税务行政处罚听证技巧探析＊

□ 王丽萍

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

税务行政处罚听证技巧探析＊

□ 王丽萍

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

税收行政处罚过程中,在税务机关送达《税务行政处罚事项告知书》后,在法定时效内,当事人申请听证的寥寥无几,甚至放弃听证权;很多税务机关对举行听证会也没有把握,不知道自己在执法过程中有无瑕疵或者差错,也不清楚听证会流程及技巧。掌握、提高税务行政处罚听证技巧是组织好听证会的关键。从多次组织税务行政处罚听证模拟的实训经验中,根据听证会流程从听证会的几个阶段来对听证技巧作一探析,并具体提出如何提高税务行政处罚听证技巧的建议。

税务行政处罚;听证阶段;听证技巧

税务行政处罚听证,是在税务机关作出行政处罚决定之前,按当事人要求举行,指派专人组织主持听取调查人员、当事人及其利害关系人的陈述、申辩以及质证,从而使税务机关最终作出的处罚决定更加公正、合理的程序。听证,对于税务机关来说,是法定的义务;对于当事人来说,则是法定的权利。听证程序是事中监督机制,也是当事人的行政救济途径之一,其实质在于给当事人一个陈述自己意见的机会,一是有利于税务机关全面客观地查清税务违法事实,使税务行政处罚建立在公开、公正、合法的基础上;二是有利于减少税务行政争议;三是可以形成公民对税务机关的监督和强化税务机关内部的自我约束。听证程序改变了传统行政法上以“行政效率优先”的行政法原则,确立了以保障公民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原则。

税收实践中,在税务机关送达《税务行政处罚事项告知书》后,在法定时效内,当事人申请听证的寥寥无几,甚至放弃听证权,很多当事人之所以放弃听证权,主要顾虑有:一是怕提出申请后被拒绝,二是认为听证只是形式,不如用听证的费用找熟人托关系;三是怕听证会加重处罚、怕得罪税务干部遭“秋后算帐”等等。另外,也有税务机关的原因,很多税务机关对举行听证会没有把握,不知道自己在执法过程中有无瑕疵或者差错,也不清楚听证会流程及技巧。其实,听证制度不仅仅有利于及时、有效地保护当事人的合法权益,其对于提高行政机关的执法水平,比如证据的收集与运用,法律的适用与阐述等都有直接而明显的作用,更重要的是,通过听证,如果拟作的税务行政处罚决定的确正确,那么无疑对当事人开展了一场生动的税法宣传课,如果拟作的决定的确存在问题,那么就能使税务机关及时发现并有机会予以纠正,从而最大限度地避免行政复议、行政诉讼甚至败诉的发生,与其将税务争议交由法院去审,自己被动地当被告,不如本着开诚布公、有错必纠的原则通过听证制度自己来审。因此,掌握、提高税务行政处罚听证技巧便成为组织好听证会的关键,本文根据听证会流程从听证会的几个阶段来对听证技巧作一探析,以期抛砖引玉。

一 听证开始阶段

1、听证会的目的。

整个税务行政处罚听证会应充分听取申请人的意见,税务机关的税务工作人员要组织好听证会就应紧紧围绕这一点,掌握如何当好主持人以及调查人如何规范执法。主持人在整个听证会中的作用很关键,能不能对双方争议的案件事实、证据、依据等调查清楚,基本取决于主持人。主持人必须熟悉整个听证流程,特别是对于听证流程中的重要环节要做到心中有数,同时能准确把握双方争议的焦点问题,适当地适时地询问、引导、提醒,游刃有余地控制整个听证程序。这就对主持人提出了较高的要求,除了要求掌握法律、税收、会计等相关知识外,还要求具备较好的业务能力以及丰富的经验、阅历等。另外,要想让申请人心服口服税务机关的处罚,调查人除了听证会前的规范执法外,还要熟知听证会中如何陈述、举证质证、辩论等。

国家税务总局颁布的 1996年 10月 1日起施行的《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称为总局《听证办法》)第七条规定:“税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定的非本案调查机构的人员主持,当事人、本案调查人员及其他有关人员参加。听证主持人应当依法行使职权,不受任何组织和个人的干涉。”什么是非本案调查机构的人员?实际中各地做法不一,有的地方的听证会主持人由税务局的法规部门的人员担任,而有的地方的听证会主持人则由稽查局的审理人员担任。出现这种不同做法的主要原因是人们对“本案调查机构”的理解不一,如将其理解为稽查局,主持人自然只能由与稽查局平行的法规部门的人员来担任;如将其理解为稽查局的调查部门,主持人则由稽查局的审理人员来担任。应该说,后一种做法是真正意义上将稽查局视为独立执法主体。因此,总局颁布的 2010年 1月 1日起执行的新《税务稽查工作规程》第五十三条第一款对税务行政处罚听证会的主持人予以了明确,应由稽查局的审理人员担任:“被查对象或者其他涉税当事人要求听证的,应当依法组织听证。听证主持人由审理人员担任。”

2、听证会场的摆设。

记录员的位置应在主持人前面、申请人旁边,以便听得更清楚。这样的摆设是在贯彻一种听证的理念:税务机关在做出处罚决定之前充分听取申请人的意见,让申请人心服口服,提高申请人的税收遵从度。因为倾向于申请人其实就是倾向税务机关,减少了税务争议也是减少了税务行政执法风险。因此,不能把听证会开成对申请人的审判会。否则,听证的理念便无法得到实现。

听证员可设也可不设,如设,则分别坐在主持人的两旁,为听证会的工作人员,主要是主持人的助手,负责文书、证据等的传递工作。

3、主持人核对当事人身份时,法定代表人除了出示法定代表人证明书外,还应出示身份证明书。

4、如控辩双方申请证人到场,主持人应先请证人到隔壁休息室等候通知。目的是防止证人在听取各方发言后改变其作证的内容、方式等。

5、主持人询问申请人是否申请回避时,申请人应注意语言表达:“我方不申请回避”。

如申请人当场提出申请回避,如何处理?总局《听证办法》第 9条规定:“当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。回避申请,应当在举行听证的 3日前向税务机关提出,并说明理由。听证主持人是本案当事人的近亲属,或者认为自己与本案有直接利害关系或其他关系可能影响公正听证的,应当自行提出回避。”虽规定应当在听证会前 3日提出,但听证会中,申请人能否提出?笔者认为这是申请人的权利,也是税务机关的义务。

总局《听证办法》第 10条规定:“听证主持人的回避,由组织听证的税务机关负责人决定。对驳回申请回避的决定,当事人可以申请复核一次。”对于申请人的当场回避申请,税务机关作出决定并没有要求必须作出书面决定的相关规定,因此,如果申请人的证据确凿、理由成立,听证会应先暂时中止,另行再通知。如果申请人的证据不确凿、理由不成立,主持人可以电话联系负责人,负责人应可口头决定驳回申请回避,听证会继续进行。

6、听证会场纪律要求听证的人员未经许可不准照相、录音、摄像、采访,如果申请人要求媒体参加听证会并摄像、录音等,是否允许?这涉及到对听证会公开进行的理解。总局《听证办法》第 11条规定:“税务行政处罚听证应当公开进行。但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的,听证不公开进行。对公开听证的案件,应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。公开进行的听证,应当允许群众旁听。经听证主持人许可,旁听群众可以发表意见。对不公开听证的案件,应当宣布不公开听证的理由。”这一规定应该说非常明确地阐述了听证会如何公开进行。我国三大诉讼法中都规定人民法院独立审判案件,不受任何行政机关、事业单位、社会团体和个人的干涉。听证虽公开进行,但在听证会中主持人如认为媒体可能影响到听证的进行,可以不允许媒体摄像、录音等。

二 听证陈述阶段

1、陈述阶段与调查阶段、辩论阶段的区分。

陈述阶段控辩双方只需提出自己的主张和观点,不需要列举支持这些观点和主张的证据,列举证据在调查阶段进行。而辩论阶段则是对案件事实、证据、依据、观点等方面综合地、全面地、详细地进行互辩。

陈述阶段,先是调查人发表陈述意见,就申请人的具体违法事实予以指控并提出行政处罚建议。此阶段不需调查人拿出证据,仅陈述申请人有哪些具体违法事实、依据哪些规定拟对其作出哪些处罚便可。当然,为了陈述语言上的震撼有力,可以在陈述申请人的每一个违法事实时,可以表达“我方有……证据予以佐证申请人有前述违法事实,我方将在调查阶段举示这一/(些)证据。”

调查人陈述后,申请人进行申辩,申辩应针对调查人对自己的指控与处罚表明观点,不需列示证据、表明理由,列示证据、表明理由可放在调查、辩论阶段进行。申请人可表明调查人认定事实有误、处罚过重、程序违法、法律适用不对等等。如:“我方认为调查人认定某一事实有误,认定 2000元不对,应该认定 1500元。”或者是“根本就不能认定我方有这一事实。”

如果双方提前举示证据,或者申请人针对调查人的陈述详细地解释、说明,甚至反驳、辩论,主持人则应适当提醒双方在陈述阶段表明观点、说清事实即可。

2、进入陈述阶段,双方开始发言时 (核对身份后的第一次发言)应注意与在场的所有与会人员打招呼,以示礼仪。后面阶段则可有针对性地称呼。如:“尊敬的主持人、听证员、记录员、申请人以及各位观众,大家上午好……”

三 听证调查阶段

1、调查阶段的意义。

听证程序是税务行政处罚一般程序中的一个特殊环节,属于调查取证范畴。可见,调查阶段是听证会的一个重要环节,为了能调查清楚,主持人可适当放慢这一阶段的节奏。

2、所有与认定案件主要事实有关的证据都必须在这一阶段出示,并经质证、辩论后被确认。

虽然税务行政处罚听证程序中并未规定案卷排他性原则,但在依法行政的理念下,听证程序也应贯彻这一原则。所谓案卷排他性原则即行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据,不能在案卷以外,以申请人未知悉和未论证的事实为依据。目的是保障申请人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。(2005年 7月 1日实施的《行政许可法》已确立这一原则。这是税务行政处罚听证与税务行政许可听证的最大区别,《行政许可法》第 48条第 2款明确规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”)案卷排他性原则是避免听证流于形式的最重要原则,是听证的核心。美国、奥地利、德国、日本等国都将听证笔录作为处罚决定的唯一依据。在我国,目前还难以做到,当事人放弃听证的情形,听证后税务机关重新调取证据、重新认定事实的难以避免,等等,都很难将听证案卷作为处罚决定的唯一依据。这也是听证流于形式、听证会极少的关键原因。

如果税务机关在听证后根据新证据作出处罚决定,那么由于该新证据未经申请人质证,申请人的意见可能未得到充分听取,将会从根本上有悖于听证是“听取申请人意见”的实质,行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。《行政诉讼法》已规定人民法院只能以经过当事人质证之后的案卷材料作为证据。

3、调查开始时,主持人应先总结双方在陈述阶段所争议的焦点问题,并要求双方在调查阶段围绕争议的焦点问题进行举证、质证。

4、双方举证要围绕案件涉及的事实和依据来进行。听证会前、听证会中都要围绕案件事实本身充分准备、综合考虑已方应如何举证、举哪些证据、对方是否异议、如果对方异议已方如何解释说明?对方将如何举证、举哪些证据、已方可以提出哪方面的异议、已方如何有针对性有说服力地进行异议?等等。双方均要有一定的换位思考,才能真正做到充分听取意见。

5、一方举示证据时,“根据有关规定,我方举证如下……”,首先要说清楚是什么证据,如是一份一份的证据,则一份一份说,“我方举示的第一份证据是……。”如是一组一组的证据,则一组一组说,“我方举示的第一组证据共……份,包括……。”然后需要说清楚这份/组证据证明了什么,“我方举示的这份/组证据证明了申请人/调查人……。”接着将证据按份或按组举示给对方、主持人及在场所有人员并经听证员(如设有听证员)传递给主持人、对方。主持人要注意按一方举示的一份或一组证据询问另一方是否有异议,而不是在一方将所有的证据全举示完毕后才询问另一方是否有异议。否则,在证据较多的情形下,另一方不知道该对哪一份或哪一组证据有异议,案件事实就将难以调查清楚。

6、另一方质证时,如对对方举示的证据有异议,应围绕证据的真实性、关联性、合法性展开异议。不要提前进入辩论阶段(注意调查阶段与 辩论阶段的区别)。如:“我方对此份/组证据有异议,该证据不真实……。”“该证据在内容上/形式上/取得的途径上等不合法……。”“该证据不具有关联性,不能证明我方存在违法事实……。”等等。应该注意的是,如果双方对证据的真实性意见不一致,如一方认为文书的签字是假的,另一方认为是真的,是真是假,只有听证会后调查、鉴定等才能清楚,便可暂时略过这一证据继续进行听证会,再另行通知该证据的相关结论。

7、质证时,是否异议,除了看证据本身,也要适当考虑为后面的辩论阶段做准备,以防辩论阶段处于被动。

8、一方质证提出异议时,主持人应给举示证据的一方一个解释说明的机会。举示证据的一方仅对异议予以解释说明。

9、如有证据没有调查清楚,主持人对存疑的问题应主动询问直至调查清楚。

四 听证辩论阶段

1、控辩双方在辩论阶段应对案件事实、证据、依据、观点等方面综合地、全面地、详细地进行互辩。首先是双方发表辩论意见书 (调查人先发表意见);然后再针对一些有争议的细节问题进行辩论。双方应注意不要纠缠于某一问题反复、重复辩论,如双方对前面已辩论过的问题再辩论,主持人要提醒并引导其回到尚未辩论的问题上来。辩论比较激烈时,双方应注意互相尊重,不能使用谩骂等人身攻击的语言,主持人对此要及时制止。

2、辩论阶段,主持人应保持中立,不能发表有倾向性的语言,对双方辩论意见表述不清楚的,要予以询问。

3、辩论阶段双方不应该提出新证据,如果双方在辩论阶段提出新的证据,或者提出调查阶段举证时遗漏了证据,主持人可以暂时停止辩论阶段,临时再恢复到调查阶段进行举证质证。因为听证会的目的就是充分听取申请人的意见。

4、如果听证会持续的时间较长,并且有必要的话,主持人可以考虑听证会中间宣布休息一会。

五 申请人最后陈述

申请人的专有权利,申请人应作一个简单的突出重点的总结发言,提出要求并做基本表态,从法律的角度、从感情的角度,晓之以理、动之以情地进行最后陈述。申请人应注意最后陈述时语言表达的针对性与有力性,让在场所有人员都觉得陈述意见充分、准确并有激情。

六 听证结束

整个听证会的全部活动由记录员作成《听证笔录》。听证会结束后,记录员须将《听证笔录》递交给申请人及其代理人、调查人、主持人分别审阅签字,记录员本人亦须签名。经审阅,如果有遗漏或者差错的,要予以补充或更正,并在每一个补充或者更正处签名或押上手印。经审阅,如果没有遗漏或者差错的,则在《听证笔录》的每页空白处签名或押上手印。最后再由主持人向有关负责人报告整个听证情况直至依法作出有关处罚决定并及时通知申请人。

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1008-4614-(2010)04-0044-04

2010-07-26

王丽萍(1973-),女,湖南新化人,湖南税务高等专科学校副教授,法学硕士。