论农村弱势群体的环境劣势及其改善

黄帝荣

（湖南商学院 公共管理学院，湖南 长沙 410205）

论农村弱势群体的环境劣势及其改善

黄帝荣

（湖南商学院 公共管理学院，湖南 长沙 410205）

农村弱势群体实质上是环境弱势群体，表现为经济环境、生态环境和社会环境弱势等。环境劣势使农民处于非常不利的地位，制约了农民在政治、经济、文化教育等方面的发展。扶助农村弱势群体在于改善他们的生存环境，要从统筹城乡发展着眼，制定保护农民的法律和政策，加强对农村环境污染治理，建立农民利益诉求与维权的机构和机制，发展农村公共文化服务等。

农村弱势群体；环境弱势群体；优化生存环境

长期的二元社会结构对农民生存环境权的忽视，以及今天飞速发展的工业化和城市化对农村环境的污染，使农民的生存环境日益恶化，农民成为最大的受害者。亿万农村人口尚生活在不利的甚至是有害的环境中，这是他们被边缘化或成为弱势的重要原因。确立以环境权为中心的环保理念，尽快改变农民不利的生存环境，确保农村弱者生活在公平、健康、安全和舒适的环境中，是当代中国一项十分迫切的时代课题，也是农民走出弱势，成为强者的重要途径。

一、农村弱势群体是环境弱势群体

环境弱势群体是指在自然资源利用、环境权利保护与生态利益分配、教育资源占有、政策与制度制定时的参与和享有等方面处于不利地位的群体。这里的环境不是狭义上的自然生态环境，而是广义上而言的人的生存环境，包括自然生态环境、政策与制度环境、文化与教育环境等内容。文中的弱势群体特指贫困地区的农民。这种不利状态与他们自身的天赋条件、生活区域、文化素质密切相关，从一定意义上看这种状态是他们无法自由选择的。由于环境的劣势，农村弱势群体在经济、政治、文化教育等方面处于非常不利地位，其全面发展受到严重制约，具体表现为：

1.自然地域和生态环境的劣势使农民脱贫致富艰难，生存面临危机

当前中国农村突出的环境问题主要有以下四个方面。（l）人口迅速增长，耕地面积不断减少，人地矛盾日益突出。中国人口以每年1600万的速度在增长，人均耕地已不足0.1公顷。每年还有几十万公顷农田被非农占用。自然灾害每年要毁损10万多公顷农田。中国的水土流失面积达150万平方公里，占国土面积的15％以上，人均耕地面积将变得更少。（2）对自然资源的不合理开发利用使自然资源遭受严重破坏。比较突出的问题有：森林被过度砍伐，森林覆盖面积减少，野生动植物资源受到严重威胁；草场退化，土壤沙化和盐渍化，土壤肥力下降；水资源被过度和不合理地开采；农村工业化和城市化造成的农田资源锐减等等。（3）农药、化肥等农用化学品大量使用，造成水体和土壤污染，土地板结，农产品污染及质量下降。1979—1999年间，我国化肥使用总量年均增加159万t，年均增速为18％。与国际比较，我国的总体化肥使用水平不仅高于世界平均水平以及各个收入组别的水平，而且，在人们开始关注生态环境而导致中等收入和高收入国家化肥用量的绝对数量下降、世界平均用量增速缓慢的背景下，我国的化肥使用水平居高不下，仍在迅速增长。（4）农村乡镇工业发展，“三废”排放量不断增加，大多是直接排入农村水体、大气和土壤，成为某些农村地区的主要污染源。1998年全国乡镇工业污染源调查资料可以看出，乡镇工业对农村环境污染的比重逐渐增大，污染势头继续增长。

广大农民为发达地区的生态安全做出牺牲，成为环境污染的最大受害者，至今仍有不少农村生活在赃、乱、差的环境之中，他们喝的是不干净的水，呼吸的是不新鲜的空气，吃的是不卫生的食品，身体健康也因此造成很大危害。

2.政策和制度的不公正使农民权益得不到保障

就政策和制度的制定而言，农民对政策与制度的制定的影响力小，利益表达力弱。“政府决策过程实际上就是把社会上各种利益和要求输入政府系统之中，并转化为政策输出。然而，社会的各种利益要求形形色色，决策中枢面临的问题纷繁复杂，只有少数利益要求能得到决策者的重视并进入到政府的议事过程之中。这种社会公共问题被提上政府决策的过程即为政策议程的建立。”［1］一般来说，决策问题进入决策议程需要以下因素的促进作用：一是问题本身的明朗化程度。二是问题所带来的社会压力。在西方国家成为压力集团的力量，在我们国家主要是代表人民群众的团体和部门的建议，如人民代表提出的议案、人民群众的来信来访等。三是一些突发事件和社会危机的产生，如自然灾害、地区冲突、民族问题、人为的重大事件等引起了社会和政府的极大关注，从而使这些问题尽快进入政府的决策议程。［2］（P7）

农民缺乏自己利益的代言人，组织程度差，使自己在政策和制度的制定中处于弱势。一个缺乏组织的群体的力量是微小的。过去农民曾有过自己的农会组织，可“由于一系列主客观原因的作用，建国后曾一度建有的农会早已不存在，目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体成为农民的‘代言人’。如农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组织和‘代言人’作为坚强后盾，恐怕不无关系。［3］虽然农民在各种层次不时有抗议行为，但由于他们大多数时候的矛头指向县乡政府，“他们普遍认为，市级以上的政府还是可以信赖和依靠的，是农民的‘亲人’或‘恩人’，而”将县及县以下的基层政府和组织视为自己利益的直接侵犯者，是‘仇人’或‘敌人’”［4］。这样，他们意见表达就难以直接进入中央决策最高层，而地方政府又习惯于报喜不报忧，倾向于将农村状况描绘得欣欣向荣，于是农民的不满在信息传输的过程中往往就被层层抹煞了。同时，由于农民的这种意见表达极其分散，在时间和空间上都难以集中，放在广阔的中国事务纷繁的大背景下，就难以形成有效的政治压力，从而形成对农民有益的公共政策。

参政议政的机会少，意愿难以表达。一切政策和制度都是由掌权者来制定的，他们属于强势群体，代表着强势群体的意志与利益，所以他们制定的政策首先维护的是强者的利益，成为政策的受益者。而弱者由于政治地位低，文化素质差，利益表达力不强等原因，很少有机会参与，甚至被排斥在政策与制度的制定过程之外，他们的愿望与需要无法表达，所以强势群体在决策时对弱势群体的利益与需要的关注与考虑往往很少，弱势群体的权益很难得到现行政策的保护与维护，不能成为既定政策的受益者。

文化素质低，权利意识观念淡薄，权益得不到有效保障。由于中国的农民传统上很少享受过社会福利，而政府往往将社会福利宣传为城市人的专利，农民还没有在意识上树立社会福利是他们作为公民所理应享有的权利的观念。农民意见表达的主要内容主要是要求落实中央政策，只要地方政府能按照既有的规定不增加额外的不公平的负担即可。长期以来，中国农民承受了太多的不公平和盘剥，他们所要求的仅仅是不要让他们太喘不过气而已，至于是否老了还能有养老金、看病还可以有国家资助，他们恐怕连想都没有想过。

3.落后的文化与教育环境使贫困长期存在

首先表现为观念落后，思想保守，小农意识浓。由于农村弱势群体生活在与世隔绝的封闭的地域环境中，又受传统小农经济和乡土社会的影响，滋生出乡土观念和落后价值观念。表现为：消极无为、听天由命的人生观；安贫乐道、得过且过的幸福观；小农本位、重农轻商的生产观；血缘伦理、重义轻利的道德观；不求更好、只求温饱的消费观；方术迷信、崇拜鬼神的宗教观；老守田园、安土重迁的乡土观；多子多福、香火旺盛的生育观；忍气吞声，不与抗争的处世观等等。我们把这种观念称之为“贫困文化”。这种“贫困文化”就是农村贫困者在社会中自我维护的一种文化，主要是指长期处在贫困地位中的农民的行为方式、习惯、风俗、心理定势、生活态度和价值观等非物质形式。这种文化具有代际传递性、顽固性等特征［5］。可以代代相传，潜移默化地作用于周围的人，并延续给其子孙后代，而且难以根除。贫困文化使贫困长期存在。

其次是落后的教育使农民发展艰难。众所周知，农村的教育资源相对较差和不足是一个无可争辩的事实。主要表现在办学条件差、教育经费短缺、师资力量不足等方面。电影《一个也不少》里所反映的农村弱势群体义务教育的状况，是任何城市人难以想象的。落后的教学，破烂的校舍，矮小昏暗的教室，窗户使用塑料布做成的“玻璃”和一群可爱无邪的孩子。他们从来不知道世界上还有什么电脑、网络、多媒体等先进的现代化教学设备。与城市小孩接受的教育相比，两者处于完全不平等的地位。

再次是农村公共文化服务短缺，农民精神空虚、生活单调。目前，全国多数基层公共文化服务设施老化，不少县级图书馆、影剧院、文化馆、博物馆都是上世纪七、八十年代所建，馆藏资料数量稀少、资料陈旧、管理混乱，已经没法满足基层群众的文化需要。截至2004年7月，全国农村38 240个乡镇中有23 687个文化站需要新建、改建。

二、改善农民生存环境刻不容缓

农村环境的恶化，使农民成为最大的受害者。改善农村环境，保护和促进农民的环境权，实在是刻不容缓。

1.环境权是农民合法权益的内容之一，是农民得以生存和发展的前提和基础

农民的环境权是指农民享有在适宜的环境中生活的权利。可分为基本的环境权和非基本的环境权。基本的环境权即享有最低环境生活标准的权利，也即免于危害身心健康和生命安全的环境生活的权利。基本的环境权是每个公民应当享有的底线权利，是社会正义的基础和反映。基本的生活环境属于生存型环境。非基本环境权即为享有舒适、优美的环境生活的权利。从有害型环境到生存型环境再到享受型环境，是环境保护的价值目标。在当前环境污染日趋严重的情形下，尽快改变有害环境，应该成为我国环境保护的第一要务。农民的环境权得不到有效保障，不仅与我国宪法的平等精神相背离，而且会直接影响到农民的生存和基本素质的提高，进而影响到农村社会经济秩序的稳定与农业的可持续发展。

2.优化农民生存环境，是环境公平的要求

环境公平要求对各个主体采取不歧视、不袒护的态度，以满足人们对环境利益上的平等追求。首先是指所有人享有清洁环境的权利；其次是环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。从环境弱势群体的成因来看，在现代化的进程中，一方面农民不遭受不利环境伤害的权利受到了损害，另一方对环境破坏负主要责任的城市和地区不仅没有承担相应的环境保护义务，而且还把这一责任转嫁给了农民，这显然有违公平。从环境公平实现的角度讲，代内公平是代际公平的前提和重要保证。发达地区和不发达地区、城市和农村之间如果不能实现环境公平，甚至发达地区和城市环境强势群体以牺牲落后地区和农民的环境利益为代价谋求“发展”，那么代际公平就无从谈起。广大农民已经为发达地区和城市的发展做出了巨大贡献，我们不能将自己的发展建立在剥夺环境弱势群体生存、发展机会的基础上。因此，只有通过对广大农民的生态补偿，为他们创造更多的生存和发展条件，才能保证真正意义上实现环境公平。

3.建设和谐的社会环境是新农村建设的基本内容，也是可持续发展的必然要求

社会主义新农村的基本要求是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁。所谓可持续发展，是指不断提高人们的生活质量和环境承载力的基础、满足当代人需求又不损害子孙后代的基础、满足一个地区或一个国家的人群需求又不损害别的地区或别的国家的人群的发展。其中一个重要的方面就是满足一个地区的人群需求又不损害别的地区人群满足其需求的能力。部分地区凭借技术和资金优势，耗竭农村资源、破坏农村生态环境，牺牲落后地区环境以换取经济效益，以农民、农村落后的生存条件为代价促进自身发展显然不是真正意义上的可持续发展。可持续发展以改善所有人的生活质量为目标，部分人的生活质量的改善、社会两极分化的发展不是真正的发展。总之，可持续发展是人口、经济、社会、生态、资源的和谐发展，是强调系统内部的持续能力、区域间的公正性以及代际公平的发展。农村落后地区（农民）和发达地区之间必须公平享有社会财富（包括环境利益）和发展的机会。在现阶段，对农民这一环境弱势群体的生存环境加以优化已经迫在眉睫。

三、改善农民生存环境的途径

改善与优化农民生存环境是一项系统工程，也是一个社会工程，任重道远，需要依靠全社会的行动与努力。

1.增加农村环保基础设施投入，提高农村防治污染能力

要建设环境优美的社会主义新农村必须增加农村环保投入，建设相应的环保设施：在农村设置垃圾站点，实现生活垃圾定点倾倒，集中处置；在有条件的村镇建设地下排污管道和污水处理厂；建设畜牧养殖小区，发展规模化养殖，实现人畜分离，集中处理禽畜粪便。政府要把乡、镇环保基础设施建设的投入列为议事日程，建立专项资金用于乡、镇环境基础设施建设。根据“工业反哺农业”的精神制定相关的优惠政策，逐步建立和完善政府、集体和个人多渠道融资机制，保证稳定有效的农村环境综合整治资金投入，从而提高农村地区的污染防治能力。

2.提高农民环保意识，保障农民的环境参与权

一是要加强对农村地区环保宣传教育的力度，提高农民的环保意识，使他们了解国家环保的方针政策，法律法规，了解怎样运用法律武器维护合法的环境权益，增强环保意识和环境忧患感；二是要积极组织农民参与各种环境保护活动，让他们亲身感受到环保的重要性；组织农民自选代表，实地了解环境污染对人们生活、生产带来的危害，增强其保护环境的紧迫感和责任感；三是要在农村全面开展节约“一滴水、一度电”活动，教育农民爱护花草树木，鼓励农民发展庭院经济、生态农业等，引导他们转变生产方式，培养良好的生活习惯，自觉地维护、建设良好的农村环境。四是要对环境保护有突出贡献者，当地政府要给予适当奖励，以调动其积极主动性，要让农民切实消除后顾之忧，从而更好地推动农村生态环境保护事业的稳步发展。

3.完善农村环境保护立法，增强农村环保执法力度

要逐步制定和完善农村化肥，农兽药、农膜污染防治、规模化养殖污染防治、固体废弃物处理以及小城镇开发环境保护等地方性法规、规章和规范性文件，并制定符合农村实际情况的地方环境标准。完善环境管理体系建设，加强农村环保执法工作，加强环境保护的机构和能力建设。加大农村环保执法力度，对污染和破坏农村环境的违法行为，依法查处。此外，还可以通过设置环保投诉举报热线、信箱等渠道，认真解决群众反映强烈的热点、难点问题，维护群众享受良好环境的合法权益。

4.建立和完善权利补偿机制，保障农民环境权的实现和得到环保救济

法律应规定公民的环境知情权，赋予公民通过法定途径获得相关环境信息的权利。还要尽快建立起合理的补偿与救济机制，从制度和法律的层面有效地保障受到不平等待遇的弱势群体的环境权，维护社会的公平与正义。

5.统筹城乡发展，制定公平的保护农民利益的政策

一是明确政府公共财政职能，将农村生产、生活基础设施建设纳入县以上各级政府基本建设投资范畴，加大对农业的投入，对农民进行生产性补贴、收入补贴和生态补偿。二是改革经济体制，培育城乡统一的土地、劳动力、资本市场。政府的职能是：对于土地市场，要鼓励农民自主土地流转，防止各种凭借权力强行征地和强制流转的行为；对于劳动力市场，要取消人口流动的制度壁垒和歧视，保证农村劳动力的自由迁移权、自主择业权，通过技能培训等措施引导农民进城就业，并规范企业的用工行为，维护农民工合法权益；对于资本市场，要拓宽农民融资渠道，维护农村金融秩序，解决坑害农民和中小企业的高利贷问题。三是改革政治体制，有效保障农民的政治、经济和文化权益，保障村民自治和农民合作社、专业协会等经济组织的发育；四是统筹城乡公共物品供给体制，加快农村公共事业的发展，包括以县级政府为主承担农村义务教育，建立健全以农村最低保障与农村救济为主的社会保障制度，建立和完善农村基本的公共卫生保障制度。

6.健全农民利益诉求与维权的机构和机制

各级地方政府和民政部门要适应我国农村社会结构和利益格局的发展变化，建立有利于农民权益维护与意愿表达的组织，扩大农民参政议政和利益诉求渠道，切实保证农民的话语权。探索建立农村基层利益协调机制、诉求表达机制、矛盾协调机制、权益保障机制，引导农民群众以理性合法的形式表达利益诉求，维护自身的合法权益。

7.发展农村公共文化，改善农村文化环境

文化贫困与素质低，是造成弱势的根源，要本着“治穷先治愚，扶贫先扶人，扶弱在扶志”的理念把文化强民作为一种精神改造和建设的工程。向他们输入新文化、新知识和科学的价值观念，从整体上提高贫困群体的素质。要倡导科学文明健康的生活方式，抵制陈规陋习，用先进文化占领农村文化阵地，促进群众文化的繁荣发展；要开展丰富多彩、形式多样、健康向上的群众文化活动，活跃农村群众文化生活，抵制腐朽封建迷信在农村的蔓延。希望的田野有了文化的滋润，才能更加欣欣向荣；勤劳的人民只有接受文化的熏陶，才能生活得更加幸福美好。进一步加强农村文化建设，让丰富多彩的文化成为其精神生活的重要内容，我们就一定能培养造就出一代又一代高素质的新农民，推动农村经济发展和社会环境的全面改善，建设更加繁荣美好的社会主义新农村。

［1］ 单飞跃.农民发展权探索［J］.上海财经大学学报（哲学社会科学版），2009，（5）：29.

［2］ 魏 娜，吴爱明.当代中国政府与行政［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］ 童 星，赵海林.影响农村社会保障制度的非经济因素分析［J］.社会保障制度，2003，（2）：25.

［4］ 黄 伟，罗 佳.服务型政府：和谐社会建设进程中政府改革的目标选择［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2009，（5）：73.

［5］ 王韬洋.环境正义运动”及其对当代环境伦理的影响［J］.求索，2003，（5）：160-162.

On Environmental Disdvantages of Rural Vulnerable Groups and Its Improvement

HUANG Di-rong（College of Public Administration，Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205，China）

Rural vulnerable groups are essentially environmental vulnerable groups in economic，environment，eco-environment，social environment，and so on.Environmental disadvantages put farmers in a very restrictive disadvantage，preventing them from development in politics，economics，culture and education.Assisting the vulnerable groups in rural areas is to improve their living environment，make laws and policies to protect farmers，enhance rural environment governance，establish institutions and mechanisms of farmers’interest-seeking and safe-guarding rights，develop rural public cultural services.

rural disadvantaged groups；environmental optimization；environmental vulnerable groups

C913

A

1000-2529（2010）04-0099-04

（责任编校：文 心）

2010-01-05

湖南省社会科学基金课题“农村弱势群体社会支持体系构建研究”［06ZC50］

黄帝荣（1963-），男，湖南平江人，湖南商学院公共管理学院副教授。