论我国服务型政府建设逐步推进的原因

陈晓春，刘 婵

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

论我国服务型政府建设逐步推进的原因

陈晓春，刘 婵

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

我国服务型政府建设的进程只能是渐进式的。究其原因主要有：市场发育程度不高；政府部门利益具有刚性；服务文化的建设滞后。认为在我国构建服务型政府可以毕其功于一役的观点是不切实际的。

服务型政府；建设进程；渐进性；原因

关于服务型政府建设的进程，我国理论界有两种截然不同的观点。一种观点认为：我国的服务型政府建设进程是顺畅通达的，3至5年内就可建成。另一种观点认为：我国的服务型政府建设进程将是一个长期的过程，不可能一蹴而就，呈现出渐进性的特征。笔者赞同后一种观点，因为它符合我国的国情和服务型政府建设的内在规律。

一、市场发育程度的制约

世界范围内的服务型政府建设实践，首先发端于英美等发达的市场经济国家。上个世纪70年代，西方主要发达国家顺应市场经济发展的要求，逐步从“以政府为中心”到“以公共服务和提供公共服务产品为中心”的转变。在30多年的“政府再造”过程中，英国、美国和新西兰取得了一些积极成果，进行了一些有益的探索，但远未达到他们认定的目标模式，充其量是一批阶段性成果。

服务型政府的建设是以发达的市场经济为基础的，她是市场经济发展到一定阶段的产物。经过30多年的改革开放，我国成功地实现了经济体制的转轨，建立起了社会主义市场经济体制的基本框架，取得了经济的持续增长和社会的长治久安，令世人瞩目。从总体上判断，我国顺应全球政府改革的潮流，提出构建服务型政府是合宜的、正确的。对此，我们要坚定改革的信心、锁定改革的目标和方向，不能有丝毫的犹豫与动摇。与此同时，我们也必须清醒地认识到，我国服务型政府的建设是在市场经济初步建立、市场机制尚需完善的情况下开始的。较之于发达的市场经济国家，我们面临更多的困难与矛盾，对此我们要有更充分的思想准备。

我国的服务型政府建设是在市场发育程度不平衡的状态下起步的。现阶段，我国市场经济的典型特征是市场发育程度的不平衡，这种不平衡是由我国的二元经济结构所决定的。从地区来说，东部的市场发育程度较高，西部的市场发育程度较低，中部介于东西部之间的状态。市场经济要求形成全国统一的市场，通行统一的市场规划。而我国的中西部，尤其是西部经济发展相对滞后，需要实施西部大开发战略，需要出台一批优惠政策，扶持贫困地区和贫困人口的发展。又如我国各产业部门，各要素市场的市场化程度差异也比较明显。一般消费品市场化的程度较高，与发达市场国家相比也毫不逊色；而生产要素的市场化程度则参差不齐，有的还处于初始发育阶段。面对这种不平衡性，我们必须务实地考虑我们的服务型政府建设问题。对于市场发育程度较高的地区、部门与专业市场，政府以提供规范的、优质的服务为主，充分发挥市场配置资源的基础性作用；对于市场发育程度较低的地区、部门和专业市场，政府在发挥市场机制作用的同时，还需要强化宏观调控的作用。可以预见，我国二元经济结构的状况在较长时期还将存在，与之相联系的市场发育程度的不平衡性也很难在短期内消除，由此决定了我国的政府在较长时期内，既要发挥服务型政府的作用，又要发挥管理型政府的作用，二者不可偏废。

与市场机制不完善相联系的是我国的法制环境还不完善。西方国家构建服务型政府是在相对健全的法制环境中进行的。市场经济从本质上说是法制经济。没有健全的法制，市场经济就不可能健康地运行。市场主体都是平等的、自由的。在经济活动中，都是以追逐利润最大化为目标的。在法制健全的环境中，各市场主体的活动都受法律的约束。而我国目前还处于法制不完善、法律供给不充足、法律空白较多的阶段，如果我们现在就放松政府强有力的监督、管制，很可能出现市场失序，甚至混乱的状况。有鉴于此，面对我国现阶段市场机制不健全，法制供给不足的现实情况，我们不仅要发挥政府的服务职能，更要发挥政府的管制作用，加强对市场运行过程的监督，加大对市场犯罪的打击力度，而不是一味强调服务、不切实际地提出放松政府管制。从强化管制到放松管制，这是一个历史过程，这个过程必然伴随着法制环境的日臻成熟和完善。

由于我国建立市场经济体制的时间还很短，非政府组织的发育也相当滞后［1］。西方发达国家的非政府组织与市场经济体制相伴而生，经历了一个漫长的发展过程。他们的这类组织不仅数量多、独立性强、规范性好，而且管理水平高。他们承担起政府剥离出来的一部分管理职能，形成“政府管理职能退出，非政府组织管理职能跟进”的良性互动。可见，非政府组织的发育水平在一定程度上制约着服务型政府建设的进程。如果没有发达的非政府组织发挥作用，政府剥离出来的管理职能就没有承接的主体，形成大量的管理真空，最终难以达到服务型政府构建的目的，而且还会事与愿违。

市场经济水平、法制环境状况和非政府组织的成熟程度是服务型政府建设的三大构件。服务型政府建设进程与三大构件的状态密切相关，这是不以人的主观意志为转移的。

二、部门自身利益的羁绊

组织学原理认为：任何一个组织都是具有利益追求的。我国的政府部门作为社会主义国家的代理机构，它与委托人的根本利益是一致的，但同时也具有自己具体而现实的利益。近年来，出现了部门权力化、权力利益化、利益法制化的现象。部门利益的膨胀对服务型政府的建设造成极为不利的影响。

1.行政管制强化

管制权力的大小与部门利益关系非常密切。受利益的驱动，一些部门千方百计地“找事”、“争权”，增加办事环节，其实质就是“设租”。如形形色色的审批发证权、收费罚款权均属此类。目前正在进行的行政审批制度改革，尽管取得很大成绩，但也遇到了来自一些政府部门的顽强抵抗。从数量上看，行政审批事项确实减少了一半，甚至一多半。就具体内容而言，一些涉及到部门核心利益的审批事项仍被保留下来。减少的审批事项不少都是可有可无的、可管可不管的，真正伤筋动骨的并不多。很显然，不消除部门利益，行政管制就不可能被弱化。

2.政府定位模糊

国内外理论界对政府的定位有很多说法。有的说政府是“守夜人”，有的说政府是“裁判员”，也有的说政府是“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”。不管是哪种说法，都有一定的道理，都认同政府是为补救“市场失灵”而存在的。市场不是万能的，它在解决“外部不经济”、实现社会公平、公正、消除贫困等方面是鞭长莫及的。这种失灵就需要政府加强监管、采取措施、提供服务。让“看不见的手”与“看得见的手”良性互动、共同发挥作用，以保证经济、社会健康有序地发展。

令人遗憾的是，部门利益化的结果使得政府部门成为了利益主体的一极。作为利益主体，其必然的行为是追求利益的最大化［2］。为了利益的最大化，政府部门必然会尽力争取权力的最大化，想方设法强化部门职能，竞相设置部门许可权。权力的最大化能够为实现利益的最大化铺平道路。利益驱使一些政府部门在有利可图的地方乱作为，在无利可图的地方不作为。乱作为是大包大揽，把本应由市场、中介组织办的事抓在部门手中。不作为是对本应由政府办的事不闻不问、漠不关心、无所作为，甚至将其推给市场、中介组织。前者就是“越位”，政府这只“看得见的手”发挥资源配置方面的基础性作用，人为地干预市场、制造障碍。后者就是“缺位”，政府这只“看得见的手”在该伸手的时候反而缩了回去，在该出手的地方反而袖手旁观。这些部门“伸手”还是“缩手”，通行的一条法则是利益，利益指挥这只“看得见的手”的所有动作。这就是为什么多次机构改革、多部红头文件、多次领导讲话、多次社会呼吁都难以解决有些政府部门“越位”和“错位”问题的根源之所在。

3.政府职能扭曲

现阶段我国的财政体制存在重大缺陷，客观上给一些政府部门捞取利益开了方便之门。如一些履行政府职能的公职人员的待遇和办公开支得不到公共财政的保障，往往采取“给政策不给钱”的办法。给政策的实质就是给一些政府部门或工作人员巧立名目收费的合理依据。为了公共服务的需要，也为了满足自身更大利益的需要，收费之风愈刮愈烈。尤其是对权力部门的预算外资金采取返还和按比例提成的办法，形成了谁收谁花、多收多花、少收少花、不收不花的局面。客观上刺激了权力部门疯狂收费、疯狂罚款、以罚代政、以罚代管、以罚代法。把本来正常的政府服务变成了交易项目，变成了有偿服务。于是凡是能够设置收费的服务职能越来越强化，凡是难以设置收费的服务职能越来越弱化。现实中的管理行为多此一举、画蛇添足与管理行为缺位、服务供给匮乏的现象并存就是有偿服务所滋生的变种。一些老百姓气愤地称我们的政府是“收费政府”、“罚款政府”、“利益政府”。这些以偏概全的认识是对扭曲了的政府职能的强烈反映。乱设卡、乱收费有损于政府的公信力和权威，偏离了社会公正轨道、容易引起公众的不满，威胁社会的稳定与和谐，对此，我们务必高度警惕。

三、服务文化建设的滞后

管制型、管理型、服务型政府是迄今为止的三种政府形态。不管是哪种形态的政府，都有与之相适应的行政文化。特定形态的行政文化是特定形态的政府的灵魂，特定形态的政府是特定形态的行政文化的载体，二者密不可分。一种成熟形态的政府所对应的一定是一种成熟形态的行政文化。反过来也一样，一种成熟形态的行政文化一定会通过一种成熟形态的政府表现出来。从这个视点来审视，我国要推进服务型政府的建设，务必高度重视服务型的行政文化建设。没有后者作为基础和支撑，服务型政府建设的进程必然受到影响。对照加快建设服务型政府的要求，我国服务文化的建设还相当滞后，主要表现在以下三个方面：

1.行政伦理尚待重塑

人类的任何行为都是以一定的伦理规则作为标准的，政府的行政行为，政府工作人员的行政行为也不例外。在我国经历了管制型、管理型政府两种形态，政府部门及其工作人员形成了与之相匹配的伦理原则、行为规范。本世纪初我国提出建设服务型政府，尽管原有的一些伦理原则、行为规范是比较先进、比较优越的，仍可继续沿用，但就整体而言已经过时，需要从整体上重塑行政伦理。

第一，确立服务伦理体系。价值观是行政伦理的核心，它决定其方向和目标。在我国，全心全意为人民服务是主导价值观，这与我们所强调的建设有中国特色的服务型政府的目标是一致的，全心全意为人民服务的价值观理所当然地是构建服务型政府的基石。主导价值是价值观体系中的内核，它还与其他从属的多样性价值共同构成一个价值体系。这个价值体系就是需要我们花大力气构建的服务型政府的伦理框架和道德基础。需要指出的是，这种服务价值体系的确立不是靠政治口号或道德宣言来实现，而是靠构建服务型政府的行政行为来表达。服务价值体系指导和规范政府的行政行为，政府的行政行为践行服务价值体系。二者良性互动，使政府行政行为的善与服务价值体系的善相映成晖、相得益彰。

第二，明确服务伦理要求。服务型政府的伦理要求很多，是一个完整的体系。撮其要者主要有公平、正义、责任等等。首先说公平。服务型政府的主要服务对象是市场主体。市场主体都是自由的、平等的。行政人员应公平、公正地提供服务。不仅要关注起点公平、更要关注过程公平；不仅要关注程序公平，更要关注事实公平。公平的要求在服务型政府的伦理要求中特别重要，因为它是服务伦理的起码诉求。再说正义。美国当代伦理学家罗尔斯认为，一个社会最重要的善在于制度正义［3］（P1）。制度安排要体现正义的价值，政府行为要实现正义的价值。政府部门、行政人员在为社会创造公共利益中，只能获得法律法规范围之内的个人利益，不得利用公共权力为个人、部门窃获公共利益，也不得以任何借口为特定的利益集团谋取任何利益。权力不能成为谋私的手段，这是最基本的正义要求。最后说责任。责任是民主政治背景下的一种重要意识。有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的权力就应该承担相应的责任。强化责任意识是为了更好地从权力行使者自身角度出发进行内在的权力制约，以防止滥用权力，进行权力寻租。各国都把建立“责任政府”或“责任行政”当作政府体制改革的重要目标之一。

只要比较一下我们就可以发现，服务型政府所需要的价值体系、伦理要求、道德规范与管制型政府、管理型政府是很不一样的。以前，公平、正义、责任等伦理要求是无关紧要的，充其量只是些从属概念。在那里，最重要是权威、控制、统一。由此可见，建设服务型政府，当务之急要重塑服务型行政伦理。反之，服务型政府的建设进程也会受挫。

2.行政理念亟需构建

我国政府部门及其行政人员的行政理念是在以管制或管理为主的行政实践中形成的，这些行政理念并不会随着我们宣布建设服务型政府而自行消失。不合时宜的行政理念的消失与适应服务型政府要求的新的行政理念的生成是一个此消彼长的漫长历史过程。从现实的需要看，当前要着力推动三个转变：

（1）从“老爷意识”向“公仆意识”转变。“当官做老爷”是“官本位”的一种落后的封建意识。这种意识根深蒂固，至今还残留在一些行政人员的脑海里，体现在一些行政人员的行为中。有这种意识的人，权欲极强、服务观念、依法办事观念淡薄。他们热衷于行政审批，热衷于前呼后拥。工作飘浮、办事拖拉、追求奢华。说话官腔官调、盛气凌人。一副“救世主”模样。这种衙门习气、官僚作派是构建服务型政府的巨大思想障碍。彻底破除当官做老爷的意识，树立公仆意识，增强服务观念，真正践行以人为本、全心全意为人民服务的宗旨，是构建服务型政府必须要展开的一场观念大革命。

（2）从“双重角色”向“单一角色”转变。政府既是“运动员”，又是“裁判员”，兼具双重身份，担任双重角色，这是造成市场混乱、扰乱市场秩序的重要“祸源”。政企分开，政府只干政府的事，企业的事让企业干，这是一个基本常识。在市场经济条件下，政府为市场主体提供规则、政策、法律等公共产品，确定公平、公正的市场环境，不直接干预、更不直接参与市场经济活动，这不仅是服务型政府的最起码要求，也是管理型政府的要求。多年来，党中央、国务院一直致力于这方面的改革，使其回归到“裁判员”的位置上来。这方面的改革卓有成效，政府部门的双重角色问题已经大为缓解。不过政府部门的错位、越位问题仍不能小视，改变政府部门担任“双重角色”这一历史问题需要假以时日。

（3）评价指标呼唤创新。行政人员的评价体系、评价指标的设计，对行政人员的行政行为有导向作用［4］。我国目前的评价指标是以经济发展尤其是GDP数值为主线来设置的。行政人员孜孜以求的是提高GDP数值，演绎了一出出“数字出官、官出数字”的活剧。服务型政府的最重要的职能是提供优质服务，而不是推动GDP增长。考核行政人员的指标体系必须以“服务”为核心来设计。但任何一套评价行政行为的指标体系，尤其是一套科学的指标体系的设计、使用和完善都是难以在一年或几年时间内完成的，对此要有足够的耐心，不宜操之过急。

四、结 论

通过上述分析，可以得出以下几点结论：

1.管制型政府、管理型政府与服务型政府是依次递进的。服务型政府是以前者的发展为基础的，是在对前者扬弃的基础上演化而成的一种高级形态的政府，是政府自身发展的必然趋势，是当前世界各国政府改革的主潮流，也是我国政府改革的既定目标。

2.服务型政府是建立在市场经济发展水平较高、法制文化比较成熟、非政府组织比较发达的基础之上的。放眼世界，服务型政府建设取得一定成效的国家主要有美国、英国和新西兰。他们的改革都以自己的国情为基础，构建服务型政府的方法，具体内容都有较大差异，没有形成统一的模式。

3.我国的服务型政府建设进程只能是内生式的、渐进式的，这是由我国独特的国情所决定的。第一，我们不能照搬照抄发达市场经济国家的模式，只能借鉴一些具体做法。我们的服务型政府构建只能在现有政府的行政框架内逐步进行。通过以服务型政府为最终目标导向的政府自主改革，不断植入服务型政府的因子，使之发育成长，最终过渡到服务型政府。第二，我国市场经济水平的提高，解决部门利益的问题以及培育服务文化都需要一个较长的历史过程。综合考察各方面的情况，我们认为我国服务型政府建设的进程不是急风骤雨式的，而是潜移默化的、渐进式的。那种认为在短期内可以毕其功于一役的想法是不现实的。

4.我国现阶段各级政府所建设的服务大厅、一站式审批、一条龙服务等项目，都是建设服务型政府的宝贵探索。尽管这些做法都是对构建服务型政府的一些初浅理解，但毕竟便民，毕竟有利于提高行政效率，毕竟有利于在现有的行政框架下培育服务精神。只要我们以服务型政府的目标为引导，这些具体的做法都会与时俱进，不断升级，逐步接近服务型政府的精神真谛。

5.我们党的宗旨、执政理念和以人为本的科学发展观与服务型政府的理念是高度耦合的，我们具有建设服务型政府的强大政治优势和政治动力。我们相信，在中国共产党的领导下，我国的服务型政府建设一定会取得辉煌的成果，令世人瞩目。

［1］邓国胜.政治与NGO的关系：改革的方向与路径［J］.中国行政管理，2010，（4）：32-35.

［2］曾军荣.多元利益、公平分配与官僚利益权衡［J］.中国行政管理，2007，（3）：69-73.

［3］［美］罗尔斯.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，1988.

［4］朱国伟，刘晓川.公共部门服务质量评价研究［J］.中国行政管理，2010，（4）：24-26.

（责任编校：文 泉）

On Evolutionary Reasons for Gradual Construction of Service-oriented Government in China

CHEN Xiao-chun，LIU Chan
（College of Politics and Public Administration，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China）

In China，the reasons for gradual construction of service-oriented government are as follows：lower growth of the market；the rigidity of interest-related government department；the lag of the service culture construction.Those who think the construction of the service-oriented government in China can be accomplished at one stroke，are impractical.

service-oriented government；process of construction；gradual；reason

D035.1

A

1000-2529（2010）04-0059-04

2009-12-10

国家社会科学基金项目“社会和谐治理与非政府组织发展研究”［07b22037］

陈晓春（1959-），男，湖南祁东人，湖南大学政治与公共管理学院教授，博士生导师；刘 婵（1986-），女，湖南长沙人，湖南大学政治与公共管理学院研究生。