遏制农村无序建房与耕地流失的基本对策

李永芳

(河南师范大学社会发展学院,河南新乡453007)

遏制农村无序建房与耕地流失的基本对策

李永芳

(河南师范大学社会发展学院,河南新乡453007)

改革开放以来农村住房建设速度日趋加快,这无疑反映出了农民生活水平的提高以及新农村建设扎实推进的发展进程,但同时亦带来了耕地大量流失的不良后果,直接危及了我国的粮食安全问题。遏制耕地流失应采取的基本对策是:规范农民建房用地行为,严格治理“空心宅”现象;坚持节约用地原则,合理规划村庄建设;利用农业科技实现粮食高产,增强农民的耕地保护意识;加快农村城镇化建设,集中住宅节约耕地;严格控制人口增长,改善宅基地分配方式;加强宣传教育工作,提高农民对耕地的法律认识和基层干部的依法执政能力。

新农村建设;农民建房;耕地保护

近年来,随着农民收入的大幅度增加和生活水平的普遍提高,农村家庭住房建设速度呈日益加快之势,这从一个侧面折射出了改革开放带来的深刻变化、农民对改善居住条件的理想追求以及新农村建设扎实推进的发展进程。但与此同时我们亦不能不看到,大量耕地在严重流失,这不仅直接危及我国的粮食安全问题,而且对于农村和谐社会的构建等方面,都产生着不可低估的消极影响。因此,在新农村建设中,在改善居民住房条件这一民生问题的同时切实加强耕地保护,是摆在我们面前亟待解决的一项严峻课题。

一、近年来农民建房速度加快的发展趋势

在新中国建国初期,全国广大地区农村居民住房十分拥挤,几代同室的情况相当普遍,人均住房面积非常狭小。如据河南省人民政府于1949年11月对42县123村10000多农户进行的调查统计,户均占有房屋3.81间,人均0.3间(包括生产用房在内)。1950年代后期到1970年代后期,该省“大多数年份农村家庭户均使用房屋面积在3.7至4.2间,个别年份户均使用房屋不足3间”[1]。1978年中共十一届三中全会以后,随着农村改革开放的深入发展,农民收入大幅度增加,生活水平普遍提高,农村家庭住房建设速度呈日益加快之势,其住房面积亦逐步增加。据国家统计局农村抽样调查数据,我国农村居民人均居住面积1978年为8.1平方米,1997年为22.5平方米,2005年为29.68平方米,2006年则达到30.65平方米[2]。另据河南省统计局、国家统计局河南调查总队统计,河南省农民家庭人均住房面积从1982年的9.72平方米,逐步提高至2006年的28.44平方米[3]。在该省的遂平县嵖岈山乡下宋村,农民在“新房室内或改跨度‘为面积’由过去5米增至7-8米,新建房又扩大了廊檐空间,增加了相应的套房配置,大大增加了住房室内面积”,“一般家庭中的成员,父母、夫妻、姊妹都有自己的卧室”[4]。同时,随着家庭结构的变化,核心家庭的日趋上升,村民居住日益分散,单家独院的数量日益增多[5]。中国百县市国情调查显示,到20世纪90年代末,在农村6716户农民居住的房屋类型中,居住独门独院平房的占30.09%,独居封闭单元楼的占1.35%,独居楼房的占11.14%。居民户均住房间数为4.14间,较之城镇居民户均住房间数2.94间多1.20间[6]459-463。

需要指出的是,在农村住房面积逐步扩大的同时,居民独用厨房、浴室及其厕所等亦大量增加。改革开放以前,全国广大地区村民由于住房拥挤,厨房和寝居普遍合而为一,即便有极少数单设厨房者,也只是用土坯垒就、木棍搭棚的简陋草房而已。20世纪80年代以后,随着新建房屋的增加,拥有独用厨房的农户亦与日俱增。据中国百县市国情调查,到20世纪90年代末,在所调查的6743户农户中,拥有厨房的占92.27%。在所调查的6599户有厨房的农户中,拥有独用厨房的占92.21%[6]475-476。

在过去,中国农村大多数厕所极为简陋,在北方“一个坑两块砖,三尺土墙围四边”,在南方不少地方露天粪缸散落在路旁和拥挤的村舍之间。改革开放以后,尤其是进入上世纪90年代以后,中国农村的“厕所革命”真正提上了议事日程[5]。据1999年8月全国农村改厕工作会议披露,全国2.3亿农户已建成各类家庭卫生厕所8343.37万座,并新建、改建农村公共厕所77.6万座[7]。另据中国百县市国情调查的数字统计,到20世纪90年代末,在所调查的6736户农户中,具有房外独用厕所者占70.20%,房内厕所者占9.14%。同时,传统的中国村民向来没有洗澡的习惯,当然洗澡对于连温饱还难以解决的他们来说也只能是一种奢望。改革开放以后,随着经济的逐步发展,人们生活质量的不断提高,洗澡也逐渐成为人们不可或缺的生活行为。如果说在20世纪80年代村民大凡是偶尔进城到澡堂洗上一次的话,那么到90年代以后,村民便开始在新建房屋时配设自用浴室。在中国百县市国情调查于20世纪90年代末所调查的6686户农户中,具有自用浴室的已占到25.46%[6]477。

二、农民无序建房与耕地的大量流失

近年来农村住房建设的大量增加,无疑反映出了改革开放以来农民生活水平的提高以及新农村建设扎实推进的发展进程,但与此同时农民的无序建房致使农村耕地大量流失,加剧了人地之间的矛盾,直接危及了我国的粮食安全。

有关资料显示,1986—1995年,全国耕地减少2898万亩,平均每年减少290万亩[8]。另据2009年国土资源部披露,1996—2008年,全国耕地面积由19.51亿亩减少到18.2574亿亩,减少的部分中大部分是因为城市化、基础设施建设、农民建房而被占用。而仅农民建房所使用的黏土砖一项,“根据生产量测算,目前我国每年因耗用黏土破坏的耕地相当于一个中等县,令人非常震惊”[9]。根据笔者最近在河南省的豫东永城市十八里镇李庄村、豫西义马市常村镇北沟村、豫南上蔡县百尺乡纸张村、豫北安阳市南务村、豫中中牟县三官庙乡坡刘村等地的实际调查统计,五村耕地面积从1949年至2008年,除了豫西北沟一村由235亩增加至274亩之外,其他四村均呈逐年减少趋势,其中豫东李庄村由633亩减少至500亩,豫南纸张村由4583亩减少至4503亩,豫北南务村由2200亩减少至2068亩,豫中坡刘村由1550亩减少至1460亩。当然,农村耕地的减少并非只是农民建房一方面的原因所致,另还包括国家与乡镇基建占地、退耕还林、因灾废弃、修坟建庙等多种因素。但总体来讲,五地的共同之处就是农民建房还是占有较高的比例。

中国自近代以来就呈现出人多地少的矛盾,保护耕地以促进粮食生产是历届政府的一项重要兴农措施。我国现有人口已超过13亿,预计2050年将达到15亿。那么,如果按中等发达国家人均需要粮食500公斤计算,到2050年,15亿人口则需要粮食总产量达到7500亿公斤。而目前我国粮食单产按实际播种面积计算还不到200公斤。据有关专家预测,到2050年,若粮食单产达到365公斤,粮食播种面积需要达到20.5亿亩;若复种指数按163%计算,需要净耕地12.6亿亩;若经济作物按占总耕地面积的30%计算,约需耕地5.4亿亩。到2050年,中国达到中等发达国家水平,保证15亿人口吃饭至少要净耕地18亿亩[10]。由此可见,目前耕地连年大幅度下降的趋势若得不到根本扭转,“如果国家不采取相关可行政策,国务院一再宣称的守住18亿亩耕地这个不可逾越的‘红线’将成为空谈”[11]。另外,农民的无序建房不仅带来了耕地的大量流失,而且发生的土地纠纷事件亦明显增多。据笔者在河南省的上述典型农村调查,邻里之间因建房中的地基划线以及耕田中的地边划界等问题,发生争执乃至殴斗的事件时有发生。在这些农户看来,哪怕是一寸土地,对于自己宅院的宽敞、庄稼的收成都显得至关重要,这也就难怪其采取“针锋相对,寸土必争”的态度了。这种因建房而导致的土地纠纷事件,损害了邻里之间的和谐关系,增加了农村的不稳定因素,同时也是农村基层干部解决起来比较棘手的一个问题。

三、农民建房与耕地保护的若干思考

努力使全体人民“住有所居”,这是中共十七大提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的基本内容之一[12]。那么,在新农村建设过程中,如何在农民建房以改善居住条件的同时防止耕地的大量流失?我们认为应采取如下对策。

第一,规范农民建房用地行为,严格治理“空心宅”现象。近年来农民建房大有因嫌原居所狭窄而向村外交通方便、土地平坦等有利地形集中之势,致使“空心宅”现象愈显突出。而“空心宅”的主人则情况各异,除了已规划批有新宅而对旧宅仍“久占为业”者以外,不乏有户口已迁出多年的在外地工作者,在城区上班并已安家却仍在骑“双头马”者等。而这些“空心宅”或是被闲置荒废,或是被用于种菜栽树、养鸡喂猪、堆放杂物等。据我们在河南省五村的典型调查统计,截止到2008年底,“空心宅”在豫东李庄村有26户,占全村总宅基地户数的40%;在豫西北沟村有 12户,占全村总宅基地户数的21.42%;在豫南纸张村有62户,占全村总宅基地户数的14.55%;在豫北南务村有35户,占全村总宅基地户数的8.08%;在豫中坡刘村有32户,占全村总宅基地户数的5.21%。而与“空心宅”相对应的则是一户多宅情况的出现,总计五村中拥有2宅的121户,3宅的29户,平均每份宅基地的面积为224.556平方米,人均宅基地面积为62.48平方米。鉴于此况,严格按照《土地管理法》等有关法律规定,规范农民的建房用地行为,悉数收回“空心宅”等多占之地,是抑制耕地流失的首要举措。当然,在拆除“空心宅”的同时,还应注意妥善处理好评估补偿等有关问题,以避免损害群众利益的问题发生,促使村民能够自主地参与到合理建房与耕地保护的活动之中来。

第二,坚持节约用地原则,合理规划村庄建设。当前不少地方以新农村建设的名义,采用未批先用地或超计划用地等形式,进行盲目拆迁和扩张建筑,从而导致了居民点日趋分散,以及部分农民在农田建房办厂即“开天窗”等无序建房问题。因此,需要村镇领导在集中广大群众意见的基础上,对村庄建设予以合理规划。一是必须坚持“先规划后建设、未规划不批建”的方针,做到“规划一张图,审批一支笔,建设一盘棋”,严厉整治和查处私自“开天窗”等滥用耕地的不法行为;二是要根据“因地制宜,有利生产,方便生活,节约用地”的原则,统筹解决农民建房问题,使居民点相对集中;三是要在村庄布局及其设施建设中尽可能地减少占用耕地的不利因素,譬如,铺设引水管以减少灌溉渠占用耕地、宅基地复耕要大于建设占地等;四是要积极引导农民转变建房思维,促进建筑样式由平房向楼房转变,充分利用高层空间;五是要严格执行《村镇规划建设管理条例》中关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的有关规定,实现建新拆旧,退地返耕[13]。总之,村镇规划,应体现新农村建设的要求,符合当地经济、社会、文化发展的实际,立足当前,兼顾长远,量力而行,节约资源,尽量不占和少占耕地。

第三,利用农业科技实现粮食高产,增强农民的耕地保护意识。中共十七大报告强调指出,要“加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全”[12]。目前中国农村的耕地收益呈边际递减状态,农民辛辛苦苦种一年地,除去种子、化肥、浇水、收割等费用之外,耕地获得的纯收益实际并没有多少,这也正是农民在很大程度上占用耕地建房的原因之一。因此,在耕地不断减少的背景下要想保障粮食安全,就必须使有限的土地得到最充分的利用,利用农业科技实现粮食高产。只有通过运用农田灌溉电力化、收播机械化等科技进步手段,提高单位面积耕地产值,才能使农民充分认识到土地的价值,唤起农民农业生产的积极性,从而大大增强其保护耕地的意识。

第四,加快农村城镇化建设,集中住宅,节约耕地。中国作为一个农业大国,在近13亿人口中有9亿是农民,这一特殊国情决定了农村城镇化将是今后相当长时期内的发展方向。诚然,乡镇及农村人口向城镇集中,势必会增加城镇建设用地,但我们决不能由此便认为农村城镇化就是一种“浪费土地”的过程。非农产业在城镇集聚比“天女散花”式地分布于广大农村更能共享基础设施、节约耕地,尤其是通过城镇与农村住宅用地的置换,能节约更多的农村建房用地。众所周知,城市的首要特征是密集性,城市规模越大,人口密度越高,单位土地的人口和产出密度也就越高,对土地的利用自然就越集约。据有关资料统计,1998年,我国城市人均建设用地约为100平方米,其中特大城市人均占地仅75平方米,小城市为143平方米,建制镇为154平方米,而农村居民点的人均建设用地则高达170平方米。因此,城镇化是加强了土地利用的集约化程度,节约了土地[14]。当然,城镇化建设离不开国家的宏观调控,国家在城镇化建设起步阶段应积极倡导经济适用房的建设,限制高档别墅发展。同时,政府在城镇化中征用土地,要做到科学合理利用,公平对待被征地农民,充分考虑并尽量满足农民的利益[15]。改革开放30年来的历史实践业已表明,农村城镇化是缓解农村人口压力与土地承载之间的矛盾、吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”,是启动农村市场乃至整个国内市场、解决农民长期存在的消费需求与投资需求不足状况的“切入点”,是转变农村经济增长方式、推动乡镇企业向集约化发展的“突破口”,是拓宽农业产前产后发展空间、促使农业产业化向深层次发展的“主载体”,是打破原有城乡隔绝格局、塑造一代新型农民的“催化剂”[20]。

第五,严格控制人口增长,改善宅基地分配方式。农民之所以要占用耕地新建房屋,从根本上来说是由于人口的不断膨胀以及随之而来的居住需要。目前大部分农村并不是按照一户村民只有一户宅基地来计算,而是一个男婴一份宅基地,人口的增加无疑使村民的建房规模不断扩大,许多耕地不得不开辟成住宅。因此,进一步贯彻计划生育政策,严格控制人口数量,仍是摆在当前农村的一项艰巨任务。不过在实施过程中要注意讲究策略,可以开展一些行之有效的活动,积极推进其健康发展,即在进行深入宣传教育的基础上,譬如建立和完善农村计划生育家庭奖励扶持制度,加强农村计划生育服务网络和设施建设等。在宅基地分配方式方面,应当改变目前所实行的从男婴出生时即分配宅基地的做法,根据我国婚龄男性为22周岁的规定,建议应定在20至22岁之间方能获得宅基地为宜。这样,不仅能够解决孩童幼年时荒废耕地的现象,而且值此年龄段的男性村民日后是前往外地还是留居故里已基本确定,这样做还可以避免前往城市者退宅等一系列麻烦问题。

最后,加强宣传教育工作,提高农民对耕地的法律认识和基层干部的依法执政能力。当前农村无序建房现象之所以大量存在,在很大程度上还是由于农民对耕地法律认识的淡薄,以及基层干部的不作为和乱作为。《中华人民共和国土地管理法》曾明文规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。但据我们在河南省部分农村的调查了解,大多数农民不晓得这条法规,均是根据自己的需要直接占地建房,根本无人办理审批手续。而不少农村基层干部要么也是对此规定不甚清楚,对私自建房行为坐视不理,要么就是简单地对占用耕地建房者采取“以罚代法”的处理方式。因此,这就要求我们必须进一步加强宣传教育工作,采取会议、板报、广播、电影以及聘请有关法律专家现场讲解等方式,加大对土地的所有权与使用权等问题的宣传,普及关于土地经营与管理的一些法律常识,提高农民对耕地的法律认识。与此同时,加强对农村基层领导干部的培训工作,使其加深对党和国家关于耕地保护政策的理解,提高其执政素质和依法执政能力,彻底杜绝那种或“以罚代法”或坐视不理的不作为、乱作为等做法,切实有效地遏止农民无序建房占用耕地现象的发生和发展。

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[5]李永芳.我国乡村居民居住方式的历史变迁[J].当代中国史研究,2002(4).

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[12]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2007-10-25.

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F301.2

A

1000-2359(2010)06-0126-04

李永芳(1954—),男,河南清丰人,历史学博士,河南师范大学社会发展学院教授,硕士生导师,主要从事中国社会史研究。

国家大学生创新性实验计划项目“新农村建设中农民建房与耕地保护问题研究”(081047614)阶段性研究成果

2010-06-01

[责任编辑 迪 尔]