如何搞好税务行政执法的培训教学*

□ 徐 娟

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

如何搞好税务行政执法的培训教学*

□ 徐 娟

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

结合多年从事税务行政执法培训教学的经历,分析面向在职税务干部进行税务行政执法培训教学的基本特点,以及搞好税务行政执法培训的方式、方法。强调将税收与法律结合;理论与实践结合;充分运用好问题式、案例式教学方法;灵活采用多种教学形式;注重针对性、实用性;课件开发和专题内容上不断推陈出新,与时俱进。

税务行政执法;培训教学;特点;方法

从党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,到 1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法,再到国务院 2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》,我国的法治进程在一步步向前推进。国务院纲要中更是明确提出:“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。”在依法治国、依法行政的大背景下,国家税务总局要求各级税务机关认真贯彻落实国务院纲要的精神,全面推进依法治税。可以说,各方面对税务机关及其工作人员的依法行政的意识和执法能力提出了更高的要求,然而,税务系统法律专业人才却大量缺乏,税务干部对法律知识的掌握程度以及运用法律知识分析和解决税收工作中的实际问题的能力还远远不能适应这种需要,因此,通过培训加强这种能力也就显得非常迫切。国家税务总局教育中心要求各级税务教育部门和教育培训机构必须重视和加强税务干部行政执法能力的培训工作,发挥教育培训的指导作用,不断提高税务干部依法行政的水平。

本人从事税务行政执法培训教学已有多年,所在的长沙税务干部学院的税务行政执法培训项目也已多次被国家税务总局确认为特色培训项目,本人曾在几百上千期全国税务系统各种在职干部的培训班上讲授过税务行政执法方面的课程,尤其是早几年以前就已开发出的《税务行政执法风险的防范和应对》等培训教学专题得到了培训学员的普遍关注,现结合这些年税务行政执法的培训教学实践就如何搞好税务行政执法的培训教学谈一点初浅的认识。

一 税务行政执法培训教学的特点

(一)培训教学对象的特点

税务培训的对象是广大税务干部,就其所学专业和工作经历来看,绝大部分都是学税收或学财会的,并且除初任班学员外,大都从事税收工作多年,有着丰富的税收专业知识和实际工作经验,但很少有法律专业毕业或专门接受过系统的法律知识学习的,法律意识或法律理念以及对法律的总体上的认知度还不够,对法律基础知识的把握还比较欠缺或不够全面和系统;就年龄结构来说,呈现出多个年龄段,但以 25岁到 55岁的中青年为主,有些班级学员的年龄比较接近,如处级干部班的学员年龄普遍偏大,思想比较成熟,但对某些事物可能已形成一定的思维定势,又因为长期担任领导工作,在课堂上与老师的交流和互动性程度相对低一些。业务骨干班的学员年龄普遍偏小,思维非常活跃,在课堂上一般能和老师充分地互动,但个别学员不太能沉下来。科股级班的学员多处在 30岁到 45岁之间,在接受培训的特点上也处在前两者之间;就地域范围来说,总局举办的培训班的学员来自全国各地,而且一般既有国税的也有地税的,而各省、市、县委托办的培训班的学员则来源比较集中比较单一,仅来源于一省、市、县范围内,而且不会出现国、地两家合班学习的情况。

(二)培训教学需求的特点

无论在培训对象上呈现出怎样的差异性,在培训教学的需求上却总是体现出明显的一致性,即都希望所学能运用到实际工作中,能通过学习解决实际工作中遇到的一些疑难问题。针对性和实用性成为培训学员对培训教学最普遍最突出的要求。

(三)对执教者的特别要求

基于上述培训对象和培训需求的特点,对从事税务行政执法培训教学的老师提出了很高的要求,首先,他必须是一名复合型人才,既要懂法律又要懂税收、懂财会;其次,他必须将理论和实际结合得很好,既要有较高的理论水平,又要熟悉税收工作实际情况;最后,他要根据不同的对象作不同的课前准备,在教学内容上要能真正“因材施教”,在教学方法上也要作适当的调整。

另外,由于法律课的内容有时是有些枯燥或难懂的,且内容本身就要求授课者具有很强的逻辑思维能力和语言表达能力,而给成人上培训课要想始终吸引学员的注意力也是有很大难度的,所以作为一名法律培训教师,尤其需要思路清晰、口齿清楚,并善于通过一定的肢体语言,在充分表达自己的意思的同时,也让学员在听觉上和视觉上尽量不感到疲劳。上课对于老师的确是一种全身心的运动。而且以我自己的切身体会来说,只要你讲的内容就是学员实践中会遇到的问题或者就是他们身边所发生的事情,同时你对这些内容又辅之以较好的表达形式,一般是能够吸引学员的。

二 如何搞好税务行政执法培训教学

针对上述特点和要求,笔者认为,要搞好税务行政执法的培训教学,最重要是从以下几个方面努力:

(一)真正将法律和税收结合起来,做到既懂法律,又懂税收,懂经济

首先,对于法律知识要学扎实学透,并要注意到法律的体系化、法理的相通性,要善于将各部门法的知识融会贯通。在刑事法律或民事法律中已有明确的规定或已形成定论或公认的一些基本的法律概念和法律规则,在行政执法中应参照适用,比如从轻处罚与减轻处罚的区别问题,比如法定期间的计算问题,比如“一事不二罚”规则中“一事”的认定与刑法中的“一罪”的认定问题……其次,必须要学一点税收、财会甚至投资与贸易方面的知识,即使不能接受这方面的专门培训 (培训者的培训),也要经常性地就这些方面的疑问向专门的税收、会计老师请教。如果不这样的话,可能连学员提出的问题和提交的案例资料都听不懂、看不懂,更别说帮其解答疑难了,如国、地两家分别涉及的各主要税种,各税种的申报缴纳期限,“虚开增值税专用发票”中的“虚开”的具体表现,等等。

(二)真正将理论和实践结合起来,既结合税务工作实际,又有一定的理论高度

要满足实用性和针对性的培训教学需求,就必须实现这一结合,而要实现这一结合,就必须从实践中来又到实践中去。到实践中去后面还将述及,这里先说说从实践中来。

要充分利用互联网络和学员本身这种丰富的教学资源,了解税收工作的实际情况,了解税务干部在工作中面临的主要问题,收集相关的案例资料,只有先得知他们需要解决的问题,才谈得上去想办法帮他们解决问题。掌握这些问题的具体途径可以是到基层税务部门去挂职或不挂职锻炼,进行专题性或非专题性调研,可以是直接要求学员提交问题资料、案例资料,可以是课堂和课间与他们进行面对面的沟通和交流,可以是课后通过电话、短信、邮件甚至网上聊天软件等保持联系,受理并解答他们的咨询。

以本人已开发的“税务行政执法风险的防范和应对”专题为例,这个专题是一个综合性很强的专题,是多个税务行政执法专题的提炼,但又始终围绕执法风险这样一条主线组织教学内容。主要分析税收执法中存在的一些不规范的做法,产生这些问题的原因,因这些问题可能产生的对税务机关和税务人员不利的后果以及如何防范和应对。对于这样的专题,不了解税收实际工作是没法讲的,如首先必须尽可能地了解税务行政执法的各个环节,然后发现并分析各个工作环节、各种税务行政执法行为中出现的问题或者“风险点”,并结合税务干部在实际工作中面临和需要解答的法律方面的困惑或焦点问题来进行讲授。在这一课件的学员稿中除了给学员提供一个基本的内容框架,就是列出了很多很多的问题,而这些问题 90%以上直接来自于学员,是学员在各种场合通过各种方式提出的,有些问题学员不问我还真不知道他们需要解答那样的问题,因为可能想当然地以为他们是都清楚的。另外不到 10%的问题是从一些具体情况中分析提炼出的。

(三)充分运用并用好问题式和案例式教学方法

现在,有很多培训教师都在使用问题式和案例式教学方法,充分运用这样的教学方法是很好的,但要用好它们却并不容易。

第一,采用问题式和案例式教学方法时,所选取的问题和案例要具有针对性,根据不同的培训对象做适当的调整。(后面对此问题还有述及)

第二,采用问题式和案例式教学方法,并不意味着要以书面或口头的方式将一大段一大段完整的案例资料提供给学员。

如果是这样,光介绍案情就得花去很长时间,一天课下来也讲不了几个案例,而且容易让学员纠缠于一些细枝末节或一些与主题无关的情节。因为实践中发生的真实案例绝大部分只有一个到两个问题值得分析,虽然有些老师刻意编写出一些综合性的案例,但难免让人看出编撰的痕迹,即使单个地看,每个问题都是可能真实存在的,但串在一起就变得都不真实了。还有些老师通过各种假设引出很多问题,虽然可行,但毕竟没有已发生的事实那么具有震撼力。所以本人主张,在三言两语简单介绍基本案情或就后面的问题作一铺垫性陈述后,通常只需要把案例中涉及到的问题剔出来和大家分析就可以了。这样既突出了主题,又不耗费时间。

比如我在“风险”专题中讲“执法主体”时,讲到一个因稽查局不具备执法主体资格而被法院判决败诉的案例,我只需要交代某稽查局何时以自己名义对当事人作出了补税和处罚的行政行为,然后当事人起诉后法院如何判决就行了,至于稽查局为什么会作出那样的行政行为,以及行政行为的具体内容都没有必要细说,因为我的目的只是为了说明稽查局从什么时候才能独立执法,与此无关的内容都没有必要涉及。

第三,采用问题式和案例式教学,在对问题或案例中所反映的问题进行透彻的分析后,培训教师应该给学员提供一个他自己的比较明确的观点。

这一点很重要。因为学员来听课的目的就是为了解决心中的疑惑,如果听完课后,不仅原来的疑惑没有得到解答,反而增加了更多的疑惑,这绝对不是他们所希望的。对于法律有明确规定或在法律界已有定论或已被公认的一些问题,作为老师应该可以作出较肯定的观点陈述,但有些问题的确是很有争议的、没有形成定论的,作为老师在对不同的观点进行分析后,一定要有一个自己的观点,哪怕只是带倾向性的意见,哪怕并不能确保自己的观点是正确的,因为在这种情况下本来就很难说哪种观点就一定是正确的,所以有些学员希望老师一定给出一个正确的观点,这的确是一种苛求,但没有观点却是身为一个老师的大忌。如果连老师自己也模棱两可、含糊其辞,就会让学员更难选择,而且也会降低学员对老师的信赖度。

我在教学中一般坚持:对于有争议的问题,我如果没有形成自己的观点,我宁愿不讲,凡是我讲到的问题,我都事先经过认真的思考,然后拿出比较鲜明的观点以及支撑我的观点的主要理由,并努力说服学员接受我的观点,但不强求他们接受。

另外,有些学员希望他们提出的每一个问题,都能从老师这里获得答案,这也是一种苛求,老师毕竟也只是一个普通的人,而且有些问题目前本来就谁都拿不出很好的解决方案,比如:立法本身的不完善或制度本身的不合理;经常遇到其他一些单位和个人不配合我们税务机关的工作;税务机关强制执行税款或罚款,有时确实没有可供执行的财产或无法查实其财产的情况而执行不了;某些案件确实取不到足够的证据而定不了案……这些时候,就应该告诉学员首先要面对现实,不要过于理想主义化,但同时又要把我们税务机关和我们个人该做的又能做的做到位。

第四,采用问题式和案例式教学,不仅要争取就某一具体问题解答学员的疑问,还要善于从具体问题与案例中总结出一些规律性的东西,甚至上升到一定的理论高度,使学员在其后再遇到类似问题时能举一反三,实现自我解决。

也就是说,既要尽量帮学员分析和解决具体问题,又不能就事论事,还要注意培养学员一些行政执法的基本理念和意识,掌握处理某类事情的基本思路和基本方法。

比如,我在“风险”专题中讲适用法律的基本规则时,会分析当规范性文件之间有冲突时应如何适用,在举例分析完这些规则和实践中的具体操作之后,我会提醒大家不要做一个规范性文件的机械的执行者,否则会面临很大风险,实践中如果“两害相权”,应“取其轻”。

其实,无论是从实践中发现、收集问题和案例,然后运用已有的规定和法理对其进行分析,提出解决方案,还是从诸多问题和案例中进一步提炼出新的规律性东西,并运用到将来的实践中指导类似问题的处理,都体现了一个“从实践到理论,又从理论到实践”这样一个循环往复的人类认识过程。

(四)针对不同课程充分、灵活采用多种教学形式

税务行政执法培训的基本教学形式是讲授与研讨(包括案例讨论)结合,教与学充分互动,并运用多媒体教学手段。此外,根据不同的培训班和所开设课程的需要,还应辅助以座谈、答疑、法庭观摩、法庭模拟、听证模拟、调研等多种形式。如讲行政处罚法,就可以组织处罚听证模拟;讲行政诉讼法,就可以组织学员去法院旁听行政案件的庭审,让学员增强感性认识。当然这样的教学形式一般在中长期班才能得以实现。

(五)做好学员基本情况调查和需求调查,根据培训对象的共性和个性确定教学内容

我们的培训项目都会通过调研、阅卷、座谈和问卷调查等方法对学员的基本情况(年龄结构、学历水平、工作岗位、曾受训情况等)和对所开设课程的需求情况进行综合分析,授课教师则应该根据分析结果调整自己的教学。根据学员是来自国税还是地税,在所选用的问题和案例上应体现出差异性;根据学员来自的地域,在讲某些问题时,应结合其所在地的具体情况,如讲执法主体问题就应结合他们当地税务机构的设置情况进行分析;根据学员的不同年龄层次,在课堂的互动性上追求程度应有所不同,如此种种。

(六)根据课时的不同对教学内容进行调整

同一个专题在不同的培训班可能安排的课时是不一样的,有的只有半天,有的安排一天,有的安排了两天,有的甚至更长,这时就需要授课老师根据不同的时间对教学内容作合理调配,以达到最佳效果。

比如本人的“风险”专题,从内容上说,如果完整、系统地讲授这个专题,可以讲好几天甚至一个星期,但教学实践中可能只安排给我一天甚至半天,我就只能从中选取一部分内容进行讲授。而这种选择往往让我很为难,总觉得虽然应该选取最核心、最重要的或者在实践中出现问题最多的部分,但光讲这些也需要很长时间,怎么办?那么即使在很短的时间里也要尽可能把整个专题的框架先搭起来,起码让学员对整个专题先有一个概括的认识,并应事先对学员加以解释和说明。

不过,即使只能选取一部分内容讲授,我一般仍会把相对完整的课件发给大家,目的是为了在所讲授的具体问题的选择上让大家“点菜”,如果其中有他们特别迫切需要解答的问题可以先提出来,我可以重点讲或优先讲。或者,他们以后遇到了上面已列出而上课没讲到的问题,他们也就知道老师对此已有思考,就可以进行相应咨询。而且,从“风险”专题来说,光让学员看我列出的那些问题,对他们就是一种帮助,因为那些问题往往也是他们执法中的“风险点”,或者说是学员反映疑问特别集中的,是他们实践中把握得不太好的,单看那些问题就可以促使他们思考,促使他们去关注。这里特别要注意,如果下发给学员的课件中的内容不能全部讲到,则一定要事先向学员作一个交代或声明。否则会使学员对老师的教学产生不好的看法,即使前面的内容讲得再好,也可能被学员否定其整个教学。

(七)根据课后的评估结果在其后类似项目中对课程及课时作适当调整

在每一个培训项目结束时,我们培训机构一般都会就整个项目请学员填写一个评估调查表,其中包括对教学部分的评价,包括给每个任课老师打分,并请学员用文字形式具体表述对课程设置、课时安排等的意见和建议。虽然不是所有学员都能严肃认真地填写,而且每一个学员也会象做需求调查时那样仅仅代表他个人,但综合全班学员的意见后,一般还是会形成一个普遍反映的基本具有代表性的意见,这一点很重要,所以有时对评估表的汇总分析是要具体到“一条相似的意见共有多少人提出”这种程度的,从而使某一类意见因具有代表性而应被特别重视。对此类意见,我们就应在其后的类似项目的实施中予以体现并作相应调整,包括某些课程的增加或删除,包括某门课程的课时安排的延长或缩短,甚至包括对个别任课教师的人员调整,都应充分予以考虑,否则就失去了此类评估的一个重要意义,即对今后同类项目所应起到的指导和借鉴作用。

(八)教学内容应不断删减、更新和扩充

让教学始终处在一个动态的不断更新的过程中税收实际工作在不断发展变化,有关税收政策和立法也处在废、改、立过程中,税务行政执法的培训教学的内容也应该不断删减、更新或扩充,包括对原有课件进行修正或补充,也包括不断开发新的符合需求的新课件。这样才能使自己的教学具有时效性。不断推陈出新的课件也才具有较长时间的生命力。

如 2004年《行政许可法》生效前后,我及时开发了行政许可法和税务行政许可的专题;《行政强制法》进入起草阶段后,我也已开发出“行政强制法和税务行政强制”的专题;新《刑法修正案》于 2009年出台后,我又及时跟进,对以前的相关专题作相应修改、补充。截至目前,我已开发的与税收执法有关的专题就有将近 20个,包括税务行政处罚若干问题、税务行政许可若干问题、税务行政强制若干问题、如何进行税务行政复议、税务机关如何打行政官司、税务行政争议案例分析、涉税职务犯罪案例分析、税务行政执法风险的防范和应对、税务行政执法中的适用法律问题、税务行政执法主体问题、税务行政执法程序问题、税务行政执法证据问题、纳税服务与税收执法的关系、纳税评估执法风险分析、法理在税收工作中的运用、税务行政执法文书法律分析、与税收相关的民商法知识、听证模拟等。最近,我又结合这些年收到的那么多税务干部的咨询,开发出一个新的专题:税务干部法律咨询问题选析。

再以“风险”专题为例,在执法风险这样一个话题之下,虽然讲了多年,但其内容却是可以常讲常新。因为它围绕税务行政执法中的风险点和学员的疑问,不断发现问题并分析这些问题,专题的内容也因此不断得到补充和完善。每过一段时间,我就把新的立法、学员提出的新问题和新的案例融合进去,从而使这一专题的内容始终处在不断更新之中,以期能真正做到“与时俱进”。

国家税务总局在长沙税务干部学院于 2003年——2006年先后举办了 4期青年业务骨干法律培训班,2006年在我院举办了一期处级职务人员执法责任制培训班,2007年举办了两期处级职务人员税收相关法律培训班和一期行政复议处长培训班, 2008年国家税务总局有两期处级职务人员税收相关法律知识培训班在我院举办,2009年举办了三期法律处干班,2010年又举办了两期处级职务人员税收行政执法培训班。此外,全国各地的税务机关,如河北地税、北京国税、湖北国税、广西国税、重庆地税、西安地税、陕西地税、海南地税、青海地税、青海西宁地税、福建宁德国税、辽宁地税、江苏南京国税、广东国税等,也先后在长沙税务干部学院举办各层次的法律培训班。在非专门法律培训班上也基本上都开设有税收执法方面的课程。可以说,正是有了这么多的培训项目,有了这么多培训班的授课经历,才让我整理出上述观点,虽然很粗陋,但希望能抛砖引玉,希望与更多从事这方面工作的同行一起探讨,为税务系统的培训教学事业尽自己的一份力。

[1]国务院.全面推进依法行政实施纲要[R].2004.

[2]国家税务总局.关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》[S].2005.

G722.2

A

1008-4614-(2010)06-0006-05

2010-11-09

徐娟(1970-),女,湖南岳阳人,湖南税务高等专科学校法律教研室主任,律师。