城市职业流浪乞讨人员管理的困境及出路

郭 祎

（中共成都市委党校，四川 成都 610110）

城市职业流浪乞讨人员管理的困境及出路

郭 祎

（中共成都市委党校，四川 成都 610110）

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，对如何依法管理城市职业流浪乞讨人员起到了重要指导和推动作用，但受法治的、习惯的及历史的诸因素制约，当前在城市职业流浪乞讨人员管理方面仍存在困境。虽然各地正积极探索有效的管理模式，从实践和长远来看，我们还需要在深刻分析的基础上，借鉴国外做法，探索中国特色的城市职业流浪乞讨人员管理之路。

城市；职业流浪乞讨；救助；困境；出路；

温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”并提出要“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，加快构建更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧”。毋庸置疑，构筑完善的社会保障体系和建设和谐公正的社会环境是解决城市职业流浪乞讨人员问题的根本之策，但前进的道路是曲折的，我们需要不断的探索和努力。

一、城市职业流浪乞讨人员现状及原因简析

民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定：“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。可见，现有部门规章中界定了城市职业流浪乞讨人员的概念。依据规定，城市职业流浪乞讨人员依法不享有政府救助的权利。

（一）时间空间上：20世纪90年代以来城市职业流浪乞讨人员大量存在

城市职业流浪乞讨人员是伴随我国经济的飞速发展和社会结构的加快调整，在社会竞争日益严峻的形势下出现的。从时间上看，大体自20世纪90年代以来。可以说，我国城市职业流浪乞讨人员是经济和社会发展的必然产物，具体原因是：一是我国人口众多，尤其是大学招生扩招以后，广大农村及偏远地区没有学历及一技之长者就业压力不断加剧；二是社会转型期的经济社会发展出现区域性和城乡之间的严重失衡，导致落后地区的生活压力逐渐增大；三是家庭生活成本的不断提高和收入甚微之间的矛盾冲突不断升级；四是我国社会保障体系尚处于初级阶段；五是受流浪乞讨的“成本低、收益快、风险小”的特点吸引，这也和农村求职者在城市的成本较高、风险较大及欠薪事件多发等因素有关。根据媒体报道和实践观察得知，现阶段，我国城市职业流浪乞讨人员普遍和大量存在于各大中小城市，尤以大城市为最，职业流浪乞讨人员混迹于非职业的城市流浪乞讨人员的大军中，两者之间很难判别。

（二）年龄文化上：分布各个年龄段，受教育程度普遍较低

城市职业流浪乞讨人员分布各个年龄段，其中以妇女儿童和老人为主。在这个群体中，少年和青壮年数量较少，原因是作为人本有的尊严、具有就业能力及长远发展需求等。一般来说，妇女儿童和老人就业能力较低，尤其是身患疾病或残疾者，就业难度加大。从年龄上分析此类人走上职业化乞讨的原因主要跟个人正常就业能力相关，而正常就业能力和受文化教育程度密切相关。根据南京市公安局城市管理警察支队2009年对本市流浪乞讨人员的统计显示：文盲占78%，小学文化占16%，初中以上文化占6%。不难看出，城市职业流浪乞讨人员的受教育程度较低，从而导致其就业能力较低和尊严意识淡漠，伴随生活压力加剧，逐步走上职业化乞讨道路。

（三）形式态度上：个人和团体、合法和违法并存，均拒绝政府救助

城市流浪乞讨人员的职业化形式上主要体现为个人和团体、合法和违法并存。流浪乞讨的个体伴随“乞讨行业”的竞争加剧，为了博得“执业”中的一席之地，个体逐步向团体合作化发展。团体形式依据主体自由度可分为自发组织型和被人控制型，显然，后者违法，甚至有些涉嫌犯罪，两者共同的特点是基本拒绝政府救助。比如据报道，在天津市各大繁华地段、路口，一度销声匿迹的乞讨人员又多了起来，并频频对司机和行人“伸手”。这些流浪乞讨人员每日的“收入”能达到近百元，而对于正常渠道的救助，他们全部予以拒绝。天津出现的“蓝围巾”职业乞讨团曾轰动一时。“我知道现在有救助站，在那里会有一个临时的安身之地，但是救助站不能解决我根本的问题。不瞒你说，现在乞讨也不算是一件丑事，一天200多元的收入对我来说不失为一个致富的捷径！我们老家有很多人都打算趁农闲的时候来南京大赚一把。”各种形式的职业化流浪乞讨的主要目的不是引起政府注意而获得社会救助，而是获取直接的经济收入。

城市职业流浪乞讨人员往往采取拦路、拦车、抱住行人腿、不停下跪作揖等形式迫使市民施舍，给正常的城市发展和市民出行带来不良影响；另外，由于居无定所，随意躺卧、随地大小便、随时走动等行为特点，极易被犯罪分子或不良势力利用，这将给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全等带来潜在威胁。针对城市职业流浪乞讨人员现状及影响，全国各地都已经或正在积极探索管理的有效机制，但成效甚微。比如在苏州、大连、深圳、南京等城市出台地方性法规，在城市部分区域划定“禁乞区”；重庆市成立救助劝导队；广州市建立了职业乞讨人员档案分类管理；郑州市禁止将房屋出租给乞讨人员；沈阳成立“小喇叭”宣传队；等等。可以说，各地都在结合自身城市发展实际积极探索有效的治理方式或办法（在此不论做法的合法合理性），各地探索在短期内也起到了一定的效果，但是“反弹”现象较为严重，乞讨人员和执法管理或宣传劝导人员经常玩“捉迷藏”，寻求一条中国特色的城市职业流浪乞讨人员的治理之路仍是各城市主管部门的重要任务。

二、城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析

当前，我国社会处于复杂的转型期，在经济、政治、社会及法律等方面有待进一步探索完善。在此背景下，城市化进程不断加快，为了进一步加快城市建设，需要对城市职业流浪乞讨人员加强管理。但在管理者遭遇了管理对象权利和管理依据以及城市发展之间的冲突时，如何走出管理困境，是摆在城市管理主管部门面前的新课题。

（一）城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由

人权是指由共同人性所决定的，所有人民拥有的享受自由、尊严之生活的权利。法定权利自由是对人之自然权利自由的国家确认和保护，有利于促进保障和实现。城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由主要包括：1.包括人身自由、人格尊严等在内的人权保障。《宪法》第33条国家尊重和保障人权。第37条中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。第38条中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。2.获得国家和社会物质帮助的权利。《宪法》第45条中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。3.正当民事活动的法律保护权利。《民法通则》第5条公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。4.生命健康权。第98条公民享有生命健康权。5.其他特殊群体的法定权利。主要是依据《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》、《妇女权益保障法》等专项法律赋予的特定人群的权利。除此以外，从法治角度看，有别于公权力的“法无授权即禁止”，私权利的“法无禁止即自由”即是乞讨者选择现有生活方式的法理依据。

（二）针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据

管理的意义基于维护良好的公共秩序，关注和保障秩序是法律的价值所在。法律秩序关注的是，人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是要能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木，举目所及乃实在的必然和美好，不间断的自我保存的呼救声至少有一段时间沉寂，以使良心的轻语终归能为人们所闻。这样，便奠定了人性文化、科学、艺术和道德构成的首要前提条件。权利和义务的一致性原理决定了权利主体对法律秩序的遵守和服从，具体要求就是履行和权利相对应的法定义务。

针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据主要是宪法法律的规定。综合起来，大概包括以下内容：1.权利行使底线。《宪法》第51条中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。《民法通则》第6条民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。2.公民遵守公共秩序和公共利益的义务。《宪法》第53条中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。《民法通则》第7条民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《治安管理处罚法》第23条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（1）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（2）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（3）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（4）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（5）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。3.公民有劳动的义务。《宪法》第42条中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。4.打击乞讨有关的违法犯罪活动。《宪法》第28条中规定，国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。《治安管理处罚法》第41条规定，胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处五日以下拘留或者警告。

值得说明的是，城市管理的依据和管理对象的义务（或禁止性、限制性规定）并不完全吻合和对应，这中间需要理性辨别。对管理者而言，权力的优势和负面特性极易造成对被管理者的侵害，所以，管理者的执法行为需要法律的授权，即依法管理。

（三）城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析

结合以上可知，城市职业流浪乞讨人员管理中出现了问题和冲突，即管理对象的权利和管理依据、城市发展之间存有冲突。在面对法律权利冲突时，依据法理，我们必须对权利位阶进行科学理性的甄别和判断。

首先，管理对象的权利和管理依据之间的冲突。城市职业流浪乞讨人员的权利属于私权利，而管理依据主要是根据宪法和法律赋予的为了维护社会公共利益或公共秩序。在法治社会，我们不能简单笼统地说个人权利应当让位于公共利益和公共秩序。罗尔斯认为：“一个社会的基本制度和由它安排所形成的结构应该符合正义原则。”回顾历史，假借社会公益和公共秩序而侵害民众权利的事件并不新鲜，良好的社会秩序当是权力权利良性互动的结果，社会公共利益的目的是为了绝大多数人的利益保护。时至今日，我们万不能因为少数流浪乞讨人员的职业化倾向或行为而忽视社会公益的真正内涵。

其次，管理对象的权利和城市发展存有冲突。众所周知，城市发展关乎民众的方方面面，其根本的目的是满足市民日益增长的物质和文化需求，而保障体现之一是维护城市良好的公共秩序，针对职业流浪乞讨人员而言，其权利的行使无疑给城市发展带来诸多不利影响，比如带来社会治安隐患、影响市容市貌或破坏城市环境等。毋庸置疑，依据《宪法》第33条,任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。我们可以这样理解，流浪乞讨人员在行使权利同时，一定程度上忽视了应当履行的宪法法律规定的义务，那就是“爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。这不仅给城市管理者带来困惑，更给城市发展和民众权利良性互动带来法理隐忧。

第三，流浪乞讨人员的职业化取向甄别和治理困境。在衡量以上两种冲突之后，值得注意的是，我们必须分清和甄别流浪乞讨人员是否属于职业性，对非职业性流浪乞讨人员，我们就不能一概而论，因为管理的依据和城市发展所涉及的“公共利益和公共秩序”，在法律位阶上当让位于公民的“生存权”。由此看来，对当下某些城市向市民发出的《致全体市民的公开信》，呼吁广大市民不要直接向街头流浪乞讨人员施舍金钱，避免爱心被不法分子利用，应当让爱心真正温暖那些需要救助的困难群体。这种做法的目的是防止职业流浪乞讨人员“阴谋得逞”，但是对流浪乞讨人员“一刀切”的做法欠妥，不仅侵犯了非职业化流浪乞讨人员的合法权利，也损害了市民行善的权利和自由。

三、城市职业流浪乞讨人员管理的出路探讨

伴随法治国家进程的不断加快，对城市职业流浪乞讨人员的管理，应当在宪法和法律范围内，针对当前存在的城市流浪乞讨人员中的职业化严重等突出问题，结合我国基本国情，从解决非职业化流浪乞讨者着手，逐步减少乞讨者群体数量，为走出职业流浪乞讨人员的管理困境营造条件，探索一条行之有效的中国特色解决之道。

（一）完善相关法律法规，规范社会救助制度

可以说，针对这一困扰城市发展和社会稳定的问题，我国自上而下已出台了相关规定，以体现以人为本的执政思路和构建社会主义和谐社会。但是宥于国情，相关的规定存在操作性较差及没有针对职业乞讨人员如何处理的法律漏洞问题，根本之策是进一步完善相关法律法规，以真正使中央精神和国家意志惠及全体人民，尤其是使需要社会救助的弱势群体合法权利得以保障和实现。这对于减少非职业化流浪乞讨人员数量、营造劳动致富的社会氛围和构建公平正义的社会环境等意义重大。比如《救助管理办法实施细则》第19条规定对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。但在实践操作中，如何界定违法行为？应当如何制止？情节严重的标准是什么？等等，都亟待进一步规范和明确。

（二）建立健全甄别机制，依法打击违法行为

依据相关法律法规，当前违法乞讨行为主要体现在：反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨和胁迫、诱骗或者利用他人乞讨。对此类流浪乞讨人员，在充分调查取证基础上，坚决予以依法惩处，尤其是对组织、胁迫和利用他人乞讨者依法从重处罚，以及时解救被困人员。全国政协委员濮存昕在今年的两会上说：“公安部去年部署了全国打拐专项行动，经过去年一年的努力，据说有约4000名儿童被解救，成绩不错。但是我认为，救助被拐儿童应该成为社会关注的问题。如果看到路边有行乞的孩子，大家一定不要忙着慷慨解囊，而是必须报警，让公安部门来调查孩子的身世、背景。让孩子尽早地回家。”当务之急是探索制定流浪乞讨人员分类管理救助的办法，为各地管理和救助提供法律依据。这样一方面维护了施舍者不受欺骗的施舍自由，另一方面也间接保障了非职业乞讨的乞讨自由。

（三）加大宣传力度，倡导勤劳致富的社会氛围

“要别人怎样待你，你就应该怎样待人”，我们应当谨记这个基督教的黄金法则。倡导勤劳致富的社会氛围，本意在于鼓励人与人之间进行正常的交往和评价，这符合人类社会发展的规律和目标。充分利用各种媒体资源，广泛宣传“职业乞讨可耻、勤奋劳动光荣”的风尚，同时民政部门加大劝诫和思想教育说服工作，让有劳动能力的职业乞讨者回乡劳动或寻找工作。湖北仙桃的做法值得借鉴：将各类乞讨骗局的典型材料制成大型宣传专栏，在城区乞讨人员最集中的地方宣传；在街头巡视时利用各种典型的骗讨骗局，或当众揭露或有意识地让围观市民自行揭露；利用某些典型职业乞讨者邀请电视台工作人员一道，全程跟踪，拍摄这一些职业乞讨者的生活全景，制作成专题片，利用电视媒体向市民播放，让更广大的市民知晓职业乞讨者的本质。宣传不是目的，宣传是为了让正常人回归理性的生活常态，为了让好心人的慈心善举真正发挥作用并逐步发展壮大。

（四）发挥社会力量，促进安居乐业

解决就业是解决职业流浪乞讨人员治理困境的根本性举措，以非政府组织为主体的社会力量在促进职业流浪乞讨人员就业上具有诸多优势，一方面是具有较丰富的培训教育的社会资源；另一方面是具有较为完备的监督机制和灵活的运转机制。同时，政府应当做好配套服务，因为依据《宪法》第46条，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。社会力量的承担意味着在促进职业流浪乞讨人员受教育权利保护上对国家责任的一种分担，政府一方面制定相应的促进和保护政策措施；另一方面采取积极措施鼓励、引导和奖励此类行为，以形成有力的社会救助之社会支持系统工程。

（五）完善社会保障制度，保障社会公平正义

导致流浪乞讨人员职业化的重要原因之一是社会保障制度的不完善，这直接导致社会公平正义的实现程度不高。社会公正是普适的社会价值。罗尔斯在《正义论》中告诉人们，社会公正体现为两条“正义原则”：其一，所有公民的基本权利必须得到平等的保护；其二，社会中的“最不利者”的利益应当得到最大程度的增进——所谓“最不利者”就是身处社会阶层低端的社会群体，也就是我们常说的“弱势群体”。温家宝总理在今年两会的记者招待会上也曾强调，“公平正义比太阳还要有光辉”。现阶段，如果进一步健全社会保障制度，让人们生活在比太阳更大光辉的公平正义生活环境中，人人享有均等的机会、权利、条件和资源等，相信流浪乞讨人员的职业化数量或倾向将大幅降低。

（六）借鉴国外先进做法，探索中国特色之路

面对流浪乞讨人员职业化这一国际问题，世界各国因为历史、政体及法律等国情不同，采取的政策或措施不尽相同。比如根据印度法律，乞讨是被禁止的。印度政府负责相关政策的制定，并管理少数民族残疾人、街头乞讨者和动物的福利。政府还成立了一些救助机构，均由政府出资。此外宗教组织是重要的社会救助力量。美国的救助原则是，鼓励被救助者自食其力。法国的巴黎40名警察救助万名流浪者。法国巴黎“无家可归者救助队”是一个专门为那些居无定所的流浪者提供帮助的警察机构，目前共有常备警员40名，任务繁重时会临时抽调警力进行增援。他们主要承担两项任务：一是负责沿街巡逻，随时对无家可归者进行救助；二是对无家可归者进行鉴别审查，并将其送到相应的救助中心。虽然国外对职业流浪乞讨人员没有专门的规定和处理，但借鉴以上做法，结合国情，我国应当采取治理和服务相结合的双管齐下管理之路。治理方面，建立甄别机制，要依法打击流浪乞讨人员的违法犯罪行为，鄙视好逸恶劳的职业乞讨行为，积极救助老弱病残的正常乞讨行为。服务方面，政府应当逐步加大社会保障和社会救助体系完善的财政投入和人力资源投入。采取更加积极有效的措施提高农村农民收入，妥善解决城镇化进程中的失地农民或郊区民众的安置问题。积极培育和鼓励社会组织的成长发展，充分发挥社会组织力量，培育专业化人才队伍，为职业流浪乞讨人员提供教育、培训及就业岗位，为“政府——社会——民众”的良性循环互动尽到政府最大的责任义务。

结束语

社会转型期的特殊国情告诉我们，思维方式要不断与时俱进，以适应传统社会向现代社会的转变。流浪乞讨者享有的自由权不应当被随意剥夺，哪怕是为了公共利益，因为这是作为人最基本的生存权。社会救助作为兜底的社会保障制度，应当伴随经济社会的不断发展而逐步健全完善，绝不能因为一些人的拒绝而放慢步伐，因为这是法治国家的应有之义。流浪乞讨者的尊严在于尊重其主观意愿，社会救助的理想在于社会没有需要救助的对象。政策设计和现实之间的差距造成了今天社会救助的困境：“救助——政府义务——被拒绝，不救助——政府不作为——权利损害”。可见，合理的政府处于救与不救的中间阶段，即以被救助者为主导，社会救助的大门随时向社会敞开，需要即救，不需要就时刻准备。伴随我国改革开放的纵深推进，政府对“发展”和“人”的理解认识逐步清晰和深刻，“让人民生活得更加幸福更有尊严”已渐渐成为执政者的思维方向和行动目标。新形势下，我们不仅要关心流浪乞讨人员的基本生活，还要关注其尊严；我们不仅要使所定政策合乎法理，更要尽政府和社会所能，为尊严的活着和活着的尊严提供每个人应有的宽容。

[1]南京街头流浪乞讨人员陡然增多——救助站遭“丐帮”冷落 [N].江南时报，2003-10-11.

[2]联合国开发计划署.2000年人类发展报告 [M].北京：中国财政经济出版社，2001.

[3](德)拉德布鲁赫.法学导论 [M].米健，朱林译.北京：中国大百科全书出版社，2003.

[4]毛飞.好政策不应该损害“最不利者”[N].中国改革论坛，2004-06-18.

Difficulties in the Management of Occupational Urban Vagrants and Beggars and Ways out

Guo Yi
(Chengdu Municipal Party School of C.P.C,Chengdu,Sichuan,610110)

Restricted by some factors in rule of law,custom,history and so on,there are still difficulties in the management of occupational urban vagrants and beggars.Researches on effective management models are being done in many places,but in the long run,we should base the researches on profound analysis and draw lessons from other countries to find ways out for the management of occupational urban vagrants and beggars with Chinese characteristics.

urban;occupational vagrants and beggars;aid;difficulties;ways out

D631.4

A

1672-6405（2010）02-0040-05

郭祎（1981- ），男，河南周口人，法学硕士，中共成都市委党校科社教研部教师，主要从事社会建设和党的建设研究。

2010-04-26

张钦]