农村合作组织的制度构架设计及其演进

陈柳钦,胡振华

(1.天津社会科学院城市经济研究所,天津 300191;2.温州大学商学院,浙江温州 325035)

农村合作组织的制度构架设计及其演进

陈柳钦1,胡振华2

(1.天津社会科学院城市经济研究所,天津 300191;2.温州大学商学院,浙江温州 325035)

农村合作组织的制度构架主要由产权制度、分配制度、治理结构制度以及责任制度等构成。农村合作组织的制度演进呈现为农村经济合作联社—农民协会—专业合作组织—股份合作组织四个阶段,传统制度阴影、现有制度缺陷以及制度变迁成本较高成为农村合作组织的制度演进障碍。促进农村合作组织制度演进的主要措施有：加大对农村合作组织的制度供给力度、走强制性和诱致性相结合的制度道路、营造制度环境并提供政府援助、构建农村“2+1”新模式等。

农村合作组织;制度安排;农村经济

一、农村合作组织的制度构架

1.双重目标：新农村建设和农经绩效

中国农村经济的发展程度远远低于城市地区,究其原因是因为农村地区缺乏资本生成能力,而有效培育农村地区的资本生成能力的关键则在于制度创新。

新农村建设中的两个基本要义是改变农村的生活方式和生产方式,而提高农业生产的组织化程度则是实现上述要义的组织基础。因为通过生产组织方式的革新可以实现要素的集聚,进而发挥经济集聚效应、增加经济发展空间、获得规模经济收益,最终实现农村社会的现代化。在现阶段,合作经济是创新农业生产组织方式的主要模式。

较技术而言,制度所决定的社会的基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定和均衡更能产生实质性的影响。新农村建设是在社会主义市场经济体制已经基本确立的前提下展开的,通过农业生产组织方式的革新来推动新农村建设,可以解决资本生成能力和土地高效产出问题,进而达到提高农经绩效的目的。在双层经营体制下,增强集体经营的实力,积极推进集体经济联合体,强化多种模式的合作经济发展,切实做到农村各类集体企业和合作企业同市场经济的充分衔接和融合,可以从所有制和产权制度上促进“三农”问题的解决[1]。

改变农民单干特征的农业生产组织方式,将农业生产通过各种形式的“组织”组织起来,可以进一步提高生产的投入—产出比,并可以深化农业生产的“资本化”关系。按照奥利弗·威廉姆森等制度经济学家的观点,组织的主要功能是节约交易成本。面对各种困难,并考虑到简单 (或不完备)应急权利契约存在的风险,企业可能决定绕过市场,求助于等级化的组织方式,原本由市场处理的交易于是交由行政过程进行内部控制[2]。所以,组织的构建就是为了有效地对活动过程加以控制,以求交易 (社会交互活动)能够顺利实施。将农业生产组织起来,通过组织内部的专业分工,并通过赋予各级代理人不同的剩余索取权来保证组织运行的绩效,既可以降低单个程序 (或环节)的复杂程度,也可以深化农业生产的资本关系,同时也能够解决农业规模经营问题。

农村合作组织的建立并非否定家庭经营,实际上,它既可以保持农户家庭经营的独立性,克服独家独户经营的局限性,又可以通过联合增强市场交易中农户谈判的分量,并通过规模经营降低生产经营成本,或者通过组织内部分工为农户带来分工效益,从而确保农户之间建立起真正的利益共同体。同时,这种组织服务形式集社会化服务和自我服务于一身,而社会化服务符合市场经济的原则,会增进组织的效益和个人经济福利;合作社的自我服务又可确保服务的质量和成本控制,可以克服农业的“天然”弱质性,为提升中国农业竞争力提供组织保证,因而农村合作组织是符合中国国情的现实选择。

2.产权制度

在农村合作组织法中最重要的制度就是如何选定产权制度,产权制度的确定是合作组织运行的前提。对组织产权进行制度上的安排和法律上的确定时,要遵循科斯定理和现代合作企业制度的双重需要,对现代合作组织的产权制度进行创新[3]。在制度安排前,应厘清以下四个方面的认识：其一,农村合作组织是劳动农民组成的集体企业,合作经济制度是社会主义制度的重要组成部分,合作制经济是社会主义劳动群众集体所有制经济的组成部分。其二,合作组织是农民走上社会主义道路、走上现代化的最好形式。其三,产权制度的安排是合作组织制度配制的主要组成部分,一定要尊重农民的意愿。其四,合作组织的产权制度不需要绝对具体化。

为了维护合作经济的特征,并使其产权制度具有现代性,满足建立现代合作制经济的需要,立法中可作以下制度安排：一是在产权所有制形式上,农村合作组织应坚持“民有”原则,这种“民有”应该是一种“联合所有”。二是在资金来源和产权结构上,要通过立法确定以组织成员入股金为主的多途径来源的合法性,鼓励政府、其他合法组织和社会捐赠等对农村合作组织进行投资。三是在股金流动制度安排上应作出允许合作组织内成员间流动的规定,对向组织外成员的流动应做严格的限制,并规定同等条件下组织成员有优先受让权,程序上可规定流动应经社员(社员代表)大会或理事会依章程讨论同意。

3.分配制度

分配制度问题表面上涉及的是财富和价值的分配,实质上则反映了人与人之间的特殊社会关系,即利益关系,涉及的是利益分割与分享问题。面对资本对合作制原则的挑战,农村合作组织在明晰产权的前提下,可以引入资本参与分配机制。

(1)将农村合作组织的公共积累以“个人内部资本账户”形式分割。一般而言,农村合作组织财产由三部分组成,即农村合作组织成员出资入股、农村合作组织经营中的积累和国家支援投入。现行的行政规章规定农村合作组织的公共积累不可分割,即两个财产主体：一部分是农村村民名下的公共财产;另一部分属于农村合作组织,但实际上没有人能真正对这部分财产行使所有权。对此,可以通过将农村合作组织的公共积累分解为零的办法加以解决,即先按农村合作组织成员各自的惠顾返还,记在农村合作组织成员个人名下,再提取积累,这样形成的积累以“个人内部资本账户”形式加以分割。

(2)按股分红与利润返还相结合。允许资本在农村合作组织参与分配,即在一人一票和股金外资本报酬制度上加以改进。利益分配上实行“资本报酬有限原则”,即实行按交易额分配与按资分配相结合,按股金分配的红利不得超过法定比例,也可以采取“一社两制”形式,即对内部资本采取严格的资本报酬有限原则,使成员的收益主要来源于按劳或按交易额分配;对外部资本则应在资本报酬上给予优惠,以吸引更多的资本流入和资本稳定地存在于农民合作经济组织体中。当然,这种内外资本报酬的差别率应控制在一定范围内,并由成员决定其具体标准。

合作组织的分配制度由合作组织的产权制度决定。由于合作组织具有多种形式,因此在分配中也有差异。合作组织中,分配形式通常表现为：工资、股金红利、公积金、惠顾返还、动态股权激励。由此可见,合作组织的分配制度不是单一的,而是多重的,这种分配制度归根到底是由产权制度决定的。在这样的分配制度中,按农村合作组织成员个人实际完成的业务量进行分配居主要地位;即使股金影响实际收入,但由于合作组织的产权制度规定了股金的相对平等性,由此引起的收入差别是有限的。

4.治理结构制度

一个有效率的组织是经济增长的关键。制度与市场和生产组织形式的变化,为经济增长提供了空间和激励[4]。选择何种制度安排唯一的原因就是在这种制度安排下资源配置和使用过程的成本低于别的安排。为了降低农民进入市场的交易成本,把小农民引入大市场,使外部经济内部化,从而获得资源配置的帕累托最优,使农民得到其他组织与制度安排下得不到的收入,农村合作组织就成为一个很好的组织制度。农村合作组织治理制度安排可以借助现代公司治理结构和委托—代理的经验,科学架构农村合作组织的内部组织体系,可采取社员 (社员代表)大会、理事会 (董事会)、经理和监事会的模式架构。在农村合作组织的基础上可以成立农村合作组织协会。

5.责任制度

符合条件的农村合作组织属于法人的一种新形式——合作社法人。从世界各国相关立法实践来看,主要采取无限责任、有限责任和保证责任等三种责任方式。从中国农村合作组织发展现状看,农村合作组织则应采取与个人合伙企业不同的民事责任承担形式——有限责任[3]。鉴于中国合作组织发展规模小、农业生产水平不高、小农占主体的客观实际,对合作组织和成员的民事责任承担形式可采取“双有限责任”形式,即一般而言,农村合作组织和其组织成员对外均承担有限责任;合作组织以其全部资产为限对外承担清偿责任,组织成员以其所认缴的股金或保证金为限对合作组织的债务承担清偿责任。

二、农村合作组织的制度演进

如上所述,科学合理的农村合作组织制度包括产权制度、分配制度、组织治理制度和责任制度,这些制度的设计在遵循合作制原则的基础上,吸收了企业组织的委托―代理理论和政治组织的权力制衡以及联邦制的思想。农村合作组织制度没有刚性的规定,它在农村合作组织演进的不同阶段表现出一定的差异性,农村合作组织的具体制度由组织章程规定。

1.农村合作组织制度演进的四个阶段

(1)第一阶段：农村经济合作联社。单个专业合作组织势单力薄,抗风险能力不强,这是商品经济条件下决定了的事实。要有效解决这个问题,很重要的一条,就是要发展合作组织联合社。必须看到,商品农业特别是现代农业的发展,客观上要求单个农民要用合作生产经营应对各种风险,并最大化地实现自己的经济利益。不仅如此,农民并不满足眼前所得,需要在更大的市场空间和生产经营领域获取更大收益,这将促进真正意义上的合作组织之间的联合。

(2)第二阶段：农民协会。农民协会是农村合作组织发展的第二阶段,其特征是农民入会时缴纳会费而不是股金,不是经济实体。它是农民在技术服务、生产、加工、储运等环节上联合起来建立的一种比较松散的社团性合作经济组织,不以赢利为目的,利益关系比较松散,主要围绕一种主导产品的发展,为农民提供产前、产中、产后服务。

(3)第三阶段：专业合作组织。专业合作组织是农村合作经济组织发展的重要阶段,其特征是劳动者自愿联合在一起,入社时缴纳股金,实行一人一票制及民主管理。专业合作组织多数在工商管理部门登记,属于合作社法人,按照合作社原则运作,实行利润返还,是“利益共享、风险共担”的利益共同体,代表了中国农业经营体制创新的方向。专业合作组织由于自身特点和性质,决定其可能沿两个路径发展：一是保持专业合作组织的性质,按国际合作社基本原则,以为社员服务、保护劳动者利益为宗旨,不断发展和完善;二是由专业合作发展为股份合作制组织。

(4)第四阶段：股份合作组织。为适应资本市场变化,合作组织引入了股份制,从而出现合作制中的股份化倾向。股份合作组织虽然不同于传统合作组织的集资方法,但它仍然具有合作组织性质,股份合作组织是农村合作组织发展的方向。其特征是股份制与合作制的结合,股份合作组织多数有自己的企业,在工商管理部门登记为企业法人,在分配上实行按交易额分配与按资分配相结合,组织的所有权主体就是经营主体,同时也是组织的劳动者,对外来资本 (股金之外投入的额外资本)和社会资本 (非社员的资本)实行按股分红,对内则实行按交易额返还,或两者结合。股份合作组织是过渡性组织形式,这一结论对非农产业是成立的;而对于农业而言,因为农业的弱质性和农民群体的弱势特点,决定了股份合作组织具有广阔的生存空间和发展潜力。

2.农村合作组织制度演进障碍

(1)传统制度阴影。历史上的农村合作化与人民公社运动扭曲了合作经济的本质,给广大农民留下了深刻的阴影。这一阴影至今挥散不尽,一些农民对成立农村合作组织仍心有余悸;一些管理部门对其发展的必然性、重要性和紧迫性也缺乏足够的认识,个别干部群众以为搞合作组织是走回头路,分不清合作组织与过去那种大而全的统一经营模式的根本区别[5]。

(2)现有制度缺陷。其一,产权制度方面。目前,我国农村合作组织产权及相应的法律关系是模糊的,甚至是矛盾的：一是农村合作组织法人财产权没有有效认可。二是在农村合作组织产权的划分上,乡镇、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰;占有权、使用权、收益权、处分权的归属不确定;政府与企业之间的产权关系不明确。三是农村合作组织中个人产权模糊。四是农村合作组织与相关组织产权边界模糊。产权理论认为,没有基于产权制度的根本性改革,任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式,难以奏效和持久。其二,土地制度方面。从 20世纪 80年代中期开始,家庭承包责任制的缺陷开始显现出来：一是农户对固定承包的地块长期预期不足。二是无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。三是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯。现行土地制度的非流转性成为农村社会经济发展、农业经济结构调整、农业生产规模化、提高农民收入、加快农村人口城镇化转移的主要障碍。每人都有一亩三分地,把农民牢牢地束缚在土地上,这不仅不利于农业资源的合理利用与整合,客观上也制约了农村合作组织与农业产业化的发展。其三,制度环境方面。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的,目前,制度环境对合作组织发展的影响主要表现在以下几方面：一是一些部门对农村合作组织不支持,甚至歧视群众社团组织。二是存在对农村合作组织的发展过度干预现象,现有的政府职能管理部门不愿失去原有的管理权限,认为农村合作组织的一些行为是他们职权范围内的事,持限制和约束态度[6]。实践证明,凡是农民对组建专业合作组织有强烈要求的,合作组织就具有较强的凝聚力和生命力,能够创造出较好的效益。相反,凡是用行政手段强行撮合的合作组织,则缺乏凝聚力,绩效很差,甚至运转不下去[7]。三是缺乏配套支持。资本、劳动力、技术等各类生产要素市场的发育程度,客观上限制了各类合作组织的发育成长。

(3)制度变迁成本较高。诺斯指出,“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。这是说制度变迁具有路径依赖的性质,初始制度的选择会强化现存制度,现存的制度安排会直接影响新制度的供给。这一原理的实质在于现存的制度安排会形成既得利益集团或格局,增加制度变迁的谈判费用,形成制度变迁的阻力。诺斯指出,“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时,系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程”[4]。这一原理对中国目前农村合作组织的发展启发意义深刻：一是国家初始大力倡导发展的集体经济组织和计划体制残留下来的行政干预对现有制度影响深刻,集体经济组织实际上的领导者是既得利益集团,他们在集体经济中获得了尽可能多的利益。一旦合作组织兴起,他们可能会失去领导地位,而失去既得利益,这些既得利益集团不可能支持合作组织的发展。二是由于历史、观念、法律、制度环境、行政现状等原因,制度变迁成本较高。按诺斯所言,一项新制度安排的产生,只有在预期收益大于预期成本时才会产生。这里预期成本是指制度创新变迁成本。就农村合作组织而言,建立新的合作组织必须衡量制度创新变迁成本的大小,包括制度变迁费用、组织实施新制度的费用、旧体制的摩擦成本、消除制度变迁阻力的费用等等,这些成本越大,越不利于合作组织的产生和发育[5]。

3.农村合作组织制度演进的促进措施

(1)加大对农村合作组织的制度供给力度。一是要清晰产权,尤其要从法律上使农民得到长期而稳定的土地使用权,使土地使用权物权化。二是要制定和完善具体的法律规范,以确定农村合作组织的合法身份,以及保障其正常经营活动和合法权益。三是政府应继续提供制度供给。

(2)走强制性和诱致性相结合的制度道路。从制度变迁的路径来看,制度变迁有两种基本方式,即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。历史经验已经证明,虽然从方向上组织个体农民走合作化道路是正确的,但采取由国家强制实施的、运动化的方式来搞合作化,严重违背了自愿互利原则,事实上是难以取得满意结果的。诱致性制度变迁则是由于个体或群众在寻求获利机会时自发倡导、组织和实施的制度变迁,体现出自发性和渐进性的特点,符合农民自身群体的利益要求。诱致性制度变迁理论认为,制度变迁来自个人理性,正是个人的理性导致了对制度变迁的需求;同时个人的理性行为受有关知识的制约,而有关知识的有效供给,也就是制度变迁供给。因此,实行家庭承包制后,农民对于社会化服务的需求,反映了他们对于制度创新的需求,而对于市场经济和合作经济组织的重新认识,则成为制度创新的供给。为了改变经营效率低下的状态,农民作为小规模经营体制的经济主体,强烈希望把自身组织起来,形成一种合作型的经济组织制度,这是小规模经营进行制度变迁的主要诱因。因此,一般来说,选择诱致性农村合作化路径最符合农民群体自身的利益要求。但在小规模占主导地位的中国农村,农民文化层次比较低,合作意识差,完全靠农民自发地把分散的农民个体组织成一个有凝聚力的团体,难度非常大。在当前土地制度非均衡情况下,较高的交易费用使得诱致性制度变迁和强制性制度变迁同时存在。因此,农村合作组织在进行路径选择时,必须持客观谨慎的态度。强制性和诱致性路径以及路径依赖告诉我们,两者各有其优势和缺陷,农村合作组织制度的发展应当吸纳二者的优势,走一条以农民自愿、政府诱导为基础,因地制宜、灵活多样、切实有效、渐进式推进的合作化发展道路。

(3)营造制度环境并提供政府援助。要推进农村合作组织的发展,必须优化其发展的制度环境。一是从意识形态上进行转变。要消除歧视,尤其要清除不利于农民合作的制度因素,降低合作组织发展的制度成本,形成推进其发展的良好氛围。二是规范政府行为。要正确认识并处理好“计划”和“市场”两种调控手段的关系,适度控制和把握好对合作组织的干预。应由市场调节的,政府不要调节;应由农民或合作组织本身所为的,政府不要干预;应由执法机构依法行使的,政府不应取而代之。只有促使政府作为和市场选择之间处于和谐状态,农村合作组织才能恰如其分地发挥其应有的功效,农村合作组织所要努力实现的自我组建、自我管理、自我服务、自我受益的宗旨也才能得以实施。三是给予必要的保护和帮助。政府应保障合作组织、成员的合法权益和资产,任何单位或部门不得侵害合作组织的利益,不得以任何形式侵占、挪用、平调合作组织资产。四是给予积极的支持和扶助。农村合作组织不同于一般的工商企业,有一定的公益性,因此政府应对农村合作组织采取扶持政策,不但应从信贷、税收和财政等方面给予支持,也应从政策上予以优惠,还应设有专门的机构对组织的发展进行指导。

(4)通过体制创新,构建农村“2+1”新模式。联产承包责任制之后,作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外,绝大多数集体经济名存实亡,农村经济成为实质上的小农经济状态。村党支部、村民委员会是农村现有的、有着显著地位的治理结构：农村党支部是党的基层组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权;村民委员会是村民的自治组织,其职能是办理本村的公共事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。而农村合作组织是农民群众自发成立的从事生产和经营的组织形式,它在发展农业专业化生产、集约化经营、社会化服务方面能够发挥巨大的作用,村委会要在村党支部的领导下,尊重合作组织依法独立进行经济活动的自主权,维护集体和农民的合法权益。正确处理三者关系,形成传统的“党支部、村委会”治理结构和“农村合作组织”有效结合的“2+1”新农村建设治理模式,对促进农村合作组织和乡村和谐发展无疑具有积极意义[8]。

[1] 程恩富,等.建设社会主义新农村要倡导集体经济和合作经济模式多样化[J].经济纵横,2006,(11).

[2] 马尔科姆·卢瑟福.经济学中的制度：老制度主义和新制度主义[M].北京：中国社会科学出版社,1999.

[3] 李长健,冯果.我国农民合作经济组织立法若干问题研究[J].法学评论,2005,(5).

[4] 道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店,1994.

[5] 罗夫永.农村合作经济组织的制度经济学分析[J].新疆职业大学学报,2006,(1).

[6] 寇平君,等.制约我国农业合作经济组织发展的八大原因[J].农业经济,2004,(2).

[7] 白西兰,崔养民.关于陕西省农民专业合作经济组织发展情况的调查与思考[J].农村经营管理,2003,(6).

[8] 罗夫永.产权组合的制度创新过程模式初探[J].江苏社会科学,2008,(2).

F2

A

1007-4937(2010)04-0023-05

2010-04-21

陈柳钦 (1969-),男,湖南邵东人,研究员,从事产业经济和城市经济研究;胡振华 (1964-),男,江西湖口人,教授,管理学博士,从事农林经济管理研究。

〔责任编辑：陈淑华〕