体育基本公共服务均等化的内涵分析及评价指标构建

秦小平,李 明

(黄冈师范学院 体育学院,湖北 黄冈 438000)

体育基本公共服务均等化的内涵分析及评价指标构建

秦小平,李 明

(黄冈师范学院 体育学院,湖北 黄冈 438000)

运用文献资料法、专家访谈法,对体育基本公共服务均等化的均等对象、均等内容、均等标准三方面内涵进行剖析,提出了体育基本公共服务均等化评价指标的制定原则,即系统性、重点突出、可操作性与科学性紧密结合、以公众为导向。认为体育公共服务均等化的评价指标主要包括政府体育基本公共服务能力、投入、产出及结果。设定体育基本公共服务能力指标目的是加快政府的职能转变,提高政府为大众体育服务的能力,同时政府要具备调动社会力量投入到体育公共服务中来的能力;投入指标不但包括物力和财力的投入,更重要的是人力资源的投入;产出指标不但包括绝对标准,还需相对标准,更应强调横向和纵向与相对指标的比较;结果指标包括关键绩效结果和服务对象结果,大众满意度应成为体育基本公共服务均等化评价的重要指标。

体育基本公共服务均等化;评价指标;能力;投入;产出;结果

主体的任何行为,不但依靠内部动力,而且还需要有外部引力。内部动力可以更好地发挥主体的主观能动性,内部动力越强,其主动性和积极性越高,但这需要以对行为的主要内容和精神实质的充分掌握为前提;外部引力主要通过对目标价值的追求、目标的引导,明确努力的方向并形成持续行动的压力,并通过一定的制度来加以约束。体育基本公共服务均等化的实现,首先必须深刻认识和领会体育基本公共服务均等化的内涵,其次要建立体育基本公共服务均等化的评价指标,用以对体育基本公共服务均等化的实施进行引导。科学的评价指标也是检验政府体育公共服务绩效的重要依据。

1 体育基本公共服务均等化的内涵

体育基本公共服务均等化,是让社会上的每一位公民,无论生活在城市还是农村,都能够均等地享受到政府利用公共资源提供的体育公共服务和体育公共产品。体育基本公共服务均等化是政府公共服务供给的重要内容,也是实现全民健身计划目标的基本保障[1]。体育基本公共服务均等化的实质是人们对社会公平正义的一种诉求,在共享改革开放带来的发展成果的同时,争取公民自身的发展权。从具体来讲,体育基本公共服务均等化的内涵可以从均等的对象 (即谁跟谁均等)、均等的内容 (即哪些方面需要均等)、均等的标准(即如何认定是否均等)三个方面来认识。

1.1 均等的对象

体育基本公共服务均等的对象选择实际上就是对社会成员的范围进行确定。从地域来看,可以分为全国范围,全国范围又可以分为各区域范围,如可以以省来划分,省又可以以市、县甚至乡镇来进行划分。由于在一个国家内,地理位置的不同、基础条件的不同、政策的不同导致了各个地区的经济、社会发展的水平不同,这就使得体育基本公务服务会出现区域差异。2000年群众体育调查统计资料显示,“在2000年,我国东部地区体育人口为21.5%;中部体育人口为21.4%;西部体育人口为8.1%[2]。这种差距与体育公共服务水平的差距具有很大关系。

这种地区差异造成公民在享受体育公共服务的水平上不可避免地出现不平等现象,均等化就是要熨平这些不平等,实现社会的公平和正义。即使在一个地区内,也会出现城乡之别,尤其在我国长期实行的城乡二元经济结构,更加深了城乡的非均等。有学者研究指出,“城乡之间社会体育的差异呈全方位的显著性差异”,“是我国城乡经济二元化发展模式的缩影”[3]。另外,由于我国社会阶层结构分化的不断加剧,阶层之别更加凸显。由此可见,体育公共服务均等化的对象由三部分构成:地区之间、城乡之间和阶层之间。社会成员的同质性与区域范围的大小基本上成正相关。在全国范围,需强调区域之间均等,在市和县级内强调城乡均等,在人群之间要强调阶层均等。

1.2 均等的内容

均等的内容是均等问题研究的最主要也是最核心的问题,同时也是确定体育基本公共服务均等化评价指标时必须回答的问题之一。笔者认为,体育基本公共服务均等化的内容是随着时间的变化而变化的。随着科学技术的不断发展,人民生活水平的不断提高,均等的内容会有不同。但“基本”的原则是须满足最大多数人日常锻炼和娱乐的需要。根据体育基本公共服务应有的特征,即公共性、便利性和经常性,体育公共服务又包括无形的服务和有形的体育产品,就现阶段我国的国情及公民的需求来看 (根据近年来对我国群众体育的调查研究),在全国范围内,无论是城乡之间、地区之间还是阶层之间,基本体育公共服务均等化的内容包括:日常的体育指导 (需加强社会体育指导员的岗位设置)、公共体育场地和设施 (场地和设施的修建要符合便利性的特点)两个方面。而至于修建什么样的体育场地和设施则可以根据各地的实际情况而定。

1.3 均等的标准

明确了均等的范围和均等的内容,就需要确定均等的标准是什么,使均等化的实施有根据。虽然标准是随着时间的变化而变化的,但都必须坚持适中的原则。如果标准定的太高,则在实践中无法实现,不切实际;而如果标准太低,又无法达到缩小差距的目的,失去均等化的效应。确定均等化标准的方法主要有两种:一是基准法,二是平均水平法。基准法注重均等标准的绝对性,平均水平法注重均等标准的相对性。体育基本公共服务的均等化不是平均化,因此,在确定体育基本公共服务均等化标准时,应该依据各个地区经济社会发展的实际情况,制定出相对均等的投入标准,以达到绝对均等的结果标准。依据我国国情,在现阶段首先是要实现每一位公民在享受体育基本公共服务的机会要均等,其次要实现其结果大致均等。

2 构建体育基本公共服务均等化评价指标的原则

2.1 系统性

我国政府和体育行政部门在体育管理和体育事业的发展上是否履行公共服务的职能,其行政目标是否放在体育基本公共服务均等化的实现上,首先取决于体育公共服务在体育部门绩效评估体系中的权重,其次取决于体育基本公共服务均等化在体育公共服务指标体系中的权重。当然,体育基本公共服务均等化的标准是否科学也是重要的因素。第一个因素是主要的,如果体育部门的绩效评估体系中不是以为大众提供公共服务为主的话,那么体育公共服务只会是说着重要,做着次要,更不要说实现体育基本公共服务均等化了。所以要贯彻系统性原则,加大体育公共服务在体育部门绩效评估体系中的权重显得尤为重要,在地方政府其应该达到0.4以上。另外,还要加大体育基本公共服务均等化在体育公共服务指标体系中的权重,让其成为约束性指标,增强各级体育部门实现体育基本公共服务均等化目标的责任感。

2.2 重点突出

指标设计的目的主要是给主体的行为提供导向,导向效应的强与弱主要取决于在指标的选取上是否重点突出。党的十七大提出要推进基本公共服务均等化的战略要求,须采取关键绩效指标法 (KPI),针对广大人民群众最急切需要的、最基本的问题来制定主要评价指标,这样才能更好地解决重点问题和难点问题。目前,我国地区间和城乡间的体育公共服务存在较大的差距,东部与西部、发达地区与贫困地区、城市与农村在享受体育文化、体育服务的机会、能力和结果上都不能同日而语。有研究显示,不同地区的社会体育指导员、体育公共场地和设施等在数量以及质量上都存在很大差距,这在无形之中剥夺了落后地区群众参与体育锻炼,甚至以体育作为发展手段的机会。然而这些也是发展过程中必须经历的阶段。在追求体育基本公共服务均等化的道路上,也需要分阶段、分重点地依次推进。所以在制定评价指标时,要采取重点突出的原则。

2.3 可操作性与科学性紧密结合

在指标制定和计算的过程中,不但需要考虑计算方式的科学性,还要注重所定指标与数据的可得性、可操作性及权威性。所用到的数学计算方法须科学而且简便,不但要做到公正与客观,还要做到科学。在指标的性质上,不但要具有比较强的约束力,还要有很强的执行力,只有这样,目标的实现才会有保障。且在衡量指标的选取上,尽量使用平均指标和相对指标,让指标具备可比性。对于数据来源,更应该采用国家比较权威的统计指标和数据。另外,指标制定还要坚持动态的原则,也就是评价指标制定以后不是一成不变的,须根据评价对象属性的改变而做出适当的调整。一方面,须淘汰已经过时的指标;另一方面,须随着国家经济社会的发展而制订和采用新的评价指标,以满足评价对象不断变化的需要。

2.4 以公众为导向

在体育公共服务的过程中,公众不但是最终的使用者,还应该是重要的参与者,而且在评价体育基本公共服务的质量时,公众还是评判者。所以,在以人为本的价值导向下,必须以公众为中心,以最大程度地满意和满足最广大人民的最迫切需要为体育行政部门推行体育基本公共服务职能的核心任务和重要目标。具体来说,制定体育基本公共服务均等化的评价指标所需遵循的原则,首先应该把体育基本公共服务的价值进行提升。经济价值以及技术含量不是体育基本公共服务的主要价值,其主要价值是多大程度上能满足最广大人民群众的基本体育需求。其次,在评价指标的制定过程中,应该使公众参与到其中。体育部门和公众之间的互动要有直接性,对公众的信息采集要及时,这样才能对体育基本公共服务的指标和标准进行有针对性地调整。第三,要强化公众在体育基本公共服务均等化评价过程中的主体地位。虽然我国体制及公众在评价操作时还有局限性,但还是应将公众满意度应作为体育公共服务一个很重要的评价指标,而且它的权重系数应该逐步加大。

3 体育基本公共服务均等化的评价指标构建

过去在评价政府社会管理的绩效时,有时只考虑了政府的“投入”,而对“产出”与“结果”比较忽视。有时又只考虑了“产出”和“结果”,对“投入”似乎不计成本,比如我国的竞技体育。随着人们对评价指标的认识越来越科学,从发展趋势来看,“投入”、“产出”与“结果”这三方面都被纳入到了评价指标的考核当中。鉴于现阶段我国体育基本公共服务投入的总量不足,历史欠账太多,所以在初期阶段指标的重点可以放在“投入”上,但在相关程序和控制措施上要加快完善,这样才能保证体育公共资源的投向以及利用的效率,但这只是暂时的,随着体育基本公共服务在投入上的逐渐充足,“产出”与“结果”指标就应该成为评价的重点,这样既有助于公平的实现,又兼顾了效率。另外,从我国现行体育体制和体育公共服务能力的角度来看,还应该把“体育基本公共服务能力”指标纳入到指标体系之中,因为体育基本公共服务能力是体育基本公共服务均等化实现的重要保障。

3.1 体育基本公共服务能力

解放以后,我国政府为了迅速脱掉“东亚病夫”的帽子,树立良好的国际形象,采取了优先发展竞技体育的策略,这是历史的选择。这一策略一方面使我国的竞技体育得到了飞速的发展,并在2008年北京奥运会上实现了竞技体育的超越,从一个竞技体育的追赶者一跃成为领跑者。而另一方面,这一策略却导致了我国大众体育无论在管理、投入等等方面远远都落后于竞技体育。2008年北京奥运会以后,许多政府官员及众多专家学者提出了我国要由体育强国成为体育大国的口号,其实质就是要提高政府的体育公共服务能力,大力发展大众体育,使大众体育与竞技体育齐头并进。而由于历史原因造成的在群众体育的投入及管理上的不足与落后,在面对公民已经觉醒和日益膨胀的体育基本公共需求与匮乏的公共体育投入之间的矛盾,也只有通过提高体育部门及整个社会的体育基本公共服务能力来加以解决。体育公共服务能力主要包括公众体育需求信息的采集能力及分析能力、公众需求的体育公共服务和产品的生产能力、体育公共服务的供给能力等。根据现阶段我国的国情,单方面依靠政府的能力来解决这些问题可谓是勉为其难,所以必须依靠社会的力量来加以补充,而如何调动社会的力量,各级政府及体育行政部门须综合运用市场机制和社会自治机制,充分发挥公民和企业的志愿精神和社会责任感,让他们在反映诉求、提供体育服务方面发挥重要的作用。这样,公共体育资源不足的问题不但可以解决,还可以使信息不对称、政府与社会分离等问题加以解决。另外,体育基本公共服务能力还应包括城市对农村的援助、发达地区对落后地区的支援、体育非营利组织的发展状况、区域内动员民间体育资源的机制等具体指标。只有在这一系列指标的引导之下,体育基本公共服务能力才能得以提升,才会有助于体育基本公共服务差距的逐步缩小。

3.2 投入

从十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要、党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大报告等文件中,可以清楚地看到,中国的基本公共服务均等化是以财政均等化为核心的均等化 (财力均等化或财政能力均等化)[4]。从而可以看出,基本公共服务均等化的评价应该以投入为主要的评价指标。对体育基本公共服务均等化来说,也应该把投入指标放在评价体育基本公共服务均等化的首位。投入指标主要包括财力和物力的投入,然而对于体育来说,人力资源也是重要的一方面,缺少体育指导员的指导,即使有丰富的体育公共资源,一些体育弱势群体也无法享用。2000年我国农村人口占73.92%,仅占20.2%的体育场地资源,社会体育指导员中90%以上在城镇,全国农村的社会体育指导员仅占7.08%[5]。我国社会体育指导员在总量上也不足,2000年我国社会体育指导员18万余人,平均每7032人中仅有1名社会体育指导员,若按照《全民健身计划纲要》规定1000人要配备2—5名社会指导员的标准,至少还需要45万多人[6]。故而需增加社会体育指导员岗位的设定,进而带动社会体育指导员在数量上的增长。就具体投入指标来说,可以分为体育基本公共服务的支出占财政支出的比重、城乡之间和地区之间人均体育事业财政支出的均等程度、社会体育指导员的百分比以及各城乡之间和地区之间社会体育指导员的均等程度。但应该说明的是,由于我国在农村地区和落后地区的体育基本公共服务在投入上历史欠账太多,所以在体育资金、物力和人力资源的投入上首先应该向农村地区和落后地区倾斜,使农村地区和落后地区和体育基本公共服务的投入增长幅度能有一个大的提高。

3.3 产出

产出指标是公共服务部门提供的服务内容或产品数量,反映的是为提供服务或生产产品做出努力的程度[7]。在我国体育特别是竞技体育的评价中,更多的只是看金牌的数量,金牌越多说明体育工作的绩效越高,这种片面追求金牌的业绩观,使政府在竞技体育的投入上往往不计成本。客观上,投入与产出比应该作为衡量各项体育事业的主要指标。对于体育基本公共服务来说也同样如此,应以此来引导各级政府体育部门提高体育基本公共服务的效益。评价产出指标,不但要注重绝对标准,还要注重相对标准;不但要进行横向和相对指标的比较,还要进行纵向和相对指标的比较。体育基本公共服务均等化的产出指标应主要包括:人均体育场地设施的拥有量和不同地区之间、城乡之间人均体育场地设施的均衡程度,人与体育场地设施的比率和不同地区之间、城乡之间人与体育场地设施比率的均衡程度,社会体育指导员与人口的比率和不同地区之间、城乡之间体育指导员与人口比率的均衡程度。

3.4 结果

结果指标主要是用来评判体育基本公共服务供给之后所带来的变化程度。体育基本公共服务均等化的要求之一就是公民所享受到的服务应该大致均等。结果指标主要包括服务对象结果以及关键绩效结果两种。服务对象结果主要反映大众对政府体育部门所提供的体育基本公共服务的满意度。关键绩效结果主要反映政府所提供的体育公共服务要实现的目标。衡量体育基本公共服务均等化的结果指标具体包括:不同地区之间、城乡之间公众享用体育公共服务的次数和频率的均等程度,不同地区之间、城乡之间公众接受体育指导的次数和频率的均等程度,不同地区之间、城乡之间公众对体育公共服务的认同感和满意度。

随着我国市场经济的确立和完善,公民社会得到很大的发展。在西方国家,公众满意度已是衡量政府绩效的重要指标。为人民服务是我国政府一贯的宗旨,十七大提出要加速政府转型、建设服务型政府,人民群众理应成为政府绩效评价的主体。在体育基本公共服务均等化的结果指标中,公众满意度应该占据很高的权重。在这里需要注意的是,在缩小城乡之间、各地区之间体育基本公共服务的差距时,不是要停止城市和发达地区的体育公共服务,而是要寻求共同发展,并且以农村和落后地区的加速发展为前提。

[1]冯国有.体育公共服务均等化及其财政政策选择[J].上海体育学院学报,2007,31(6):26-31.

[2]中国群众体育现状调查课题组.中国群众体育调查与研究(2001年)[M].北京:北京体育大学出版社,2005:63-85.

[3]田雨普.小康社会时期我国社会体育的城乡差异[J].体育科学,2005(4):3-6.

[4]陈昌盛.基本公共服务均等化:中国行动路线图[N].上海证券报,2007-12-21(11).

[5]江亮.我国群众体育有关资源的现状分析及对策[J].解放军体育学院学报,2004(3):39-42.

[6]苗大培,王蒲,高元义.我国城乡社区社会体育组织调研报告[J].天津体育学院学报,2004,19(3):10-14.

[7]胡税根.公共部门绩效管理[M].杭州:浙江大学出版社,2005:58-59.

Public Sports Service Equalization Connotation and Evaluation Index Construction

QIN Xiao-ping,LI Ming
(Sport College,HuangGang Normal University,Huanggang 438000,China)

This paper analyzed the objects,contents and standards of public sports service equalization using literature review and expert interview methods,formulated the evaluation index principles for public sports service equalization:systematization,distinct features,operability and scientificity with public-oriented quality.Evaluation indexes:the public sports service ability of the government,indicators of input,output and outcome.Goals:to accelerate the transformation of government functions,improve the ability of government to serve the mass sports;meanwhile the government should fully mobilize social forces to channel capitals into public sports services;input indicators include not only material and financial resources,more important is the input of human resources;output indicators include not only the absolute criteria,but the relative standard needed,more importantly,the horizontal and vertical and relative indicators for comparison;outcome indicators include key performance and service subjects outcome indicators,the public satisfaction should be the key indicator to evaluate public sports service equalization.

public sports service equalization;evaluation index;ability;input;output;outcome

G80-05

:A

:1008-3596(2010)05-0015-04

2010-03-04

秦小平 (1979-),男,湖北宜昌人,博士,研究方向为学校体育与社会体育。