许昌市集体林权改革成效与发展对策研究

贺延生，王燕军，魏洪敏 ，董文辉，王会琴



许昌市集体林权改革成效与发展对策研究

贺延生1，王燕军2，魏洪敏2，董文辉3，王会琴4

（1.长葛市林业局，河南长葛 461500；2.许昌林科所；3. 许昌市森防站；4.鄢陵县林业局）

围绕许昌市集体林权制度改革的现状，全面总结了全市开展集体林权制度改革模式的探索与取得的成效，并分析了存在的实际问题，提出了今后林权改革的建议与对策。

集体林权；改革成效；发展对策

1995年，以鄢陵县柏梁镇率先试行宜林荒地使用权拍卖的林权改制为标志，许昌市围绕如何管好、用活集体林地，开创集体林有效经营的新路子，促进林业经济发展，进行了一系列有益的探索和尝试。

1 许昌市林业产权制度改革现状

截至2009年9月底，全市林业用地已达112 300 hm2（不含花木面积）。其中，集体林地105 453.3 hm2，占全市林业用地面积的93.9%，国营林地6 846.7 hm2，占全市林业用地面积的6.1%。全市集体林地面积已全部落实产权。其中，采用承包制经营模式的集体林地面积46 126.7 hm2，占集体林地的43.7%；采用拍卖制经营模式的集体林地面积25 673.3 hm2，占集体林地的24.3%；采用租赁制经营模式的集体林地面积12 266.7 hm2，占集体林地的11.6%；采用其他经营模式的集体林地面积21 386.7 hm2，占集体林地的20.3%。

2 许昌市林权制度改革的主要模式

2.1 承包制经营模式

目前，全市采用承包制经营模式落实林权制度改革的造林面积达46 126.7 hm2，占集体林总面积43.7%。

2.1.1 荒山造林 据统计，全市集体宜林荒山32 946.7 hm2，采用承包制经营模式的达21 053.3 hm2，占其总面积的63.9%，禹州市部分乡镇（如鸠山、神垕）荒山承包率达到85%以上。在承包荒山造林中主要有以下几种形式：一是大户承包造林。承包户主要是具有一定经济实力的个体业主，热衷于造林绿化事业。承包方法是：签订承包合同，明确承包期限及承包金额，明晰权益，由业主负责造林、收益全部归业主所有，承包期限内允许继承、转让。如禹州市鸠山、神后、无梁、浅井、苌庄等乡镇，通过承包，经营面积在66.7 hm2以上的造林大户就有30余户，总承包造林面积达到3 333.3 hm2，回收承包资金300多万元。二是零价承包荒山。为有效调动造林户的积极性，对一些经济实力相对较弱，但勇于投身造林绿化事业的造林业主，由乡镇政府给予相应的政策支持，将宜林荒山零价承包给业主经营。如禹州市鸿畅镇，对荒山实行零价承包，承包期70年，均取得了良好效果。三是分户承包造林。禹州市鸠山乡针对该乡部分行政村集体经济较差，荒山较难治理，没有造林大户愿意承包，而群众又有很高积极性的实际情况，把宜林荒山按人口平均分配到户，以户为单位划片承包经营，限期绿化。苗木由村集体或者个人负责购置，采用谁种谁有、树随地走的造林形式，同样取得了很好效果。四是企业承包造林。全市通过企业承包荒山面积达1 000 hm2，投入造林资金超过1 000万元。通过企业集团出资，实现荒山连片开发，规模经营，同时较好的解决了资金和管护的问题。如禹州市中锋集团，在张得乡万寨村投资15万元承包荒山栽植刺槐100 hm2，由企业职工负责日常管理和看护，目前苗木长势良好。

2.1.2 通道绿化 目前，许昌市通道（包括县级以上主干道、市辖区内5大水系）总长度1 656 km，已绿化1 591 km，绿化率96.1%，通道绿化折合造林面积近6 933.3 hm2，其中近75%通道绿化采用了承包制经营模式。承包方法是：主要由乡（镇）政府负责对辖区通道进行统一规划，明确道路两侧绿化宽度、树种、株行距等要求，并出资统一购苗、栽植。承包人与乡镇政府签订管护合同，明确合同期限（多为10年）、双方责任及权益分配，承包人对通道绿化占用土地农户进行一次性补偿（每株8~10元）。如鄢陵县望田镇望陶路段、禹州市S327线褚河段即为这种模式。

2.1.3 农田林网建设 全市现有农田林网280 666.7 hm2，折合林地面积23 386.7 hm2，近80%采用了承包制经营模式。目前，树木长势良好，展现出林权制度改革的生机和活力。承包方法是：主要以乡镇政府提供树苗，村统一规划栽植，承包户负责树木管理，村民组与承包户签订林木承包管护合同，林木收益双方按2、8或3、7比例分成。

2.2 拍卖制经营模式

目前，全市采用拍卖制经营模式落实林权制度改革的林地25 673.3 hm2，占集体林总面积的24.3%。

2.2.1 宜林荒山荒地绿化 全市宜林荒山荒地19 826.7 hm2采用拍卖制经营模式实现了林地使用权和林木所有权的明晰。方法是：主要是对荒山、荒地公开拍卖，业主进行竞争投标，中标后签订合同，明确经营年限，一般30~70年不变，允许继承和转让，林木收益归业主所有。禹州市磨街乡关庙村村民王太晨在老薛沟、刘杰在驴陵各承包荒山133.3 hm2，造林时用挖掘机高标准整地，并在山上修建灌溉工程，提高了荒山造林质量和成活率。平原地区的沟、河、路、渠、荒坑、荒地的林权也实行了公开拍卖，实现了责权利的有机统一。

2.2.2 通道绿化 全市1 656 km通道近17%采用公开拍卖制经营模式进行了绿化。方法是：主要由县、乡（镇）政府对拟拍卖的绿化通道统一规划，公开竞标，中标者拥有对该通道绿化经营权，树木收入全部归中标者所有。如陈化店镇花农王怀根通过公开竞标，取得了许由路长5.5 km通道绿化的经营权。当年，王怀根就投入资金15万元，购置青桐、垂柳、黄杨、百日红3万多株，对许由路进行了高标准绿化。

2.2.3 农田林网建设 拍卖制经营模式在全市农田林网建设中占20%。方法是：主要由乡（镇）政府按每个树坑10~20元价格拍卖给造林大户，拍卖后，乡（镇）政府与中标人签订合同，合同期一般为10年，由中标人按规划栽植和管护，收益根据合同双方协商议定按比例分成或全归承包人。许昌县五女店镇自2001年以来，采用这种模式每年开发666.7 hm2，截至2005年底已开发近2 666.7 hm2，所植林木全部拍卖。

2.3 租赁制经营模式

目前，全市采用租赁制经营模式落实林权制度改革的造林面积12 266.7 hm2，占集体林地总面积11.6%。这种模式在鄢陵县、禹州市、许昌县普遍存在。方法是：主要是乡（镇）、村将所属的宜林地租赁给业主造林，以合同形式明确利益关系，期限一般为30~70年。如禹州市方岗乡徐门村，村集体将本村宜林荒山13.3 hm2以2 000元/年价格租赁给村民进行植树造林，经营使用30年。鄢陵县、许昌县用于发展花卉苗木的苗圃地，除农户自己种植外，其余均采取租赁制模式经营。

2.4 其他经营模式

目前，全市采用其他经营模式落实林权制度改革的造林面积达21 386.7 hm2，占集体林地总面积20.3%。其中主要是股份合作制，此种模式可以使资金、技术、劳动力等有形或无形资产入股，利益按股分成。如禹州市张得乡石王村于2004年组建了股份林业开发公司，群众自愿以土地入股，当年就造林80 hm2。

3 林权制度改革的主要成效

3.1 调动了群众植树造林的积极性

通过集体林权制度改革，实现了土地、劳力、资金等生产要素的优化配置，使购买者真正拥有了林地使用权、经营权和收益权，调动了广大群众植树造林的积极性。如禹州市磨街乡佛山村李俊超承包荒山后，不惜资金聘请省林科院专家进行规划，技术指导，并采用机械挖坑整地，打井引水，栽植杏李、石榴等经济林30 hm2，成保率在95%以上。

3.2 初步形成了多元化投资机制

通过林权制度改革，激活了投入机制，拓宽了投资渠道，由过去的政府、集体投入为主，转变为群众个人投入为主，形成了多元化的投入机制，解决了绿化资金不足的矛盾。据统计，“十五”期间，全市社会性林业投资累计达到3.87亿元，为林业总投资的68.5%。

3.3 促进了农民增收

通过林权制度改革，拓宽了集体和群众增收的渠道，使闲置多年的沟、渠、路边荒地变废为宝，不仅盘活了集体资产，而且增加了集体收入，为全市的林业发展注入了新的生机和活力。如禹州市磨街乡佛山村通过林权拍卖，仅2005年村集体就累计回收资金达20多万元，用于农田林网改造和村镇绿化，深受群众好评。同时，通过配套改革，建立了林业要素市场和服务平台，明晰了林木林地产权，为林木林地的规范有序流转创造了条件，打好了基础，进一步促进了人才、资本、科技等各种生产要素向林业聚集，有效提高了林业产品的产出量和商品率，同时缩短了经营周期，促进了林业的发展和林农增收。

3.4 推动了和谐社会建设

通过林权制度改革，明晰了所有权，放活经营权，落实了处置权，确保了收益权，林农增强了民主法制意识，其知情权、参与权、决定权和监督权得到保证，从而坚定了广大林农投资林业的信心，真正解决了林木产权不明晰、林木转让不规范等问题，有效地减少了林地林木权属争议和盗伐滥伐林木案件的发生。“十五”期间，全市森林火灾和森林病虫害成灾率降低了近50%；各种盗伐、滥伐毁坏林木的现象和案件以2%~3%的幅度逐年减少，全市活立木蓄积量达到460万m3，较“九五”期间的330万m3增长了39.4%，实现了森林资源的良性循环和永续利用，有力地推动了和谐社会的建设。

4 影响林业改革和发展的问题及深化改革的对策

随着林业产权制度改革工作的不断深入和市场经济体制的逐步完善，一些制约林业生产发展和林农增收的深层次问题日益显现，亟需解决。一是林业产权制度改革与其他行业相比相对滞后，与市场经济体制的要求还有较大差距。在林权制度改革过程中，森林、林木和林地流转不畅，林业资源优化配置难以根本实现。二是目前承包经营的业主中，绝大部分为个体经营者，资金相对不足且贷款较难，造成后续资金短缺，生产持续投入难以为继，限制了非公有制林业的发展。三是管理粗放，经济效益低。有些业主经营粗放，“靠天管树、自然成材”的做法较为普遍，造成树木生长缓慢，质量不高，低产林比重大，有的形成了残次林，林地的经济效益不高。四是由于山区立地条件较差，造林投资大，效益回收期长，致使部分荒山无人承包，即便有业主承包，经多年努力，不见效益，挫伤了其投资林业的积极性，甚至放弃经营。五是科技成果推广应用率较低。由于林业科研推广经费不足，造成一些林业新成果、新技术、新经验不能及时推广应用于林业生产，使造林成效受到一定影响，部分林果产品已不适应市场需求，直接影响到经营者收益。

4.1 政府要加强服务指导

林业作为一项社会性公益事业，离不开政府的引导支持，更需要社会各种资本的注入和全民的参与。当前，政府规划指导，农户积极参与，大户投资经营，已成为现代林业发展的一条有效途径，既解决了树与人连心的根本问题，又实现了承包者与农户的双赢。这种方式需要政府加强指导，大力推行。

4.2 落实优惠政策，减轻林业税费负担

要严格执行和规范国家已出台的各项林业税收优惠政策，激活四荒经营机制，解决投资主体与收益主体不明问题。对经营承包业主能减则减、能免则免，轻税薄费，使务林者得利，经营者受益。

4.3 确立和完善对非公有制林业的信贷支持政策

按照中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》要求，国家将继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，各级政府要探索建立稳定畅通的融资渠道。金融部门要放宽贷款条件，积极稳健的推行林业实物抵押贷款政策，扩大面向经营业主的小额信贷和联保贷款，支持非公有制林业的发展。

4.4 要坚持以民为本的原则

在推进林权制度改革过程中，要把广大林农作为改革主体，走群众路线，坚持以群众“愿意不愿意、满意不满意、答应不答应”为标准，做到体现民意，谋求民力，符合民心。在改革保障上，及时予以确权发证，以法律形式保障林农的合法权益，促进森林资源的有效保护和非公有制林业的快速、健康发展。

4.5 建立林地流转机制

要把速生丰产林、农林间作、经济林作为农村种植业结构调整来对待，根据群众意愿，按照“树随地走，谁造谁有”的原则，鼓励农户之间实行土地互换、自由结合等形式，实现集中连片、规模化发展。要认真落实林木所有权和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股的政策，以此来调动群众参与植树造林护林的积极性。

4.6 要建立规范有序的森林资源流转市场

要对林改后的山权、林权、林地、林木进行登记、评估，使广大林农和荒山承包经营者能够通过买卖、转让、抵押等形式，形成真正的林业发展要素市场。同时要建立监督机制，加大对部分以吸纳社会资金为主的投资造林公司监管力度，为投资林业事业的广大市民和群众当好参谋，把好关，防止个别不法分子以开办造林公司为名，从中谋取不法之利，严重挫伤广大群众投资林业的积极性。

2010-05-25

贺延生（1986-），女，河南长葛市人，助理工程师。主要从事林业调查及技术推广工作。

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1003-2630（2010）02-0080

（责任编辑：王团荣）