信阳市浉河区集体林权制度改革实践与探讨

郭利华，严家强，翟中堂，贾卫喜



信阳市浉河区集体林权制度改革实践与探讨

郭利华1，严家强2，翟中堂1，贾卫喜3

（1.河南省林业调查规划院，郑州 450045；2.浉河区林业局；3.延津县林业局）

通过对信阳市浉河区集体林权制度改革实践的思考和分析，提出了积极推进集体林权制度改革的对策与建议。阐述了集体林权制度改革的重大意义，

集体林权制度改革；实践；探讨

2008年，信阳市浉河区委、区政府按照省委、省政府的统一安排部署，在省林业厅和信阳市林业局的具体指导和大力支持下，全面启动了集体林权制度改革工作。各乡镇强化措施，精心组织，实行乡镇、村书记抓林改，分别成立了领导小组和办事机构；逐级制定了林改工作方案；分层次有重点地组织了林改骨干培训。严格按照《河南省集体林权制度改革操作规程》和《信阳市深化集体林权制度改革实施方案》制定的“成立机构→宣传发动→组织培训→制定方案→调查摸底→勘界确权→落实主体→公示结果→申请登记→审核备案→颁发权证→建立档案”的流程，扎实推进。全区的林改工作进展顺利，取得了阶段性的成效。

通过林改明晰产权、确权到户，受到了广大林农的热烈欢迎，极大地调动了林农的生产积极性，促进了林业生产的快速发展，已初步呈现出资源增量、林业增效、农民增收的良好发展态势，有效地解决了造林难、护林难、防火难等问题。实践证明，集体林权制度改革顺应发展规律、符合农民意愿、合乎农村实际，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措。

1 浉河区林业基本情况

信阳市浉河区既包括中心城区，也覆盖周边乡镇，是一个林业大区。辖6个乡、9个办事处、3个镇、161个行政村、64个居委会。全区国土总面积180 100 hm2，其中林业用地119 193 hm2，占全区总面积的66.2%。在林业用地中，有林地94 973 hm2，其中，乔木林地93 667 hm2，竹林1 307 hm2，疏林地3 427 hm2，灌木林地18 987 hm2，未成林造林地773 hm2，苗圃地33 hm2，无立木林地260 hm2，宜林地727 hm2。森林覆盖率为63.28%。

近年来，该区林业坚持以人为本，生态优先，统筹全区经济社会、人与自然和谐发展，以资源培育为基础，着力提高林业建设质量，优化品种结构，森林覆盖率和活立木蓄积量实现了双增长，全区生态状况明显改善，林业综合效益显著提高。

2 林权流转情况

全区119 193 hm2林业用地中，集体性质的林地面积107 333 hm2，共涉及14个乡、镇、办事处，196个行政村（居委会）。其中，由集体统一经营的林地面积18 667 hm2，涉及到12个乡、镇、办事处的157个村（居委会）。目前集体林改确权发证工作已全部完成。

该区林权的具体实现形式主要有集体自主经营，承包、租赁、拍卖经营，农户自主经营，经济实体投资经营等以下几种：

一是林业“三定”时划分的自留山。农民家庭长期无偿获得林地使用权，这是目前农村产权制度最明晰的一部分。

二是承包经营。承包者通过一定形式取得集体经营或农户自留山的林地使用权或林木所有权。林地所有权归集体，使用权（经营权）归承包者，或林木所有权归承包者。

三是集体联合经营。这种形式，林地所有权归集体，使用权归农户联合体，农户从经营收入中获收益，按协议进行合理分配。

四是集体统一经营。集体经营状况好的，集体经济组织拥有林地和林木所有权，掌握经营权。

五是林地租赁。村集体收取林地使用费，租赁者取得一定期限的林地使用权和经营权，实施造林营林，收入归已。

六是实体规模经营。林业公司、法人、自然人等，从集体或群众自留山取得林地使用权、林木经营权（使用权），投入资金，集中造林管护，取得收益。

3 对林权流转的思考

3.1 依法加快并规范林权流转意义十分重大

林权流转是深化林业经营体制改革，动员全社会力量办林业，全民搞绿化的有效措施。实现林权规范有序流转，解决的就是一个“放”的问题，发挥市场机制配置林业资源的基础性作用，把林地的使用权和林木所有权拿到市场上去，吸引有能力、有兴趣的人投资林业，让生产经营者有利可图，愿意增加林业投入。有利于把资金、技术、劳动力等各种生产要素，引向林业，引向林区，引向林地，不断开发林业的生态、经济、文化等多种功能，促进科学技术在林业上的推广应用，提高林业劳动生产率，盘活林业资产，为林业增效、林农增收提供新途径，从深度和广度两方面延展林业生产经营的范围和领域，拓展林业的多样性和多功能性。

林权流转将促进林业部门管理方式和工作作风转变，带动林业管理体制改革。林业部门传统的做法是：“一赶二管”，赶：就是赶着农民种树；管：就是管着农民砍树。实现规范有序的林权流转，可以将林业生产“要我种树”转变为“我要种树”，改变过去单纯的行政方法办林业。林业部门由此转变职能，从体制、机制上作文章，确定哪些可以流转，哪些不能流转，确定流转的程序，保证流转公开、公正、公平进行。林权流转可以分流一部分人员到市场为林农服务，增强对林业的管理能力和对市场的调控能力。

3.2 市场建设是加快林权流转的根本途径

一是激活林权交易市场。集体林地按人均分配，忽略林农个人生产能力的差异，造成有人分到林地但没有足够的资金进行造林，而有人拥有剩余资金，并有投资造林的意愿，但没有相应的林地使用权，出现投资意愿与条件分离，资金和林地资源浪费的现象。由于林业生产的特殊性，树易栽不易管不易伐，被人们称作“绿色银行”的有林地成了定期存单，投资回收期长让众多闲散资金和机构投资者望而却步。通过建立有形的，规范有序的林权交易市场，这些问题就可以解决，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式，林农可以在政策允许范围内进行自由交易，买卖出租流转林权，解决林业扩大生产经营的资金瓶颈问题，为林农和城市理财者搭起桥梁。

二是完善林业要素市场。林业要素是指林业资源、资金、技术、信息、劳动力等各种因素。林业要素市场是一个综合市场，主要为社会提供林权证办理、变更，林权档案查阅，森林资源资产评估，林业技术、法律法规、政策、信息咨询发布等服务。以主动式市场运作为模式，为林权人拥有的林地承包经营权和林木所有权进行合理、有效流转提供政策咨询、信息交流、资产评估、产权过户等全方位服务。

三是推进林权资本化运作。如何充分利用资本市场的功能，搞好林业资产营运，进行林业资源重组，不断增强林业的经营活力和经济实力，是一个现实而紧迫的问题。林权市场是财产权转让的市场，出售林权的一方换取货币，买入林权的一方则获得了货币增值的机会，因此，林权市场实质上是实现资本与财产权相互转移的市场。就信阳市浉河区而言，目前最需推进的是林权证抵押直贷模式，除林农直贷外，还可以发展担保贷款、林业产业化龙头企业承贷、小额贴息贷款和农户联保贷款等信贷模式，从而为林业生产投融资开辟广阔空间。

4 对策与建议

4.1 成立林权流转交易中心

林权流转交易中心的主要职能是接受林权所有人出让林权的委托申请，对拟出让的森林资源资产进行评估；发布林权流转、出让信息，促成买卖双方进行林权交易；提供林业法律、法规、政策咨询；对林权交易纠纷进行调处；办理相关林权交易、过户手续。

林权交易可采取：（1）信息发布、协议转让；（2）电子交易；（3）撮合交易；（4）招标、拍卖等法律法规允许的其他交易形式进行交易。具体交易形式由权属人确定后，委托交易中心执行。

交易服务中心通过平台发布各类林权交易、竹木产品价格、科技推广等信息，引进森林资产评估机构、拍卖公司、银行、公证处等为林农服务。实行“统一交易规则，统一交易标准，统一信息发布，统一经营管理，集中信息登记，集中结算交割”的“四统二集”制度，依法为各类所有制企事业单位和个人进行林权交易提供专业服务。把林业产权交易中心建设作为集体林权制度改革配套改革的龙头推进，逐步形成集林权登记、信息发布、交易实施、中介服务、金融支持、综合服务为一体的新型林业综合性管理与服务机构，为林业经济市场化发展提供一个崭新平台。

4.2 成立林权评估服务中心

林权评估服务中心行使森林资源资产评估技术管理和评估职能。接受委托人的委托申请，根据拟评估的林权状况，全面调查收集资料，依照评估原则和技术规程，综合评估林权资产价值，提交客观、公正、真实、科学的评估报告。

4.3 成立林权资本化服务中心

成立林权资本化服务中心，推进林业产权向资本化方向发展，为林业融资提供一体化操作平台，实现林业的跨越发展。

林权资本化服务中心重点建立林权抵押贷款模式，搭建“林权抵押贷款”平台。在这个平台上，林权所有者以林木所有权和林地使用权作为抵押物，持林权证直接向金融机构申请办理贷款，经金融机构审核同意后，书面委托森林资产评估机构进行林地、林木资产评估，金融机构按评估价值的一定比例审批贷款。设立林权抵押登记的专门部门，确保林权抵押贷款的合法有效登记，保障信贷资产的安全。在办理完林权证抵押登记和贷款抵押物保险后，依照合同发放贷款。每年提供一定数量的林权采伐指标，为抵押的林权进入交易市场公开拍卖和变现提供保证，有效防范和化解金融部门的信贷风险。金融单位加强与林业部门和贷户的联络、沟通，配合贷户加强对林业资产管理，做好护林防火、防虫害等工作，严防信贷风险，确保资金安全。同时采取多种形式和途径，借助广播、电视等各类媒体，广泛宣传林权抵押贷款知识和政策，为林权抵押贷款业务的开办营造良好氛围。

林权资本化服务中心同时运作林业企业的合并、托管、收购、兼并等资产重组，对企业的资产进行剥离、置换、出售、转让，实现资本结构或债务结构的改善。其内容主要有实业资本运作、产权资本运作、金融资本运作和无形资本运作等。

4.4 成立林权储备中心

成立林权储备中心平衡林权供需矛盾。林权储备中心依据相关法律法规，根据林权流转需求，按照林权所有人以及社会法人或自然人意愿，自己或组织公司单位法人、自然人收购符合条件的林地使用权、林木所有权。林权储备中心应与林权所有权人签订林权收购合同，收购林权的补偿标准，由林权储备中心与林权所有人根据林权评估结果协商，经林业部门、财政部门或法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的林权，由林权登记机关办理注销、变更林权登记手续后纳入林权储备。林权登记管理部门可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备林权，办理林权登记手续，核发《林权证》。

林权储备中心或储备有林权的单位、个人有权对储备的林权进行开发、经营、保护、管理、临时利用及为储备林权、实施前期开发进行融资等活动。林权储备中心建立信息共享制度，将林权储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按时汇总上报主管部门，并对外发布。林权储备中心按市场需求状况，向社会出售、转让已储备的林权。供应已发证储备林权前，应收回原《林权证》，核发新的《林权证》。设立林权抵押权的，要先行依法解除。

4.5 林业部门做好服务

林业部门要在集体林权制度改革中找准定位，以建设服务型政府为目标，努力为广大林农提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，健全完善服务管理网络，把林业的各种服务延伸到乡镇林业站，延伸到山头地块。如：加大面向农民的宣传培训，把中央的支农、惠农政策和集体林权制度改革的精神告知农民；把农民增收就业所需要的关键性知识教给农民等等[1]。

4.6 加大科技支撑力度

在集体林权制度改革中，要大力推广适用的科技成果，整合和推广普及育种、造林、营林等先进技术，加大科技支撑力度，完善科技支撑体系，充分发挥科技人员的作用[2]，为加快集体林权制度改革发展步伐搞好配套服务，不断提高林业经营水平和效益。

[1]杨天柱，苗青，冯凯，等. 南阳市集体林权制度改革实践与思考[J]. 河南林业科技，2009（4）：73-74.

[2]张秀丽，徐济德，王丽军. 北京市集体林权制度改革问题与对策探讨[J]. 林业资源管理，2009（1）：8-10.

2010-06-25

F301.2

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1003-2630（2010）03-0062

（责任编辑：王团荣）