西方有限政府理论综述

周含华

（中南大学政治学院，湖南长沙 410083）

政治与法律

西方有限政府理论综述

周含华

（中南大学政治学院，湖南长沙 410083）

西方有限政府理论具有绵延久远的渊源。近代资产阶级在追问国家公共权力合法性的同时，反复论证限制政府权力的必要性，并在理论上和制度安排上做出了精心的设计。为推进我国政治文明建设，必须坚定地树立有限政府的政治理念，再也不能动摇。

有限政府 权力 分权 宪政 人民监督

2010年，温家宝总理数次论及政治改革，并表示中国政治改革进入攻坚阶段。改革的方向在哪里，这是必须明确的首要问题。笔者认为从全能政府走向有限政府是我国政治改革的方向之一，然而这一点并未能成为普遍共识。有限政府是宪政的基石，借鉴西方政治文明以开启民智，应该是较为方便的捷径。西方政治思想家们对限制政府权力进行了持续的追问，形成了有限政府的思想巨流。他们提出了哪些理论依据对有限政府进行论证？又对限制政府权力作了怎样的理论设计？这是笔者在本文中力求厘清的问题，并探求对当代中国政治改革的价值。

一、思想源头

古希腊政治思想是西方有限政府理论的滥觞，罗马法学家明确划分了国家与个人的界限，对限制政府权力作了有意义的探索，基督教神学政治思想包含了对世俗政权的限制的内容，这几大源流对西方政治思想的影响极为深远。

柏拉图和亚里士多德，这两位西方政治思想的祖师爷，他们对国家的起源作过细致的探讨。柏拉图提出社会分工合作说，认为国家表现为一种互换劳务的服务体系。亚里士多德则认为，国家作为一个社会共同体，是家庭、村落逐步发展起来而形成的。内在动力使人生来就有一种合群的天性，想和自己的同类过共同生活。人类为了多种需要组成家庭，许多家庭结合组成村坊，许多村坊联合组成城邦。只有参加城邦生活，人的本性才得以实现，人类才能达到优良的生活。柏拉图和亚里士多德都坚持人类生而不能平等，个人不能脱离城邦生活而存在，国家是目的，这种国家至上主义蕴含极权主义的倾向，但在国家起源说上都排斥了绝对权力，也有向限制国家权力发展的趋势。尤其是亚里士多德，他提出国家的统治权是为了全体公民的利益，真正的政治统治应该是人人平等的，包含着公民的自由和同意，具有更多的自由主义因素。

罗马政治家西塞罗和罗马法学家认真探讨了国家对公民的责任。西塞罗以一个政治哲学家的身份试图对罗马国家的实质进行探讨，他给国家下了一个著名的定义：国家是人民的事业。他说：“国家乃人民的事业，但人民不是某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而组成的集合体。”①萨拜因：《政治学说史》（上册），北京商务印书馆1986年版，第207页。国家是人民的共同财产，政府的权力也必然源于人民集体。政治权力源于人民并以法律为基础的原则，经过西塞罗的阐述，成为西欧千百年来人们公认的政治常识。西塞罗认为，国家只能建立在法律基础上，不能依靠暴力：“哪里的权力是基于强暴和专横，哪里就没有国家。”②王振槐：《西方政治思想史》，南京大学出版社2001年版，第55页。

西塞罗死后，罗马法学盛行，出现了一大批有名的法学家。罗马法学家首先从性质上把法律划分为公法和私法，以便确定国家与个人之间的界限。罗马法学家还把自然法引入了罗马法。大多数法学家都是从自然法的角度来探寻法律的来源问题，他们认为法律就是统治者的意志，罗马的统治者是人民，因此法律的公民又可以说是人民，皇帝的权力是人民委托的权力，皇帝的命令具有法律效率，但从理论上来说，人民的意志仍然是法律的最终来源。罗马法百分之九十以上是民法的内容，它强调国家对公民必须提供的保护与服务，对于个人权利的保护被认为是国家存在的主要目标，国家被视为一个法人，它在确定的界限内行使自己的权利。公民也同样被视为一个法人，他拥有受到法律保护的不受他人以及政府非法侵害的权利。

中世纪神权政治思想家奥古斯丁把国家区分为两种，一是由热爱上帝的信徒所建立由教会代表的“上帝之城”；一是由犯有罪孽的人们所组成的“世人之城”。两种国家的起源、成员构成、统治方式不同，从而价值上就有高下之分，上帝之国高于世人之国，神国高于俗国，教会高于国家，教权高于王权。在奥古斯丁看来，国家无非是人性堕落的产物。国家所伴随的种种邪恶与灾难及其对人的压迫是对人的原罪的一种惩罚，至于国家本身，奥古斯丁则“看不出它与‘一帮强盗’有什么区别”③唐士其：《西方政治思想史》，北京大学出版社2002年版，第20页。，他的思想就是要竭力抬高教会，贬抑世俗权威。托马斯·阿奎那在政治理论方面是调和主义者，他努力调和信仰和理性、教会和国家之间的冲突。阿奎那承认国家的合理存在，但国家的目的是维持及达到大家的公共利益，所以国家政府的行为必须以达到公共利益为目标才可以存在。阿奎那认为最好的政体形式是君主制，但他宣称君权来源于神权，他把君主比喻为仆人，把上帝比喻为主人，仆人必须服从主人，国王行为必须体现上帝的意志。这就把绝对权力赋予给了天国，而世俗国家的权力必须受到限制。托马斯把法律划分为四类，永恒法、自然法、神法和人法，人法即国家制定的法律放在了最后，也体现了限制世俗权力的思想。总之，无论是罗马法，还是神学家的理论，都是不利于极权主义形成的，这使得西方政治思想中几乎找不到对世俗权力绝对肯定的影子。

二、对政府权力实行限制的必要性追问

虽然西方历史上很难找到绝对国家权力的影子，但西方国家也经历了君主专制主义的时代。文艺复兴以后，伴随着资产阶级的成长，近代市民社会的逐步成熟，资产阶级对国家权力发出了挑战。他们对于限制政府权力的必要性，进行了深入的思索和追问，提出了许多理由，论证国家权力若不加以限制必然带来灾难。

资产阶级限制政府权力的第一个理由是国家是必不可少的恶。国家的恶源于人性的恶，美国的建国元勋们在这一点上几乎完全一致。潘恩是美国独立战争时期的启蒙思想家，他认为：“社会是由我们的需要所产生，政府是由我们的邪恶所产生。社会的目的在于使人们一体同心，从而积极增进公众的幸福；政府的目的在于制止人们的恶行，从而消极地增进公众的幸福。”①潘恩：《常识》，华夏出版社2004年版，第2页。在潘恩看来，社会在任何情况下都是受人欢迎的，而政府“即使在最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在最坏的情况下，就成为不可容忍的祸害”。②潘恩：《常识》，华夏出版社2004年版，第2页。潘恩强调国家权力必须被限定在非常明确的界限之内。如果政府损害了人们的自由与安全，那么把它推翻就是一件再自然不过的事情了。潘恩的思想为限制政府权力提供了强大的理论支持，对美国建国时制度的设计产生了重大影响。汉密尔顿和麦迪逊都极力主张建立强有力的中央政权，但是作为自由主义者，对权力本身又极不信任，他们曾说：“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”③汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1995年版，第264页。杰斐逊也十分深刻地指出过：“世界上每一个政府都表现出人类的某些痕迹，即腐化和堕落的某种萌芽。狡黠的人会发现这种萌芽，坏人则会慢慢地扩大、培养和利用这种萌芽。”④杰斐逊：《杰斐逊文选》，商务印书馆1963年版，第72、55页。美国的建国者们都相信，人性是不可能被改善的，只有在限制国家权力方面寻找出路。

第二个理由是国家是手段而不是目的。国家并没有它自身的目的，它不过是人们为了实现安全与福利而创造出来的某种工具，由此决定国家的权力及其活动必须以实现这些目的为限度，超出这个限度的国家权力与活动便成为非法的权力与活动。这一方面作了深刻论证的是洛克。洛克认为人按照自然法享有基本的自然权利，其中最重要的就是自由权、生命权、财产权，人们之所以成立政府，就是为了保护这些权利不受侵犯。政府的行为是否合法，其唯一的判断标准就在于它是否有效地承担了责任。“人们之所以加入社会（注：这里指国家），就是要保护自己的财产；他们选择一个立法机关并授予权力的目的，是希望由此可以制定法律和确立规则，以维护全社会的财产，限制社会每个部分和每个成员的权力，并节制他们的支配权。”⑤洛克：《政府论》，陕西人民出版社2004年版，第254页。洛克认为如果政府严重危害了社会的利益，社会就有权推翻原有政府并且再次通过契约建立新政府。

第三个理由是权力都有导致腐败的倾向。西方思想家认为国家权力是一种重要的社会资源，可能为掌握权力的人带来其他的不当利益，而由于人性的恶，权力本身就必然有导致腐败的倾向，不论这种权利掌握在谁的手里。洛克就曾经深刻地指出：“如果认为这种缺点（注：指政治权力的腐败）只是君主制所特有，那是错误的；其他的政体同君主制一样，也会有这种缺点。把权力授予一些人是为了管理人民和保护他们的财产；无论在何处，一旦把权力用于其他目的，用来使人民贫穷、骚扰人民或使他们屈从于掌权者专横无理的命令，那么不论行使权力的人是一个人还是许多人，就立即成为暴政。”⑥同上，第244页。孟德斯鸠对权力可能导致的腐败持有更加鲜明的立场。他在详细、周密、深刻论述了政治自由主义思想后指出：“政治自由只有在温和的政体里存在，而且只有那里的国家权力不被滥用的时候才存在。不过一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止。谁能料想到，道德本身也需要界限！”⑦孟德斯鸠：《论法的精神》，陕西人民出版社2001年版，第183页。这些诤言至今振聋发聩，催人警醒，权力必须要有限制，否则必然是对自由和民主的否定。

三、限制政府权力的理论设计

为了防止政府权力滥用，有效限制政府权力，西方政治思想家进行了艰苦的理论探索和精心的理论设计。

第一种理论设计：契约论思想家从权力的来源论证政府权力必然是有限的。契约论思想家几乎都是从自然法、自然权利和社会契约的推论中论证政府权力的来源。洛克、卢梭、杰斐逊是其中的典型代表。洛克虽然把人类的自然状态描写成一个充满平等、和平与安全的状态。但他认为也有三大缺陷：一是缺少确定的，众所周知的法律，裁判人们之间的一切纠纷的共同尺度；二是缺少一个有权依照法律裁判一切争执的公正的裁判者；三是缺乏权力来支持正确的判决。于是，大家协商，共同签订契约，每个人自愿放弃部分自然权利，交给大家指定的专门人员来行使，这就形成了国家。洛克强调人们出让的权利是有限的，财产权和生命权、自由权是不可放弃的，政府的权力是有界限的。政府的掌权者也受契约的约束。洛克是有限政府理论最明确的倡导者，他认为国家权力不具有任何神圣性，要求确立国家行为不能逾越的确定界限。卢梭在他的《社会契约论》中认为，新的社会契约是共同体的各个成员之间的一种约定。权力的转让是毫无保留的，一切权力全部转让给整个集体，人民的意志（或说公共意志）是一个国家的主权者，政府不过是这种主权者的执行人而已。主权是至高无上的，政府的权力是由主权派生的，人民可以限制、改变或收回委托给政府的权力，卢梭尤其提醒人们要防止政府滥用职权。美国的杰斐逊在契约理论方面颇有新意，他认为人们在订立契约成立政府时，并未放弃自己的权利，而只是使这些权利由于得到政府保护而更加安全，即“订约不弃权”，因为杰斐逊认为“生命、自由和追求幸福的权利”是上帝赋予人们的“不可让渡”的权利。为了更有效地保障这些权利，人们才通过契约成立政府。若政府损害了人民的权利，人民有权废除政府。

第二种理论设计：提出分权学说的思想家从权力的运行机制进行限制政府权力的理论设计。洛克是近代分权理论的奠基人。他坚决反对君主的绝对权力，明确指出最高权力属于人民，人民把权力委托给立法机关，因此立法权绝不是专断的、随心所欲的、为所欲为的权力，况且议会无需经常存在，可以形成对立法权的限制。执行权是经常存在的一种权力，但是执行权是从属于立法权的，也不是专断的权力。这两种权力不仅需要分立，而且需要制衡，立法机关不能把立法权转让，召集立法机关的权力属于行政机关；行政机关必须严格依法办事，不得排除法律独行其是，不得用强力侵犯或剥夺法律所规定的人民的权利，否则便是政府向人民开战，人民有权用暴力推翻它。孟德斯鸠创立了成熟的“三权分立”学说，他说：“从对事物的支配来看，要防止滥用权力，必须以权力约束权力”。①孟德斯鸠：《论法的精神》，陕西人民出版社2001年版，第183页。这就在政治制度上要确立一个原则，即权力要分开掌握，分开使用。“政治自由是通过三种权力的某种分配方式而形成的”。②同上，第219页。孟德斯鸠把国家权力分为三种：立法权，行政权和司法权。如果三权置于同一机构中，不论是一个人、少数人或许多人掌握权力，也不论是世袭的、任命的或选举产生的，均可成为虐政，“后果则不堪设想”。③同上，第185页。因此必须使立法权，行政权和司法权分掌在不同的人、不同的国家机关手中。这样做既可以使三种权力互相制约，又可以使三种权力保持平衡，从而使这三种权力有条不紊地、互相协调地行动，并最终建立起真正自由的国家。如果不实行三权分立的制度，公民的政治自由就得不到任何保障。孟德斯鸠得出结论：无分权就无自由，因为公民感到安全，就在于不必惧怕一个大权在握的人。一旦三权集中在一个人身上，自由便不存在。杰斐逊则认为制约和平衡不仅表现在立法、行政、司法的分立和制衡上，而且还反映在联邦与州的权力划分上。他主张中央和地方分权，把国家权力尽可能分散到各级政府，实行层层分权和地方自治，以限制各级政府的权力。

第三种理论设计：19世纪功利主义者从权力的效果提出了限制政府权力的理论。边沁就从功利主义的原则出发，提出人们为什么要服从政府？仅仅是因为“不服从的祸害较之服从的祸害更大”①马啸原：《西方政治思想史》，高等教育出版社1997年版，第419页。，人民是为了自身的利益而服从政府的，政府的权力要以最大多数人的幸福的实现为限度，超出这个限度的权力就是非法的权力，人们就没有服从的必要。密尔在理论上和边沁相似，想把政府的权力降至最低限度。他们都认为政府的主要作用只在消极地维持社会秩序，同时不赞成政府对于人民作积极的诱导。关于如何限制政府的权力问题，密尔进行了更为清晰的表述，他十分具体的指出，反对政府干涉有三种情况：“第一种是，所要办的事，若由个人来办会比政府来办更好一些，就由个人来办。”第二种是，“有许多事情，虽然由一些个人来办一般看来未必能像政府官吏办得那样好。但是仍宜让个人来办而不要由政府来办；因为作为对于他们个人的精神教育的手段和方式来说，这样可以加强他们主动的才能，可以锻炼他们的判断能力，还可以使他们在留给他们去对付的课题上获得熟练的知识。”第三种理由“也即最有力的理由乃是说，不必要地增加政府的权力，会有很大的祸患。”②密尔：《论自由》，商务印书馆1982年版，第118-120页。这些祸患包括权力崇拜、官僚主义等可怕的政治顽疾。

第四种理论设计：人民监督是限制政府权力的最根本的保障。杰斐逊提出防止政府蜕变和腐化的可靠途径是依靠人民对政府进行监督，为了使人民能正确地行使监督权就必须普及教育，提高人民的智力水平。杰斐逊设想让人民充分参与对地方政府和联邦政府的监督：“当这个州没有一个人不是本州大大小小参议员的议员时，他们就会宁愿粉身碎骨，也不肯让凯撒或拿破仑那样的人来夺取权力。”③杰斐逊：《杰斐逊文选》，商务印书馆1963年版，第72、55页。人民监督就是人民对代表的检查权和罢免权。人民在选出代表后，必须经常监督自己的代表，有权随时撤换每一个不称职的代表。

提出有限政府理论的思想家都是法治主义者。他们都曾设想通过完备的法律和严格的法治，使政府公共权力在法律规定的轨道内运行。这一理论发展到18世纪更是与宪政紧密联系在一起，并逻辑地得出民主政治的结论。卢梭就提出了人民主权理论，而杰斐逊则极力主张在美国建立代议制民主共和国。

四、当代价值：树立政府权力必须受到限制的信念

有限政府理论是西方的主流政治思想。它在17、18世纪思想家们作了充分论证以后，成为资产阶级建国的指导思想，为西方各国人民抵抗暴政、推进民主化进程以及保持政府的稳定起了十分重要的作用。虽然凯恩斯主义出台后，国家权力有逐步扩张的趋势，思想家也依然在扩大政府权力还是缩小政府权力的问题上进行论争，但绝对权力的政府再也不可能在人类历史上死灰复燃。20世纪中期，公共选择学派提出“政府失灵”的理论，为有限政府提供了新的论证视角。

中国有着极权主义的深厚传统，新中国成立后，计划经济体制又使得政府成为全能政府。直至上世纪90年代，有限政府理论才有了一定的社会基础。中国共产党在十五大上已经提出，要“有所为有所不为”，实质上肯定政府的权力是有限的。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。即使如此，批评甚至否定有限政府理论的声音却从未停止。有人把有限政府与资本主义制度捆在一起，他们说：“有限政府理论从维护私有财产权出发，以保障公民个人的自由和权利为旗帜，完全抹杀社会管理职能的阶级性，回避甚至否认国家的政治统治职能，并在此基础上极力强调限制政府权力，反对所谓‘无限政府’，其实质在于否定社会主义国家政府的社会管理职能和政治统治职能的合法性，否定社会主义国家的政治和经济基础的合法性。”①贠杰：《有限政府论：思想渊源与现实诉求》，《政治学研究》2005年第1期。把有限政府理论划到姓“资”领域，认为有限政府与社会主义不能相容，这和过去把市场经济和资本主义划等号是同样的错误。如果有限政府与资本主义相一致，那么“无限政府”就与社会主义相一致，这种推论显然十分荒谬。有限政府是宪政的理论基础，社会主义同样是宪政国家，有限政府也是社会主义宪政的理论基础。所以，否认有限政府理论在当代中国的价值，只会从根本上动摇中国的政治改革，也才使官员“跟政府作对就是恶”②周东飞：《风水门背后原来有这么多秘密》，《潇湘晨报》2010年10月16日。的惊世言论有了市场，而社会上“我的爸爸是李刚”的狂暴言论不绝于耳，令人扼腕叹息！

社会主义的中国是宪政国家，一切权力来自于人民，政府和政党没有自身的目的，它们的目的只能是为广大人民谋利益，这是中国共产党一再强调的宗旨。只有坚定地树立有限政府的政治理念，才能从根本上克服权力的傲慢，消除民众对权力的崇拜和对权力的恐惧。只有广大人民群众懂得，任何机构、任何个人的权力都是有界限的，权力者要受到另一种力量的制约，就不会惧怕任何一种权力。腐败问题是中国政治生活中的顽症，要作根本的治理，必须对官员手中的权力进行严格约束。有限政府理论观念的确立，还有利于提高政府效率，同时增强人民政治活动的能力和参与政治生活的热情。按照马克思主义的观点，国家是一定历史阶段的产物，也最终是要消亡的。国家在消亡之前，权力必然逐步缩小，而让社会自治组织成熟起来，让人民成长起来，这是社会进步的标志。

借鉴西方几千年来培育的政治文明的成果，是中国共产党和中国人民坚定不移的信念，是改革开放政策的题中之义。近几年政府已在考虑纵向分权和横向分权的问题，并在某些地区进行试验，这些都是实践有限政府理论的重大举措，是将政治改革推向前进的证明。虽然笔者不主张把国家视为邪恶，更不主张“最弱意义的国家”③刑华平：《有限政府论之哲学基础探略》，《安徽教育学院学报》2004年第1期。，但国家权力必须受到限制应当是不可动摇的信念。

A Review ofW estern Lim ited Government Theories

ZHOU Hanhua

The limited government theory originated long ago in the West.While the recent bourgeois questioned the legitimacy of public authority，they also repeatedly demonstrated the necessity of limited government power，and made a brilliant design from the theory and institutional arrangements.To promote the political civilization in China，wemust firm ly establish the political philosophy of limited government.

limited government，power，decentralization system，constitutionalgovernment，people supervision

周含华（1965-），女，湖南长沙人，中南大学政治学院副教授，研究方向为政治学。

D03

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1008-7672（2010）06-0067-06

肖舟）