非正式制度视阈中的中国渐进决策模式的选择

徐艳晴

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

公共政策与公共管理

非正式制度视阈中的中国渐进决策模式的选择

徐艳晴

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

改革开放后中国的决策实践，是一个制度变迁和创新的过程，实现了平稳的经济转轨。之所以采取渐进式的改革模式，在于中国的非正式制度与渐进式改革具有内在的逻辑一致性。中国非正式制度中的传统文化为改革提供了宝贵遗产，改革的举措也难逃对其的路径依赖。但非正式制度在促进绩效提高的同时，也干扰和降低了改革的效果，所以改革在总体上选择渐进式战略的同时，在某些问题上可以采取"激进式"的策略，实现正式制度的变迁和创新。

非正式制度 路径依赖 渐进决策 选择

以党的十一届三中全会为标志，中国揭开了改革开放的序幕。30年来的实践证明，中国的经济转轨取得的成就令世人瞩目。在经济转轨的路径选择上，中国没有谋求一步到位，而是采取了“摸着石头过河”的渐进式改革模式。渐进式改革模式可以避免社会震动过大，在保持社会稳定条件下推进改革，使改革带来的利益关系调整约束在公众可以承受的范围内，从而可以较好地处理体制改革、经济发展和社会稳定的关系，实现平稳的社会转型。

改革开放后中国的决策实践，实质上是一个制度变迁和创新的过程。它既包括一系列正式制度的改革与更新，也包括非正式制度的扬弃与重建。在改革过程中，具有关键意义的当然是正式制度安排，同时，非正式制度安排也起着重要作用。本文试图运用新制度经济学和公共决策的相关理论，对我国传统文化中的非正式制度安排对整个改革过程的影响和作用作一些初步探讨。

一、新制度经济学视野中的非正式制度

制度是一系列规则及其组合的系统化。凡勃仑强调制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。①凡勃仑：《有闲阶级论》，商务印书馆1964年版，第139页。康芒斯认为，制度是集体行动控制个体行动②康芒斯：《制度经济学：上册》，商务印书馆1962年版，第87页。，而集体行动与所谓的制度密切相关。诺斯认为，制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为规则。③诺斯：《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年版，第195-196页，第1页。这一定义严谨地说明了制度的经济学本质，而且这些人为设定的行为规则涉及广泛，规定了社会、政治及经济等方方面面的行为。④卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版，第16-17页。华民则认为，制度是决定人们相互关系而设定的一些行为规则，这些规则涉及社会政治及经济行为。⑤华民：《转型经济中的政府》，山西人民出版社1998年版，第2页。总之，制度是在特定范围内由一个集体或组织制定的、对其成员的个体行为起引导和约束作用的一系列规则的总和。

非正式制度是区别于人们有意识创造出来并通过政府等公共组织正式确立的成文规则，包括宪法、法律、规章制度等的正式制度而言的，它是人们在长期的社会交往中逐步形成、并得到广泛认可的一系列约束性规则，包括习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等。正式制度具有强制性、间断性特点，它的变迁可以在“一夜之间”完成。而非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续性特点，变迁是缓慢渐进的，具有“顽固性”。 尽管正式制度具有很大的强制性，但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。非正式制度通过对人们行为偏好的影响和对正式制度的制约，对社会经济的发展起着重要作用。其作用主要表现在：（1）它是个人与社会达成“协议”的一种节约信息与交易费用的工具，通过在实践中形成的意识形态和习惯准则，达成一种个人与社会的确定关系，大大简化了人们认知和选择的过程。同时，它所包含的与公正相关的道德评价，有助于缩减人们在相互对立的理性之间进行选择时所耗费的时间和成本。（2）成功的意识形态和伦理道德，能有效地遏制“搭便车”、损人利己和机会主义行为倾向。“经济人”追求个人效用最大化的本性和组织对人的行为计量和约束的困难，必然造成人们“搭便车”，产生偷懒、欺骗、偷盗等机会主义行为。克服这些行为固然要靠正式制度的约束，但是正式制度不论在质上和量上都存在着许多无法达到的空间，这些空间只能靠主体的价值观念、伦理道德来自觉维持。（3）非正式制度安排能减少正式制度强制执行和实施的成本。意识形态是减少其他制度安排服务费用的最重要的制度安排⑥林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，百度文库，2005年。，一定的意识形态和伦理道德提高了人们遵循正式制度安排的自觉性，从而大大地减少了实施时的摩擦与冲突及其监管费用。（4）意识形态、道德观念也是一种人力资本，当人们认同于某种意识形态和伦理道德时，将形成一种巨大的行为激励，提高人力资本的使用效益。（5）当出现“制度真空”时，非正式制度客观上起着创新与维护交易规则，稳定社会秩序的作用，是社会和谐发展的润滑油。同时，非正式制度的灵活性与创造性又足以让其成为体制内生的制度创新力量。⑦戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第125页。（6）非正式制度的自发性、持续性等特点也使得它往往成为阻碍制度变迁与创新的因素，延长制度变迁的时滞，强化制度创新的路径依赖。同时，不适当的非正式制度安排，干扰正式制度功能的发挥，扰乱社会运行的秩序，从而加大社会运行的各种成本。所以，一定的正式制度安排只有与相应的非正式制度安排调适起来，才能得到有效地实施，减少摩擦，达到制度均衡，实现其预期收益。

二、非正式制度与中国改革进程中渐进决策模式的选择

中国的改革进程，采取的是一种渐进式的决策方式。它不是一步到位的破旧立新，而是先在旧制度的边缘衍生出一些新的制度安排，通过新制度的不断发展来渐次消减旧制度的空间，促成旧体制的变迁，然后达到整个制度体系的创新。诚然，在中国这样一个大国推行改革开放是前所未有的大事业，没有任何经验可循，只能“摸着石头过河”。邓小平说：“政治体制改革很复杂，每个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”。①邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第252页。中国之所以选择渐进式改革方式，是不同利益集团相互博弈后形成的一种公共选择。同时，中国改革的时机和条件也为渐进式改革提供了可能，即开始改革时，社会矛盾尚未激化，政府还有很高的权威，因而使得改革有缓和的余地，能较从容地推进，在改革中应用渐进决策方式有利于减少和克服激进主义流弊的影响。

这些都不同程度上揭示了中国选择渐进式改革的利益根源和社会条件。

然而，在改革的进程中，意识形态、文化传统、社会惯性等非正式制度因素对改革方式选择的影响和制约作用应该也给予足够的重视。非正式制度没有强制性，它的约束功能在于行为者从自发到自醒，最后到自觉，是一种软约束。它强调的是一种社会行为规则的自发形成，即哈耶克所谓的“人们行动的结果，而不是人们设计的结果。”②杰克·奈特：《制度与社会冲突》，上海人民出版社2009年版，第99页。尽管它不具有强制性，但由于社会系统纷繁复杂，人们不可能对经济行为的所有方面都能够做到深思熟虑，往往是按照某种习惯不假思索地作出的，也就是所谓的“路径依赖”。路径依赖的这一原理表明，历史是至关重要的，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择③诺斯：《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年版，第195-196页，第1页。，尤其是文化的传承是人们选择过程中不可忽视的初始条件。中国丰富而厚重的传统文化为改革提供了宝贵遗产，改革的举措亦难逃逸对传统文化的“路径依赖”。④陈黎东：《渐进式改革的文化思考》，《福建论坛（社科教育版）》2008年第8期。

（一）传统文化重“和”的思想与“中庸之道”

在中国传统文化中，“和”具有重要的意义，并成为普通人的价值追求，只有处于“和”的状态才能为事情的顺利发展提供环境。如果“不和”那就说明一个系统的很多构成部分之间不协调，系统的整体功能不能得到正常发挥。“以和为贵”、“和则相生”等思想观念深入人心，注重和谐成为国人基本的行为准则之一。“中庸”是中国传统文化的一个主导思想，孔子说：“中庸之为德也，其至矣乎。”（《论语·雍也》）几千年来“中庸”观念深刻地影响着国人的心理行为选择倾向，这就是凡事不走极端，强调适可而止，执两用中。路要一步一步地走，事要一件件地做。这些传统文化和心理习性，使得国人不喜欢风险太大的变革方式，而较容易接受渐进式的、稳健的方式。中国改革采取渐进方式，可以说较明显地反映出了这种民族文化传统，因而也大大地增强了民众的认同感，减少了改革的阻力和成本，使改革得以顺利进行。

（二）传统认知的经验理性与缺乏创新

中国传统理性是一种实践理性或经验理性，其哲学思想完全建构在对客观事物的被动认知上，一切都要从实际出发，一切都要经过实践的检验，脱离了现实存在、不能被现实证明的认识统统是错误的。它不像西方的理性认知方式那样，先提出一个假说，构造一个先验模式，然后将这一模式全面推行到实践中去修正完善，而是从实践经验出发，获得一定的认知，再运用这些认知去指导实践，又通过实践来升华认知，如此循环往复，一步一步靠近真理，完善行为。中国渐进式改革的认知方式明显地反映出了这种经验理性传统，改革开始采取的是“摸着石头过河”的办法，边改革，边总结，边完善。在改革之初没有一套一揽子改革方案的计划，甚至没有一个明确的改革目标。一切都是在改革过程中逐步明确和完善起来的。

（三）传统社会的小农结构及其惯性

两千多年的封建专制社会使传统政治文化的灵魂已深植国人的血脉，世代相袭，及于当今。国人缺少民主意识和习惯，小农意识、奴性心理严重，对国家政治很少关心或不关心，即使有政治参与也是被动、消极的。因此，小农社会的文化遗存颇为丰富。这样的文化“遗传密码”必然在今天仍然发挥着“复制”性的作用，于是，小农文化、小农心理、小农道德、小农伦理、小农意识等乡村文明形态，在今天都仍然保持着发展的惯性。在这种情况下，改革也不可能通过激进式改革一蹴而就，观念的转变是一个漫长而痛苦的过程，意识形态有其自身的规律，因而无论是市场化的发展，还是民主政体的建立与现代文明的产生，均需要一个渐进的过程。因此，根据中国的政治文化传统和意识形态观念来看，这种根植于国人思想深处的保守、僵化和封闭的思维定势确定了我们的历史上遗留下来的某些非正式制度在国家的制度结构中仍将长期存在并发挥非正式的权力影响，同时对正式制度的制定与推行带来不可避免的阻碍和反作用。在此情形下，中国改革进程中的渐进式决策模式是理性主义的可行性选择。在此，我们应该着重指出，由于学界对于意识形态的涵义理解存在不同的看法，通过上文的分析，笔者认为在这里意识形态可以用曼海姆（Mannheim）界定为“过时的想法和信仰”。 这种表述恰恰与当今中国的“传统社会的小农结构”，从社会学的角度来看，中国的农村社会还停留在传统“熟人社会”而非都市化的“陌生人社会”。

（四）无为而治的理念与建国初的经验总结

中国封建社会以控制严厉的中央集权主义著称，但是，宏观的管理主要体现在政治和行政方面，统治者并不对自给自足的小农经济施加管理，对经济活动放任不干涉的传统是中国封建社会兴盛繁荣的良好制度安排。建国以后我们用中央集权主义的政治手段发展经济所造成的不良后果，从反面证明了放任和让经济规律自发调节是我们发挥自己设计的经济系统作用的最佳选择。改革的历程是“摸着石头过河”，改革伊始我们没有俄罗斯那样的改革方案。放任和无为而治使得中国的改革只能是渐进式的。渐进式改革拉长了改革的时间，给制度变迁“多边讨价还价”和重复博弈的机会，可以减少变革过程各种不合作的当事人采取激烈的行动。旧制度可以通过革命性的制度变迁形式给予彻底更新，而新制度的建设往往是一个渐进式的制度演变过程。正如亨廷顿所言：“革命者总是尽力积累分裂，而改革者却必须努力分散和消弭分裂。革命者力促政治的僵化，改革者却提倡灵活性和适应性，革命者必须能将各种社会势力一分为二，改革者则必须学会驾驭它们。因此，改革者必须比革命者具备更高的政治技巧。”①亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第97页。

以上这些非正式制度与渐进式改革具有内在的逻辑一致性和统一性，促成了中国渐进式改革方式的选择，强化了制度变迁中的路径依赖；它在一些方面延长了改革的时滞，另一些方面又促进了改革方针政策的推行，它对中国改革的绩效带来了双重影响：中国改革中的社会稳定性和政府权威性与俄罗斯的无政府主义的事实充分证明，以强化团体价值为特征的儒家文化以及由此形成的超乎寻常的社会凝聚力在改革中发挥了重要作用，实际上是各种非正式制度在执行社会整合的功能；而传统意识形态对人们观念的禁锢，使改革中的制度创新大大滞后，难以走出旧的路径在低效中徘徊，一些陈旧的传统观念使创新的正式制度在实行中被扭曲、变形，大大地消减了正式制度的功能，降低了绩效。如前所述，非正式制度的变迁是缓慢的，当正式制度发生变迁以后，一些旧的传统观念和习惯仍会在相当长的时间延续下去，并对创新的正式制度功能的发挥起着制约作用。所以，在我们进行改革过程中，不仅要注重正式制度的变迁与创新，还必须加强对非正式制度的改造与培育。应该把正式制度的创新与我国优秀的文化传统与民族习性结合起来。这样才能减少改革中的矛盾和摩擦，降低制度创新的时间和成本，促进改革顺利而有效地进行。

三、中国渐进决策模式的转型发展

渐进决策模式在政治上的相伴物是多元论，强调谈判、协商，减少了对决策议题、决策议题中的难题以及解决方案作全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和新计划所需的智量投入最小化；减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐而可能引发的矛盾和冲突；较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被认可和接受；减少决策失误的风险。①黄健荣：《决策理论中的理性主义与渐进主义及其适用性》，《南京大学学报》2002年第1期。然而，在充分肯定我国改革渐进决策战略成功的同时，也要看到其局限性。改革到今天，有很多瓶颈难以通过渐进方式绕开，成为发展的掣肘。改革遵循渐进调整的决策路线，实质上也就是选择了一种渐进变迁的决策模式，而这种渐进调整模式并不总是比较有效的。德罗尔认为，渐进模式的有效性有赖于三个先决条件：（1）现行政策的成果，大体上能满足决策者与社会各阶层成员的需求；（2）决策者所面对的问题，在本质上必须具有高度的持续性；（3）决策者有效处理问题的方法，必须具有高度的持续性。因此，如果以往的政策成果并不令人满意，人们就会宁愿冒各种危险坚决采用新的行动方针。②Dror，Yehezkel，“Muddling through—‘science’or inertia”，Public Administration Review，1964，No.24，PP.153-157.我国目前正处于社会转型时期，各方面的变动较大，政治、经济发展的实际状况已经有了很大的变化，决策者面对的是大量新出现的问题；同时，现行政策的成果并不完全令人满意。在这种情况下，改革的渐进式战略在一些方面难以满足环境的需求，日益暴露出它的局限性。而且，渐进改革不能使各项改革配套进行，一般容易的先改，难的推后，使困难问题越积越多，甚至使困难的程度越来越大，于是，各种老大难问题凸现，成为政治体制改革的束缚。我国的改革既要稳妥渐进，不能“毕其功于一役”，又要直面各种复杂问题。在这种情形下，不闯关是绝对不行的。由于长时间的渐变，创造了条件，积蓄了力量，渐变基础上的激变可能风险较小，成本较低，效果更好。创新性政策能够很自然地和现行政策体系接轨，但激变往往是不可缺少的，即闯关不可避免的。实践经验表明，当一个社会既得利益盘根错节弊端深重时，经过多次渐变后，吃一剂激变的猛药，可能是起死回生的唯一良方。因此，为了完善改革的渐进式战略，我国改革在总体上选择渐进式战略的同时，不妨在微观问题上采取“激进式”的策略。亨廷顿说过：“改革的最有效方式是将费边式战略与闪电战术配合起来使用。为了达到目的，改革者首先应该把诸多问题分割开来，然后一旦时机成熟，就尽快地逐一解决，以便乘反对者措手不及之际，把问题从政治日程上抹去，免得节外生枝。”③亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第318页。

由于制度都是由人制定的，也是由人执行的，并制约着人的行为，而人则是文化的人，是受一定价值观和思维方式所支配的。所以，制度建设也就获得了文化的内涵。在制度建设上，制度规范必须跟上时代发展的步伐，满足社会需求。要形成规范的正式制度文化，应该把传统的非正式制度文化中的有利因素加以推广和完善，从而有利于正式制度的建设。当社会成员对于各种规则制度从不习惯到习惯，并逐渐内化为自己的行为时，就会实现文化建设和道德建设的飞跃。当前，加强制度建设不仅要提高社会成员对制度强制性的认识，养成按制度办事的心理习惯，更重要的是要根据改革实践的要求，不断健全和完善我国的制度体系，修改过时的、不适合生产力发展的规范，使制度真正成为我国改革开放的护航者。

The Selection of China’s Incremental Decision Model under the Informal System

XU Yanqing

After reform and opening，the decision practice in China was a system transition and innovative process，achieving the smooth and steady economic change.The reason why China adopts the incremental decision mode is that the informal system in China’s tradition political culture and incremental decision have inner logical consistence.Rich and abundant Chinese tradition culture provides valuable heritage for reformation，which therefore can’t get away from the path dependence of tradition culture.Informal system can promote the increase of achievement，and at the same time it disturbs and decreases the effect of reformation.In general，the reformation can choose gradual strategy，but for some problems it can choose the“radical”strategy，and then effect the change and innovation of formal system.

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本文为国家社会科学基金《多中心治理：和谐社会公共管理模式的建构的基础》（项目编号09BZZ025）的成果；海南大学211工程重点学科建设项目《海南特区体制机制创新研究》子课题成果；海南大学政治与公共管理学院科研课题《海南特区农村公共服务供给决策机制研究》（HNZG2009013）研究成果。

徐艳晴（1980-），女，浙江宁波人，南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生，海南大学政治与公共管理学院讲师，主要研究方向为公共管理理论与组织管理、政府公关。

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1008-7672（2010）06-0081-06

肖舟）