城镇化:乡镇政府职能转变的新背景论析

王艳成

(华北水利水电学院,河南郑州450011)

城镇化:乡镇政府职能转变的新背景论析

王艳成

(华北水利水电学院,河南郑州450011)

城镇化在推动中国经济社会发展过程中起着重要作用。实施城镇化战略,是解决我国“三农”问题的重要途径,是实现城乡经济社会统筹协调发展的必然要求,是加快工业化发展的必然结果,是建设社会主义新农村的重要选择。我国现有的城镇化发展水平、经济体制改革的目标、城镇化的成本与效益等因素是中国特色城镇化道路的选择依据。在城镇化进程中,乡镇政府要转变计划经济体制中依靠行政命令自上而下搞城镇化建设的做法,依靠经济和法律手段,科学干预、合理引导,从而不断加快城镇化进程。城镇化的发展,为乡镇政府职能转变提供了一个全新的背景。

城镇化;乡镇政府;职能转变;和谐社会

党的十七届三中全会指出:“坚持走中国特色城镇化道路,发挥好大中城市对农村的辐射带动作用,依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”这表明,城镇化在推动中国经济社会发展过程中起着重要作用。改革开放以来,学者们围绕着中国城镇化的基本理论和乡镇政府职能转变问题发表了许多不同的见解,并取得了较为丰硕的研究成果。但是,以城镇化作为乡镇政府职能研究的新背景、把城镇化与乡镇政府职能转变联系起来、在这种新背景下论述乡镇政府职能转变的文章和论著确很鲜见。笔者在简要分析乡镇政府职能转变的新背景——实施城镇化的战略意义之后,对中国特色城镇化道路的选择依据略作评述,最后得出城镇化与乡镇政府职能转变的必然联系。

一、实施城镇化的战略意义

一般说来,城镇化是由农村人口和各种生产要素不断向城镇集聚而形成的经济结构、生产方式、生活方式以及社会观念等向城镇性质演变的过程。城镇化主要是强调城镇带动农村的发展以及城乡之间的协调发展,在技术创新、制度创新的双重推动下,通过城乡之间生产要素的双向流动和重组以及劳动力素质的提高,实现农业机械化和农业产业化经营,使农业的生产力水平大幅度提高,缩小工农之间的收入差距;通过小城镇和农村居民点、农民新村的建设,使农村居民享受城市的现代物质文明,从而实现城乡一体,共发展,共繁荣,逐步缩小、最终消灭城乡之间的差别。

第一,实施城镇化战略是解决我国“三农”问题的重要途径。农业、农村和农民问题是实现经济发展、社会公平和现代化的核心问题之一。而“三农”问题的解决,其根本出路在于实现农村富余劳动力向城镇转移,从而减少农民的数量。当农村人口数量下降到总人口的25%以下时,农村土地的价值才能达到市场化的要求,农业土地的集约化生产、规模化生产和专业化生产才能达到一定的水平,农业的科技含量、服务水平和农业成本才会有大幅度的改善,农民的收入水平和整体素质才会有明显的提高。大量吸纳农村剩余劳动力,只有靠实施城镇化战略、提高人口素质、创造就业机会来实现。

第二,实施城镇化战略是实现城乡经济社会统筹协调发展的必然要求。坚持统筹城乡发展,在经济社会发展的基础上不断推进城镇化,可以加强城乡联系,在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置,有序转移农村富余劳动力,促进城乡共同发展繁荣。提高城镇化水平,增强大城市以及城市群的整体实力,可以更好地配置各种资源和生产要素,进一步发挥城市对经济社会发展的重要推动作用,提高经济发展的水平和整体竞争力。

第三,实施城镇化战略是加快工业化发展的必然结果。由于工业化自身的经济规律所驱使,相应要求人口的集中、生产要素集聚和城镇功能以及城镇布局的完善与优化,使产业结构与城镇功能、城镇结构达到相互均衡。在一定意义上说,没有工业化就没有城镇化,工业化水平决定了城镇化水平。在经济发展的一定阶段,客观上要求工业化和城镇化的进程大体同步。因此,实施城镇化战略,既能加快农村劳动力向非农产业和城镇转移,逐步减少农民数量,增加农民就业机会,增加农村资源占有量,促进社会主义新农村的建设,又能推动城市经济良性循环,实现工业与农业、城市与乡村的协调发展,是我国经济社会发展的必由之路。

第四,实施城镇化战略是建设社会主义新农村的重要选择。农村城镇化是农业现代化的必然要求和重要标志,是农村实现工业现代化的载体和实现农业现代化的“催化剂”,没有城镇化,就不可能实现农业现代化。一是中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的城镇特殊的位置和信息、基础设施、人才方面的优势,决定了它是农村实现农业技术现代化的主要基地。二是城镇化程度的提高,可以从根本上改变大量农村人口固守农业找饭吃的传统格局,有助于加速农业经济结构和产业结构的调整,为农业规模经营和集约经营创造条件,提高农业综合生产能力。三是城镇是农村精神文明建设的示范点、辐射源,对传播先进文化、现代科技知识和提高农村社会文明程度以及农民素质都具有重要作用。四是城镇化有助于深化农村改革。在城镇化的过程中,我们会遇到各种各样的矛盾和问题,比如说失地农民问题、农民工的待遇问题、进城务工农民的土地承包经营权的流转问题等等。通过对这些矛盾和问题的探索解决,可以积累进行农村综合改革的有益经验。另外,城镇具备市场经济活力,通过对周边农村的影响,可以完善农村的经营体制。在家庭承包经营体制的基础上,促进多种形式的规模经营,有利于农业产业化的实现。

二、中国特色城镇化道路的选择依据

中国城镇化道路的选择主要是指城镇化发展模式和途径的选择。改革开放以来,我国学界对此进行了广泛而深入的研究,提出了许多有益的见解。概括起来,主要有如下五种观点:一是大城市主体发展观。该观点认为,优先发展大城市既符合效益优先原则,也符合市场经济规律和城市发展规律,强调我国大城市的数量不是多了而是不足,且空间布局也不均衡。二是重视小城镇发展观。该观点认为,依据我国农村剩余劳动力转移需要国家大量投资,而国家一时难以承受的客观现实,应抓好小城镇的建设,进而为促进城乡一体化打好坚实的基础。三是中等城市重点发展观。该观点认为,中等城市是集中与分散相结合的社会经济实体,在城市体系中又处在关键的中间环节,是沟通大城市和小城市的桥梁,主张我国城镇化推进的重点应是发展中等城市。四是城市体系协调发展观。该观点认为,“点线面结合、大中小并举、东中西协调发展”是我国城镇化的最佳选择。五是多元模式发展观。该观点认为,我国地域辽阔,地区差异较大,城镇化道路不能采取单一模式,应实行多样化、多层次、多目标、多元布局,有步骤地实施不平衡发展战略。

根据我国经济、社会、人口、资源、环境等具体国情,笔者认为,我国城镇化发展道路的选择应该考虑以下几个方面的因素。

第一,现有的城镇化发展水平。虽然目前我国城镇化发展速度很快,但与发达国家相比,城镇化水平仍然较低。首先,我国拥有13亿人口,而其中近60%是乡村人口;其次,我国东、中、西部地区城镇化发展不平衡,特别是西部地区城镇化发展落后;再次,我国城镇化发展质量较低。为此,我国城镇化发展道路必须从现有城镇化发展水平和国情出发,作出正确选择。根据我国人口众多、乡村人口比重大的实际情况,必须采取各种有效措施,加快城镇化进程。既要加快小城镇建设和发展,实现农民“离土不离乡”地就地就近向小城镇转移,又要放低大中城市门槛,扩大大中城市的人口吸纳能力,实现农民“离土又离乡”地向异地城镇转移。根据我国东、中、西部地区城镇化发展不平衡的实际状况,应该按照因地制宜的原则,分别确定不同地区城镇化发展的目标、重点及实施途径,实行多种模式,切忌一刀切。根据我国城镇化发展质量低的特点,我国城镇化发展道路选择必须重视城镇的经济发展水平、产业结构、基础设施、科技文化、生活方式、环境质量、社会保障、城镇管理等问题,在加速我国城镇化发展进程的同时,重视和提高我国城镇化发展的质量,从而真正提高我国城镇化发展水平,实现我国经济社会全面可持续发展。

第二,我国经济体制改革的目标。城镇化进程、质量、效果直接受到国家经济体制的影响。城镇化的发展模式有政府推动型、市场推动型、政府推动与市场推动结合型。不同类型的城镇化发展模式有着不同的特点。新中国成立后,我国开始实行计划经济体制,形成了城乡二元结构的矛盾,在城镇化发展方面,也基本表现为政府推动型。1992年,我国确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在市场经济条件下,市场在社会资源配置中的基础性作用比以往任何时候都要突出,在城镇化发展上,必须坚持市场机制对城镇化的基础性作用。从各国城市化的经验看,这也是最有效率的城镇化方式。同时,也应该注意发挥政府在城镇化发展过程中的重要职责。在经济发达的沿海地区,市场化程度比较高,经济基础雄厚,大中城市和小城镇的发展应充分发挥市场的作用,走以市场推动为主的城镇化发展道路,政府应把主要精力放在城镇体系的科学规划和各种城镇管理措施的制定上。在经济比较发达地区,可以先以政府推动与市场推动相结合型为主,在经济相对发展后,再转向以市场推动型为主。在经济比较落后的地区,城镇化初期可以以政府推动型为主,发挥行政力量在调动全社会资源方面的优势,大力发展中小城市和小城镇,集中力量推动农村城镇化的发展。

第三,城镇化的成本与效益。我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家,从长远看,必须走效益型发展道路,才能实现现代化并赶上发达国家。因此,中国的城镇化也必须选择效益型道路,推进城镇化必须考虑成本和效益因素。一方面,要考虑城镇经济规模收益。城镇规模过小或特大,都会造成城镇经济规模净收益偏低。另一方面,要考虑到人口迁移成本。目前,我国农村人口迁移到城镇,无论是个人还是社会,都要付出较高的迁移成本。城镇化成本可以分为个人发展成本和公共发展成本。个人发展成本是指在城镇化进程中,个体从农村劳动者向城镇居民转化所应付出的基础成本、生存成本、生活成本、智力成本、社会保障成本和住房成本;公共发展成本是指在城镇化进程中,为了保障城镇健康协调发展所必需的城市内、城市间的基础设施,社会协调,公共环境,生态建设等基本功能要素的成本。依照城市化“成本-收益”分析,每进入城市1个人,需要“个人发展成本”1.45万元,“公共发展成本”1.05万元,总计需要社会总成本2.5万元。[1](P4)所以,在选择城镇化道路时,必须考虑降低迁移成本,便于农村人口迁入城镇,尽量减少个人和社会支付的成本。

此外,经济发展水平、农村劳动力转移数量和素质、资源环境保护要求等因素,也是我国在选择城镇化发展道路时必须认真考虑的。

三、城镇化呼唤乡镇政府职能转变

在社会主义市场经济中,城镇化的发展与社会经济的其他方面一样,必须充分发挥市场机制在社会资源配置中的基础性作用,同时还必须充分发挥政府尤其是乡镇政府以及各种中介组织的协调功能。这一方面是由于城镇化是一种制度变迁,需要政府的推动与协调,尤其是在我国从计划经济向市场经济转轨过程中,更需要政府在放松行政约束的同时加强引导与管理;另一方面也是由于小城镇的发展在一定意义上是“公共物品”,是市场失灵的领域,具有明显的外部经济性,如果缺乏政府合理、科学的干预,很难避免盲目性和自发性。尽管政府干预不适当同样会出现主观性和随意性,但任何国家的城镇化进程都没有离开过政府的干预和协调。因此,为了保证城镇化的健康发展,必须解决政府的科学管理与指导、政府对社会经济制度的创新等方面的问题。

在城镇化进程中,政府是重要的但又不是万能的。面对城镇化建设中乡镇政府可能存在的缺陷与不足,我们特别强调的是,政府在城镇化发展中的作用是科学干预、合理引导。必须彻底转变计划经济体制中依靠行政命令自上而下搞城镇化建设的做法,更多地依靠经济手段、法律手段,在市场体制充分发挥作用的基础上来弥补市场在城镇化过程中的缺陷和不足。

但当前,我国城镇化建设中的突出问题正是由于乡镇政府的职能和地位界定不清而导致的体制性障碍问题。其主要表现在以下方面:

第一,现行的乡镇管理体制已经不能适应农村城镇化的需要。一是我国现行的乡镇管理体制仍然沿袭了长期以来大农业的管理体制,政府的机构设置和行政管理权限并未对应城镇化的要求,形成了以计划经济方式管理市场经济的态势。二是政府机构庞大,条块分割严重。很多设在镇上的机构镇政府管不了,这种管理体制引发了不少矛盾。特别是近年来条条主管控制力度的加强,镇政府对本镇经济发展的调控能力在进一步弱化。三是城镇化发达地区有的城镇规模已经很大,像河南省巩义市回郭镇、洛阳市关林镇、信阳市明港镇、镇平县贾宋镇、方城县博望镇、林州市姚村镇、沁阳市西向镇等,人口都已经超过10万,但它们还是镇一级的管理体制,很多事情想管也管不了,从而严重制约了农村城镇化的进一步发展。

第二,现行的财政体制束缚着农村城镇化。我国现行的财政体制是分税制,而分税制大部分只建立到县级,乡镇一级并没有建立起完全的分税制。许多中心城镇随着民营经济的发展虽然税收有了很大幅度的提高,但是,镇政府的财政收入却并未相应地增长。县(市)财政给镇财政的资金只能满足于镇政府正常的行政开支,镇政府很难有财力进行城镇基础设施建设。这样,财政功能的不健全弱化了乡镇政府的管理能力,而管理能力的降低又弱化了乡镇政府长期规划的实施。因此,现行的财政体制已经不适应农村城镇化发展的需要,制约着政府参与城镇化建设和农村城镇化的发展。

第三,乡镇政府在管理体制和管理制度上存在许多空白。比如,在城镇化规划方面缺乏相应的规章制度。长期以来,不少地方的小城镇在建设中缺乏总体规划,存在不同程度的盲目性,造成城镇布局的不合理。有的地方对社会经济发展的速度估计不足,规划缺乏超前性,功能分区不明显,出现大量“马路城镇”,给后续建设带来很大难度。有的城镇呈“一”字形长蛇镇,沿一条公路或河道不断向两头延伸,镇区厚度不够,基础设施配套难度较大,影响了工业、商业、服务业的发展[2]。不少地方不是按照客观条件和经济社会发展要求建设小城镇,而是按照行政区划和管辖区域盲目建设小城镇,造成小城镇分布过于密集,规模过小,人口难以达到合理规模,从而影响了第三产业的发展和城镇聚集功能的发挥。有些小城镇虽然有了规划,但由于缺乏科学论证,经常出现“今年建明年拆”的现象,既造成了工作中的麻烦和困难,又浪费了时间和人财物等资源。

目前,在我国城镇化过程中,政府和市场是左右其发展的两支重要力量,其中政府的力量最为关键,尤其是直接面对广大农民、具体运作城镇化的乡镇政府,其推动城镇化进程的作用则更为明显。如何按照“小机构、大服务”的目标和“政企分开、政事分设”的原则,转变乡镇政府职能,进而精简乡镇政府机构,更新乡镇政府经营管理服务机制,以建立起高效廉洁的城镇服务体系,是促进乡镇经济社会协调发展,进而推动城镇化快速健康发展的关键[3]。正是在这个意义上,我们认为汹涌而至的城镇化浪潮已经成为乡镇政府转变职能的无可争辩的新背景之一,它不但给乡镇政府转变职能带来了新的机遇,也为艰难转型的乡镇政府职能转变后的目标定位提出了新的更高的要求。

[1]建设部课题组.新时期小城镇发展研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2007.

[2]王艳成.论乡镇政府职能转变的制约因素[J].河南师范大学学报,2009,(2).

[3]侯保疆.论乡镇政府职能的转变[J].社会主义研究,2003,(4).

Abstract:Implementation of the urbanization strategy is an important way to solve China’s“three rural”issue;is the necessary requirement to achieve economic and social development of integrated and coordinated urban and rural;is the inevitable result to speed up industrialization;is an important choice to build a new socialist countryside.China’s current urbanization development level,economic re for m objectives,costs and benefits of urbanization and other factors is the basis choice of the road to urbanization with Chinese characteristics,In the process of urbanization,the township government to change the planned economic system to rely on orders from top to bottom engage in the practice of building cities and towns,relying on economic and legal means,scientific intervention,reasonable guidance,thereby contributing to the process of urbanization continues to accelerate,The development of urbanization provide transformation of government functions of the township with a new background.

Key words:Urbanization;Township government;Function transformation;Harmonious society

Urbanization:on the Analysis to the New Background of Function Transformation of the township government

Wang Yan-cheng

(North China University of Water Resources and Electric Power,Zhengzhou450011,China)

D6

A

1008—4444(2010)01—0024—04

2009-12-10

河南省哲学社会科学规划项目《农村城镇化进程中乡镇政府职能研究》(项目编号:2008BZZ001);华北水利水电学院高层次人才科研启动项目。

王艳成(1968—),男,河南郸城人,华北水利水电学院思政教育学院教授,政治学博士,硕士生导师。

(责任编辑:宋孝忠)