构建矿产资源勘查投入良性循环机制探讨——以辽宁为例

周国平

（辽宁省财政厅，沈阳 110002）

建立矿产资源勘查投入良性循环机制是《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）、《辽宁省人民政府关于加强地质工作的实施意见》（辽政发〔2006〕38号）为加强地质工作提出的具体要求，有关部门进行了积极有益的探索，但进展比较缓慢。本文对辽宁省矿产资源勘查投入资金来源、政府投入形成矿权的处置、矿产资源开发的收益管理、国家及其他省地质勘查基金的运作情况进行了认真分析，并对地质勘查项目进展情况进行了调研，形成了初步的工作思路和建议。

一、矿产资源勘查投入政策及有关情况

近年来，辽宁省在矿产资源勘查方面制定了一系列投入政策，主要包括财政性资金投入政策、社会资金投入政策、体制机制政策等。

1.财政性资金投入政策。包括专项资金投入政策和地质勘查基金投入政策。专项资金是指省财政运用矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款省分成部分（以下称资补费），以一般项目预算支出的形式安排用于全省重点矿种、重点成矿带地质勘查的专项资金。地质勘查基金的来源主要也是省分成的矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款和少量财力。由于国家和省对基金项目成果的处置和利益分成仍处于探讨阶段，没有明确规定，目前辽宁地质勘查基金实际按资补费进行管理。自2001年以来，全省安排的地质勘查项目已取得了重大找矿成果，新增一批铁矿石、煤炭、煤层气、铜、锌、钼、锰、硼、石膏、膨润土、石灰石等资源储量和多处矿产地，为实现全省经济社会发展和辽宁老工业基地振兴提供了可靠的资源保障。

2.社会资金投入政策。1996年，修订后的《矿产资源法》颁布后，国家和省里相继出台了一系列配套法律、法规，规定探矿权、采矿权实行有偿取得和有偿使用的制度。辽宁新设立的探矿权和采矿权，除国家和省规定条件允许以行政审批方式或以协议方式出让外，全省商业性地质勘查项目和省、市级登记管理机关审批的采矿权项目，一律由省矿业权交易中心组织以招标、拍卖、挂牌方式出让，以拍卖为主。这些政策法规确立了企业在商业性矿产资源勘查中的主体地位，依法获得探矿权的企业，按照市场原则和找矿规律投入资金，开展矿产资源勘查。

3.体制机制政策。主要包括“完善商业性矿产资源勘查机制”、“鼓励国有地勘单位与社会资本合资、合作，组建矿业公司或地质技术服务公司”、“鼓励发展多种所有制商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿企业”、“建立矿产资源勘查投入的良性循环机制”等。由于地质勘查体制机制创新具有长期性、系统性和复杂性，尽管国家和省对新形势下地质工作指明了方向，在勘查投入以及体制机制创新方面提出了十分具体的要求，有关部门和单位也进行了积极有益的尝试，但取得的成果和进展与国家的要求、社会的期待和改革的目标相比仍有很大差距，包括地质勘查投入在内的体制机制创新仍处于探索阶段。

二、矿产资源勘查投入机制的现存问题

从投入和产出的角度看，资补费和地质勘查基金的成本收益管理及风险承担方式基本项目，具有内在的良性循环机制。资补费和地质勘查基金都是政府性投入，产出都是矿业权，收益都是矿业权和地质成果转让收入，并继续用于矿产资源勘查投入，实现投入产出的循环。如没有形成矿权，则投入按有关规定核销（即风险）。通过科学设立矿权，合理分配收益，推进国有地勘单位体制机制创新，可以实现矿产资源勘查投入的良性循环。但由于矿产资源勘查、矿业权管理与地勘队伍改革发展的协调机制没有完全形成，制约了矿产资源勘查投入的良性循环以及国有地勘单位的改革和发展，主要表现在：

1.地质勘查基金并没有真正建立起来。辽宁制定了地质勘查基金管理办法，但设立或委托专门管理机构、确定基金规模、投资收益和成本收回机制、收益分配与国家两权价款的政策衔接等基金管理的要件并没有真正落实，以基金名义安排的项目实际上是参照资补费等进行一般项目管理。

2.勘查资金和项目管理办法尚未完善，亟待整合。地质勘查项目分为资补费项目和基金项目。两类项目尽管在名称上做了区分，但资金来源、项目性质、管理方式、政策目标在实际管理中并没有明确区分，现有的勘查资金和项目管理办法缺乏系统性、针对性、可操作性，亟待整合和完善。

3.如何以矿业权管理为核心实现地质找矿、矿业权管理和地勘单位改革相协调有待破题。政府出资形成矿产地的探矿权，主要是以行政审批方式或协议出让给国有地勘单位，少缴或免缴探矿权价款，而商业性地质勘查项目相对较少，通过商业性探矿权拍卖获得的探矿权收入也少，这一政策在支持国有地勘单位发展的同时，客观上也弱化了政府筹措勘查资金的能力。另外，国有地勘单位通过行政许可或协议获得的探矿权是否可以转让或转为采矿权、转让收益如何分配、分配后如何使用、转为采矿权后地勘单位如何经营等在政策上都没有明确规定，直接制约找矿成本收回和后续投入，影响国有地勘单位找矿积极性以及找矿产业链的延伸。

4.地质勘查市场不完善，商业性地质勘查资金进入少。辽宁是矿业大省，有着丰富的矿产资源和门类齐全的地勘队伍，但由于地质勘查投入高，风险大，周期长，已有资料缺乏向社会公开的制约和激励机制，使得地质勘查项目前期投入大，市场培育困难，市场建设和发展比较缓慢，加大了地质勘查投入的风险，制约了商业性地质勘查资金的进入。

三、建立矿产资源勘查投入良性循环机制的政策措施

目前，多数省份只是按照国家要求制定了本省的实施意见和地质勘查基金管理办法（包括辽宁），必要的改革和配套措施没跟上，少数省份略有进展，明确了地质单位参与矿业权收益的分成比例。结合辽宁实际，从繁荣矿业权市场，促进国有地勘单位改革与发展出发，对建立矿产资源勘查投入良性循环机制提出以下政策建议：

1.完善政策措施，支持国有地勘队伍发展壮大。一是建立并完善矿业权出让收益分配政策，调动国有地勘单位找矿积极性。对省资补费地质勘查项目，取得成果出让或转让矿业权价款的溢价部分，省、市、县和承担项目的地勘单位应按比例分成。同时，逐步探索建立地勘单位通过知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制。二是支持国有地勘单位参与矿产资源开发。对企业化的国有地勘单位开采矿产资源的，矿业权按有关规定优先以协议方式出让。鼓励国有地勘单位以资金、知识、矿业权等要素与国有大中型企业和其他骨干企业合作开发，提高资源开发利用和资源开发的集约化水平，增强国有地勘单位的发展后劲，形成探采结合的良性发展格局。三是建精建强省级公益性地质调查队伍。以目前承担基础性、公益性地质调查工作的地质调查院为基础、面向社会招聘专业技术骨干，按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求，抓紧建精建强省级公益性地质调查队伍。省级公益性地质调查队伍专门承担公益性、基础性地质调查和战略性矿产勘查工作，不承担商业性地质勘查项目。项目经费中主要包含直接成本，人员经费由财政预算保障。

2.优化地质勘查项目运作方式，建立公益性地质调查和商业性地质勘查分体运行的机制。省级公益性地质调查队伍承担政府投资的基础性、公益性、战略性矿产勘查工作，获得的勘查成果和地质资料向社会公开，提供社会性服务，以降低商业性地质勘查资金进入勘查领域的风险，引导社会资金进入矿产勘查领域。政府投资的基础性、公益性地质调查项目，不设立探矿权，省级公益性地质调查队伍进行调查和评估后，达到探矿权设立条件的，设立探矿权，并投放矿业权市场，拉动商业性矿产资源勘查，繁荣商业性矿产勘查市场。

对其他具有一定成矿远景的区域，按照矿产资源勘查规划和批准的探矿权设置方案，采用招标、拍卖、挂牌等市场方式公开出让探矿权，鼓励企业（含地勘单位）投资进行商业性勘查。其竞得人为探矿权人，由竞得人通过合同委托有资质的地勘单位作为项目承担单位，勘查成果属探矿权人所有，探矿权人享有进一步探矿和采矿优先权。

国有地勘单位已承担的具有商业性地质勘查性质的资补费项目，由于勘查程度一般都达到普查以上接近详查，地质信息地质资料比较丰富齐全，按照支持地勘单位发展壮大的政策应向地勘单位倾斜。达到采矿权设立条件的，设立采矿权，已实现企业化管理的地勘单位可优先获得采矿权或按规定获得采矿权出让收益；对达不到采矿权设立条件，但有进一步勘查价值的，可由地勘单位或财政投资进一步勘查，或者按有关规定出让探矿权，地勘单位可优先获得探矿权或按规定获得探矿权出让收益。

3.统一认识地质勘查基金的作用，精心设计运行机制。商业性矿产勘查市场发育尚不完善，主要原因是地质勘查投入高，风险大，勘查程度低、风险大的领域投入远远不足。因此，通过建立地质勘查基金开展重要矿种、重点成矿区带的矿产勘查，建立起公益性地质调查和商业性矿产资源勘查联结的桥梁，由政府承担前期投资风险，可以引导和拉动社会资金进入矿产资源勘探领域，有助于矿产资源勘查投入良性循环机制的建立。地质勘查基金管理灵活，为将来的体制机制创新预留了政策空间。在地质勘查基金设立的初期，应设立事业法人（或委托现有事业单位）进行管理。地质勘查基金实质上是风险投资，由于找矿周期较长（一般为3-5年），地质勘查基金盈亏平衡至少需要1-2个周期才能实现，这一时期是政府扶持重要矿产资源前期勘查的起步阶段，风险主要由政府承担，产生效益（出让矿权分成）用于补充地质勘查基金。这种以政府出资为主，以事业法人进行管理的方式，可以使基金在较长的时间内保持相对稳定的状态。随着成本收回和投资收益的实现，地质勘查基金可与社会资金合作，成立企业法人开展矿产资源的勘查、开采和利用，行使政府出资人职责，与其他市场主体共担风险，自主经营，自负盈亏，实现国有资产保值增值。

四、当前应推动实施的具体措施

建立矿产资源勘查投入的良性循环机制是一项十分复杂的工作，涉及到机构重组、资源整合、基金设立、矿业权管理、市场培育等诸多方面，需要政府引导，部门协调，单位配合，统筹规划，整体推进。从紧迫性和可能性角度，当前应着重做好以下工作：

1.尽快明确已实施的资补费项目矿业权处置方案。自2001年以来，全省累计安排资补费项目300多个，累计投入资金12亿元（主要是2006年-2009年投入），部分项目已取得地质成果。根据《辽宁省矿产资源勘查登记管理暂行规定》（辽国土资发〔2007〕236号）、《辽宁省矿产资源开采登记管理暂行规定》（辽国土资发〔2007〕239号）的有关规定，达到设立采矿权标准的，设立采矿权，没有达到设立采矿权标准但有进一步勘探价值的，设立探矿权，没有进一步勘探价值的，按规定核销投入。对已设立的矿业权，要尽快明确哪些应以行政审批或协议方式出让，其他矿业权应尽快投放矿业权市场，为繁荣辽宁矿业权市场和经济发展服务。

2.尽快明确国有地勘单位参与资补费项目矿权处置收益分配的比例。资补费项目矿业权处置收益就是两权价款。地勘单位如何参与两权价款的分配没有具体规定，但地勘单位参与矿业权转让收入分成已形成共识，由于都是政府投资的项目，资补费项目收益分配政策可以比照基金项目管理。《中央地质勘查基金管理办法》规定“由地勘基金全额投资的项目，其矿业权出让收入中扣除留给勘查单位一定比例的收益后，由中央和地方按比例分成”。可以考虑按相对较高的比例（30%-40%）留给地勘单位，主要理由是：一是在找矿实践中，能否找到矿，除取决于该区块是否有矿外，往往不在于资本、设备投入的数量，而在于知识投入的数量和质量，这种知识包括勘查者的综合素质、地质找矿经验、技术方法的选择和对地质体的认识。二是在《物权法》的制定过程中，围绕探矿权是物权还是知识产权的争论进行了很长时间，从现在《物权法》的定位看，探矿权是物权，但不能因此否定探矿权中含有较多的知识成分。三是国家和省先后出台了一系列支持地勘单位改革和发展的文件，按30%-40%的比例分配是落实国家和省政策的具体措施。

3.支持国有地勘单位实行探采结合，延伸产业链。支持国有地勘单位发展要避免地勘单位获得矿业权后为实现短期目标通过市场交易变现，无论是以行政许可方式获得矿业权还是参与矿业权处置收益的分配政策，都应以支持国有地勘单位改革发展和延伸产业链为目标。根据国家一系列文件精神和近些年地勘队伍改革的实践和经验，实行事业单位企业化经营是符合地勘单位改革发展的成功模式，辽宁地勘单位按照事转企的模式进行了大量的尝试，包括从事工勘、环境治理等，但收效甚微，难以实现地勘单位的整体转型。实践证明，地勘单位企业化经营不能离开“矿”，要充分发挥地勘单位的长项，以“矿”为本，做强地质勘查，走向矿业开发。

4.明确省分成收益中用于地质勘查的比例。明确省分成收益中用于地质勘查的比例是形成稳定的地质勘查资金筹措渠道，保障地质勘查项目的可持续投入的重要措施。《关于印发辽宁省探矿权采矿权使用费和价款征收使用管理暂行办法的通知》（辽财非〔2006〕445号）规定，探矿权采矿权使用费及价款主要用于“矿山环境治理、矿产资源勘查、矿产资源保护、地质遗迹保护”。参照近几年探矿权采矿权使用费及价款中用于勘查项目的比例，省分成的矿权处置收益中建议按70%用于地质勘查投入。

5.允许地勘单位将结余资金重新用于安排勘查项目。由于地质成矿条件复杂、不可预知因素较多，勘查项目工程量除取决于矿藏覆存条件和地质工作程度外，一定程度上还取决于项目承担单位的责任意识和主观判断。为提高矿产资源勘查资金使用效率，避免多余的、不必要的工程量，应允许地勘单位将结余资金重新用于安排勘查项目。

结余资金包括：因不可抗拒力或地质条件变化而终止形成的项目结余资金以及项目竣工决算后形成的结余资金。同时，地勘单位勘查项目结余资金不予收回，履行必要程序后作为政府投入继续由地勘单位安排地质勘查项目。

6.启动地质勘查基金运行机制。设立地质勘查基金是联系公益性地质勘查和商业性地质勘查的桥梁，是繁荣辽宁矿业权市场、推动地勘单位改革发展、建立矿产资源勘查投入良性循环机制的中心环节。但启动地质勘查基金难度较大。政策方面，需要省政府批准设立管理机构以及投入必要的资金补充地质勘查基金，这方面省政府已有明确意见，但没有落实；管理方面，由于国家有关政策还不明朗，地质勘查基金既要符合有关规定，又要体现政府意志和宏观政策，同时还要尊重市场规律、找矿规律，如何管理需要在实践中探索和完善。