地方政府融资平台研究综述

秦德安 田靖宇

（中南财经政法大学，武汉 430073）

一、地方政府通过融资平台举债的理论基础及现实动因

通过分析地方融资平台的参与主体及其体现的经济关系，郭励弘（2009）认为，地方融资平台是指地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业整合，成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司，负责基础设施建设的资本运作。贾银萍（2009）指出，地方政府融资平台通常是指地方政府或国有资产经营管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。还有部分学者从制度经济学的视角论述了地方融资平台的演进，姜彬（2008）认为，地方融资平台是指地方政府指定或建立融资平台公司（主要是城市基础设施投资建设管理公司或国有资产经营管理公司）作为借款人，对城市基础设施建设项目进行打包后统一从银行贷款，地方政府以未来的经常性财政收入和土地转让收益作为贷款清偿保障。

（一）政府举债融资的理论基础

1.提供公共产品是政府的基本职能。理想的市场经济应该是充分发挥市场机制“看不见的手”的作用来引导社会资源有效配置，所有商品和劳务都完全按照市场价格自愿交换。然而，由于不完全竞争、信息不充分、外部性和收入分配不公平等现象的存在，政府必须运用合理手段弥补市场失灵的不足。通过采用征税方式筹集收入来向公民提供市场自身无法提供的公共产品和服务无疑是政府的基本职能之一。Paul A.Samuelson（1954）认为，公共产品是具有消费的非竞争性和非排他性特征的商品。公共产品进一步可分为纯公共产品和混合公共产品，纯公共产品具有完全非竞争性和非排他性，非纯公共产品具有一定程度的非排他性和非竞争性（JosephE.Stiglitz，HarveyS.Roson）。对于公共产品，免费搭车者的存在使得市场很难或者不可能有效地提供商品（Robert S.Pindyck and Daniel L.Rubinfeld，1995）。因此，为了解决搭便车问题，有效弥补私人市场供给公共产品的不足，必须由政府介入以扩大公共产品的生产与供给。

2.由地方政府提供区域性公共产品最有效率。按照受益范围，公共产品可以分为全国性公共产品和区域性公共产品。一般而言，全国性公共产品应该由中央政府提供，区域性公共产品则由地方政府提供更有效率。George Stigler（1957）指出，相对中央政府而言，地方政府更接近所管辖区域的居民，比中央政府更了解管辖区内居民的偏好，为了实现资源配置的有效性和财富分配的公平性，决策应该在最低的行政层次的政府部门进行。Oates（1972）认为，如果某种区域性公共产品任一产量下的成本，对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么，由地方政府将一个具有帕累托效率的产出量提供给本区域内的居民会比中央政府更有效率。Sharp（1997）强调，就公共产品而言，消费者的意愿一般具有明显的地域性，而地方政府由于信息优势能够很好地满足管辖区域公民的要求，取得资源配置的最好效果。

3.地方政府通过负债融资提供资本性公共产品有其经济合理性。为有效配置资源，基础设施建设类的区域性公共产品一般应该由地方政府提供。按照“谁受益，谁负担”原则，因享受公共产品而受益的居民应当承担提供该公共产品的成本。然而，一方面，由于基础设施建设等资本性公共产品的耐用性，居民从中受益的期限较长，甚至出现受益的代际转移，即可能出现后代人享受前代人提供的公共产品的情况，这在客观上要求有一种能够将成本向后递延的分担方式。另一方面，由于提供该类公共产品的前期投资规模巨大，并且基本没有直接收益，仅仅依靠地方政府的自有财政资金是难以完成的，因此，地方政府通过举借中长期贷款等负债融资的方式便成为一个不错的选择（袁静，2001；范从来，2002；李俊文，2008）。

（二）地方政府构建地方融资平台的现实动因

通过对国内相关文献的梳理可以发现，地方政府构建地方融资平台的主要原因有两个。

1.地方政府财权与事权不对称。地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不对称。钱颖一和Weingast（1996，1997）认为，始于20世纪80年代早期并一直持续到1994年的中国财政体制改革为地方政府追求经济发展提供了有效激励，并为中国的经济奇迹奠定了基础。然而，1994年的分税制改革极大地改变了国家收入分配体系以及中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整（平新乔等，2006）。赵优红、张宇飞（2005）发现，1994年实行分税制后，地方财政收入占比由1993年的78%急剧下降为44.3%，而地方政府财政支出比重却仅下降了2%。蔡国华等（2007）指出，随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而这些事权大多刚性较强，所需支出基数大、增长也快，地方财政出现收支缺口。然而，由于我国《预算法》不允许地方政府举债（即使中央政府代为发债，也不能从根本上弥补地方财政资金缺口），在巨大的融资需求下，为降低交易成本，提高交易效率，政府和银行共同设计了由政府组建融资平台公司打捆贷款，地方财政提供担保这一模式（姜彬，2008）。

2.“淘汰式”的地方官员考核激励机制。按照公共选择理论，政府和政府官员在进行社会管理和市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色，并追求政治集团和个人利益最大化。周雪光（2005）指出，地方政府官员关心的主要是他们在职业生涯中的晋升或避免被淘汰出局。因此，现行的干部考核激励机制引致以下三个后果：一是晋升机制诱使地方政府官员关注任期内的“政绩工程”；二是上下级之间信息不对称导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号；三是这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。所有的地方官员都处于一场政治晋升的竞争平台中，或者说处于“政治锦标赛”中（周黎安，2004），在这一典型的“淘汰式”政治晋升制度中，地方官员自下而上地逐级晋升，当在某一级别没有得以提升就被淘汰出局，失去向更高级别晋升的机遇，这就意味着失去更高的工资、地位以及其他与政治职位相联系的待遇（项继权，2002；冯文荣等，2007）。而一个官员要在短期内做出引人注目的政绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算（周雪光，2005）。要在短期内做出资源密集型政绩，摊派或加征各项税费虽然不会导致政府债务，但是这种方法有损政府官员声誉，因此，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略（马骏等，2005）。而向上级政府借债容易让上级觉得下级官员没有办事能力，不利于下级官员的晋升，并且违约成本太高，通过成立投融资平台向下（商业银行、企业）借债便成为地方官员的最佳策略。

二、地方融资平台的特征及其功能

（一）地方融资平台的特征

1.以政府主导、商业银行市场化选择为主要运行模式。地方融资平台既体现了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营，发挥了财政信用与商业信用相结合的优势（赵优红等，2005）。在融资平台成立初期，地方政府会投入一定比例的财政资金作为融资平台的自有资本金，并以此为基础吸引其他主体投资。此外，地方政府对今后的财政投入有一个承诺。这样就能获得商业银行，特别是开发银行的认可和支持（郭励弘，2009）。

2.以地方城市建设投资公司为主要表现形式。贾银萍（2009）经过考察发现，各级地方政府通过划拨土地、规费、国债等资产，成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城市投资公司，代表政府进行城市建设的投融资，建设和管理城建相关项目和资产。近年来，地方城市建设投资公司已经成为“最为活跃、也是最引人注目、同时也是最值得关注的融资主体”（巴曙松，2009）。周慧兰、曹理达（2009）统计发现，目前已有3000多家地方投融资公司，其中70%以上是县区级公司。

3.以商业银行贷款作为主要的资金来源方式。20世纪80年代以前，我国地方政府主要通过财政投入来融通城市基础设施建设所需资金。近年来，随着公共投资规模日趋庞大，通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得用于城市基础设施投资建设和改造的资金，是目前地方政府进行大规模融资的主要方式（王卉彤，2006）。周忠明（2007）分析认为，以政府信用为背景的银行贷款是主要融资方式，它通过以企业形式出面的地方融资平台向银行申请贷款，由政府提供直接或间接担保。

（二）地方融资平台的功能

1.有效满足地方政府的融资需求。通过构建地方融资平台，地方政府在一定程度上解决了辖区内公共设施、公共事业建设的融资问题。冯静（2009）指出，这些具有独立法律地位、实则为地方政府控制的企业，以银行借款甚至上市融资的方式大大扩展了地方政府的可控资金规模，同时有效规避了地方政府不可举债的法律限制。而规范的地方融资平台有利于促进国家投融资体系改革，满足地方政府的融资需求和优化相关机制（贾康，2009）。姜彬（2008）评价，该制度演进对促进国内各城市基础设施建设快速发展起到了至关重要作用，有效解决了地方政府城市基础设施投资建设的资金缺口。

2.实现资金集成，增强抗风险能力。周慧兰、曹理达（2009）认为，融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。一是单个项目有盈有亏，而融资平台可以用盈利补亏损；二是部分行业收益比较稳定，但有些基础设施行业具有公益性质而没有财务收益，融资平台通过行业整合，能够以丰补歉，使两者都能顺利融资；三是同一个行业的项目周期不同，有的项目已经还完贷款，还在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项，若放在同一个平台上整合，融资就成为可能。

3.实现地方政府公共建设职能的市场化运作，有效拉动社会投资。左新文（2004）指出，政府独立支撑社会公益性设施的投资和运作存在诸多弊端，强调“现代社会公益设施的投融资管理的核心在于引进民间资本，加强政府与企业的合作”。贾康（2009）认为，通过构建出来的规范的地方融资平台，能够满足市场经济条件下相关市场主体商业化运作的需要，可以有效地吸引银行放贷和民间资本跟进，把短期政策调控与利用社会资金与民间资本的长期机制构建两方面的要求较好结合。此外，地方融资平台通过对社会储蓄资金的使用，有利于推进金融深化、活跃银行信贷体系，提高储蓄向投资转化的速度。

三、地方融资平台运行风险研究

1.负债规模不断扩大，加剧了地方财政风险。随着地方融资平台的负债规模不断增加，各级地方政府的财政风险也不断积累，并可能最终导致政府无力提供经济社会发展所需的最基本的公共产品以及对法律规定的政府责任的大规模违约。由于经济大幅下滑和大规模的减税以及一系列的经济刺激计划的推出，我国财政紧张问题凸显。地方政府主动负债融资可能导致预期效果与实际效果的偏差甚至违背。实际上，由于对政府举债行为缺乏规范的管理和控制，地方政府的债务规模居高不下，增加了财政运行的风险，成为影响宏观经济健康稳定和可持续发展的重大隐患（李俊文，2008）。

2.地方融资平台的软约束机制可能引发信贷风险。地方融资平台天然具备的软约束机制，使得投资风险很容易转移到财政或者商业银行体系。目前，我国地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格，但由于存在强烈的融资需求，地方政府转而变通融资方式，即地方政府通过组建地方融资平台融资。与此同时，地方政府投资成立了基础设施投资公司，并以地方人大文件和地方政府文件为依据，明确将地方融资平台用于基础设施建设贷款的还本付息资金列入地方财政预算（李俊文，2008）。贾银萍（2009）认为，城市投资公司作为独立经济实体，为地方政府提供了向市场借贷并快速实施基础设施项目的公司化政府机构形式，然而，我国相关法律没有明确规定地方政府对城市投资公司承担债务责任的限制。而政府为保证贷款安全而出具的“还款承诺书”也不具备法律效力。此外，由于地方政府的负债规模不断膨胀，严重依赖财政补贴的地方融资平台能否真正还本付息，取决于地方财政收入和土地出让收入。地方政府负债规模不断扩大以及未来收入的不确定，可能导致地方性金融机构的财务状况恶化，从而放大金融风险。

3.缺乏有效的信用评级制度放大了地方融资平台贷款的风险。对地方融资平台构建起信用评级制度，有利于完善针对地方基础设施投资的激励机制和约束机制。郭励弘（2009）认为，完善的信用评级制度能为商业银行推行利率市场化、实行差别利率和等级贷款提供充分的依据，有利于中央政府构建奖优罚劣、区别对待的宏观间接调控体系，对地方政府的融资规模实行差别化管理，针对不同资信等级的地方政府给予不同的贷款规模和债券额度，促使地方政府的信用进入良性循环的轨道。当前，我国地方融资平台资金纳入预算外管理，地方融资平台资金来源和使用方向游离于社会公众的监督之外，其财务信息越来越不透明。由于缺乏有效的信用评级制度和独立的中介机构，金融机构就难以全面、系统、真实地评价地方融资平台的资产负债状况，这直接加大了地方融资平台贷款的风险。

四、简要评述

近年来，由于地方融资平台在国民经济中的重要作用日益凸显，国内学者开始关注地方融资平台的运行状况，对地方融资平台蕴含的债务风险进行了初步研究。通过对国内外的相关研究文献梳理后发现，已有的研究在以下方面取得了一定的成果：一是关于地方融资平台的内涵和特征的界定较为明确。尽管学术界对地方融资平台的内涵从不同的角度进行了不同的界定，但已有文献对地方融资平台的内涵及特征基本形成一致表述，即地方融资平台是在地方政府相关部门主导下成立的、以政府财政收入或相关资产提供保证的从事地方城市基础设施建设资本运作的政府公司；地方融资平台以政府主导、商业银行的市场化选择为主要运行模式，以地方城市建设投资公司为主要表现形式，以金融机构的贷款为主要资金来源方式。二是已有的文献资料普遍认为我国地方融资平台的债务风险凸显。已有的文献关注的焦点是地方融资平台的债务风险。部分学者通过分析地方融资平台的资产负债状况后发现，我国地方融资平台大部分是运用财务杠杆负债经营，蕴藏的偿债风险巨大。而地方政府未来财政收入的不确定性和国际金融危机的冲击，都加剧了地方融资平台的偿债风险，甚至可能演化为财政风险和社会风险。尽管国内部分学者对地方融资平台的基本概念和特征进行了准确界定，并对地方融资平台蕴含的债务风险进行了初步探讨，但仍有待进一步深入研究。

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