我国个人所得税存在的问题及建议

宋 佳 郭 楠

(河北经贸大学,河北 石家庄 050061)

近年来,随着经济的快速发展,人民生活水平日益提高,我国个人所得税收入增长迅速。1994年,我国征收个人所得税73亿元,2008年增加到3722亿元。个人所得税占税收收入的比重由1994年的1.4%上升至2008年的6.87%,占GDP的比重由0.15%上升至1.24%。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一,目前已成为国内税收中的第四大税种,在部分地区已成为地方财政收入的主要来源。虽然近年来我国个人所得税收入增长较快,在全部税收收入中的比重也有所提升,但与以个人所得税为主体税种的国家相比较,我国个人所得税无论是在组织财政收入方面,还是在调节收入差距问题上,所起到的作用十分有限。

胡鞍钢(2002)在其研究中表明,在当前我国税制模式下,由于个人所得税实际税率低,逃税现象既普遍又严重,再加上其本身的性质和结构、税收环境等方面的原因,制约了个人所得税对收入分配调节作用的发挥。

一、影响我国个人所得税调节收入分配的因素分析

当前,影响我国个人所得税调节收入分配的因素主要是:1.征收模式不合理;2.累进程度不协调;3.费用扣除标准不规范;4.征管水平低。

(一)分类征收税制不合理

分类征收方式不能够满足横向公平的原则。根据黑格-西蒙斯标准,个人所得税的征收应按照纳税人取得的全部可以增加消费的收入进行征收。虽然这种标准没有任何税制可以满足,但是这个标准是制定个人所得税税制的一个公认的准则。我国所施行的分类征收模式,把所得按收入来源分为了11项,按照比例和累进税率进行征收,虽实行分类所得税模式也有其合理的一面,如对各项所得单独征税,手续简便,节约成本,但是这导致收入总额一样、来源不一样的纳税人承担的税负不同,不利于调节收入分配差距。2007年,我国在实施的分类征税模式的基础上“嫁接”了符合条件的纳税人综合申报的自行纳税申报办法,这种双轨制运行的格局所带来的只不过是增加了一条纳税人向税务部门报送收入信息或税务部门采集纳税人收入信息的渠道,既不会由此增加纳税人的税负,也不会因此改变纳税人的纳税方式。

(二)税率的累进程度不协调

我国的个人所得税,除了工资薪金,个体工商户的生产经营所得,对企事业单位的承包、承租经营所得、个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得外,其他所得实行比例税率为20%。通过对我国个税两种累进税率的测度显示,我国的九级超额累进税率前三级累进性较强,此后,随收入增加,累进性越来越弱。而五级超额累进税率的累进程度在同等的收入水平下,高于九级税率。在实行比例税率的所得中,由于劳务报酬所得实行加成征收,经测算,其累进程度比九级累进税率要高,而其余所得的累进程度与之比较要低。

(三)费用扣除标准不规范

费用扣除标准不符合量能扣除的要求,我国所实施的定额扣除标准,没有考虑到不同纳税人为了维持本人及家庭生计而扣除的基本生活费用,没有综合考虑纳税人的婚姻状况,家庭成员人数和教育购房支出的状况,忽略了通货膨胀,物价指数变动对生活质量的影响。通货膨胀使个人所得税的名义收入提高而产生“档次爬升”现象,在实际收入没有提高的情况下却按高税率纳税,会增加低收入者的负担;其次,通货膨胀造成相邻应纳税档次之间的差值缩小。也加重了纳税人的税收负担,特别是对低收入者,由于其税负上升的幅度高于高收入者上升的幅度,所以通货膨胀更多地损害了低收入纳税人的利益,使个人所得税产生逆向再分配效果。

(四)征管水平低

与发达国家相比,在征管水平方面我国水平较低,虽然实行代扣代缴和自行申报的双向征纳模式,但是由于扣缴制度的不健全加上税务部门和纳税人信息不对称导致的自行申报率低,这样税务部门无法准确地组织财政收入。2008年全国个人所得税总收入为3697亿元,其中工薪阶层贡献1849亿元,占个人所得税总收入的比重约为50%左右。另外,2008年自行申报的人数为240万人,占全国纳税人数的3%,缴纳税额为1294亿元,占比35%。由此可以看出实行双向征纳方式的结果是,收入较低的工薪阶层构成了个税收入的纳税主体,而高收入阶层却由于其收入来源广泛,税源监管不利,再加上纳税人纳税意识不强等方面的原因成为个人所得税收入的次要纳税主体,这违背了纵向公平原则。

二、我国个人所得税的改革思路

(一)改分类征收为分类综合征收

目前,个人所得税征收模式有3种,分别是分类征收、分类综合征收和综合征收。在我国当前情况下,分类征收容易导致税负的横向不公,而且容易使纳税人通过分散所得避税、逃税,这在很大程度上削弱了个人所得税的收入分配作用,再加上与效率较低的综合申报构成的双轨制格局,这样就进一步加剧了个人所得税的低效。而分类与综合相结合的模式则更适合我国当前国情。所以应尽快缩短“双轨制”的过渡期,加快向分类与综合相结合的个人所得税制转轨的步伐。分类综合征收基本思路是:对劳动所得,包括工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包经营或承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得、财产转让所得实行综合所得税制;对属于投资性质的应税所得如利息、股息、红利所得,偶然所得实行分类所得税制。采用分类征收的方式,在纳税人取得收入时采用源泉扣缴的方法;采用综合征收方式,纳税人在年末实行自行申报制,按综合收入采用累进税率计征所得税,多退少补。

(二)扩大累进税率覆盖范围

根据我国实际情况,应该继续实行累进税率和比例税率相结合的模式,并在此基础上扩大累进税率的适用范围。可将目前个人所得税所包含的各项所得分为三类,其中前两项实行累进税率,主要起到组织财政收入,调节收入差距的作用,第三类实行比例税率,增加财政收入。具体方法:第一类为劳务所得,涉及工资薪金、劳务报酬和稿酬三项,原因是其所得都是按劳务报酬获取,并且这种做法还可以解决同是劳动所得而税率不同,从而导致纳税人负担不同的问题。第二类为生产经营所得,具体包含个体工商户的生产、经营所得,对企事业单位的承包经营、承租经营所得,个人独资企业所得和合伙制企业所得,财产租赁所得,财产转让所得,股息、红利所得。第三类为其他所得,包括利息、偶然所得和特许权使用费所得。把这三项所得分为一类,方便税务部门进行征管。

(三)缩减级次,降低边际税率

在完成分类之后,如何设置税率,发挥个税调节收入的职能成为了难点。根据国际经验,笔者认为,在第一类所得中实行五级的超额累进税率,最高边际税率为30%,税率从低到高依次为:5%、10%、15%、20%、30%。在第二类所得当中,实行三级的超额累进税率,最高边际税率同样为30%,税率依次为10%、20%、30%。对于第三类其他所得仍采取20%的比例税率,分项按月(按次)征收,除特许权使用费外,不做任何扣除。

(四)规范扣除标准

现阶段,我国的个人所得税在做扣除设计时,应该把重点放在调节收入分配方面,一味地扩大免征额,只会使高收入者应纳税所得额适用税率降低,进而导致应纳税额大量减少,削弱个人所得税调节收入差距的作用。在设计扣除标准时,不仅要考虑居民取得收入必需的开支,还要考虑到基本生活费、医疗保险费等。此外,还要考虑纳税人所处地区的经济发展水平和物价指数等因素,按照每年消费物价指数的涨落,自动确定应纳税所得额的扣除标准,以便剔除物价指数对纳税人实际税负的影响,维护低收入纳税阶层的利益。

(五)加强征管,提高个人所得税效率

为扩大个人所得税在税收总收入中所占比例,进而加大个税收入再分配的作用,加强个人所得税监督和征管极为重要,我国每年都会因征管水平低下造成大量的税收流失。

首先,从社会方面考虑,应建立以个人身份证件号码为基础的个人身份信息、社会保障信息、收支信息和纳税信息四合一的个人经济身份代码,制作成“全信息卡”,作为经济身份证件;还应当改革支付结算手段,规范和限制现金交易。应明确相关部门支持协助税收工作的责任,通过法律或行政法规的形式予以细化,明确各部门不履行协税、护税职责应承担的法律后果。其次,增强纳税人的纳税意识,培养现代公民的文明素质,通过学习或寻求税务部门和税务代理人员的帮助,逐步提高办税和维护自身合法权益的能力,加强税法宣传,改变纳税人对税收的认知角度,增强纳税和护税的自觉性。第三,从征税方面考虑,应加大对偷税行为的惩罚力度,用制度规范纳税人的行为。此外,还要增强对纳税人收入来源的检查力度,只有全面准确地获取纳税人收入信息,才能实现对个人所得税的有效管理。在此基础上加强源泉扣缴,建立个人纳税信息交叉稽核系统,对税源实行双向管理,以此堵住征管漏洞,稳定个人所得税收入,从而提高个人所得税征收率和征管效率,降低税收成本。

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