建立健全农村信用社风险防范体系——基于产权的视角

刘轶男 杜丽华

(安徽财经大学经济学院,安徽 蚌埠 233030)

一、农村信用社产权变革历程

农村信用社是我国农村合作金融机构的主要形式,自1951年国家首次在农村试办信用合作社以来,农村信用社为农村广大农民、集体企业、专业户等在生产和生活中的资金融通、结算方面带来了很大的方便,加上它具有组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性而显示了强大的活力,促进了农村经济的巩固与发展。

我国农村信用社近60年的发展历程中,其产权制度也随其历史的发展逐步变革。早期曾分别移交生产大队、人民公社及银行营业所等管理。长期以来,农村信用社一直被界定为集体经济组织,信用社的股金、历史积累及其他财产等均属集体所有,产权制度模糊不清。改革开放后,国家恢复建立中国农业银行,农村信用社作为农业银行的基层机构,其所有产权也均归属于中国农业银行。1983年,国家开始对农村信用社推行以恢复“三性”为基本内容的改革,但由于“行社”一体化倾向依然明显,农村信用社逐渐丧失经营自主权,其产权的模糊性也越来越严重。1996年,国务院作出了改革农村金融体制的《决定》,农村信用社与农业银行脱离了行政隶属关系,开始按合作金融原则进行规范的运营。在此期间,农村信用社进行过多次清产核资、增资扩股工作,但由于社员入股非自愿、股权设置不合理、历史包袱重等原因,清资扩股工作并未使信用社产权得以明晰。2003年,国务院15号文件的下发,将农村信用社的产权、法人治理结构、管理体制等方面推进了新一轮的改革浪潮之中。但从全国各地的改革成效来看,都未从根本上改变农村信用社产权制度,而随着社会主义市场经济体制的建立和农村金融管理体制改革的深化,农村信用社也面临着新的机遇和挑战,由于产权制度缺陷而产生的营运风险问题显得尤为突出。

二、农村信用社产权制度缺陷产生的风险

由于长期以来农村信用社被视为集体所有制的金融组织,按照公有制形式来对待,社员的私人产权被集体产权所代替,这就造成农村信用社产权上的突出问题——产权主体虚化,农村信用社产权不明晰,被集体产权所代替,进而引发一系列的金融风险问题。

(一)产权归属不清,产权主体依然缺位

由于农民入股的非自愿性,加上我国在成立农村合作金融组织时制度的不配套,使得农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定,或者说仅仅在形式上得到界定。有关农村信用合作社的一切活动的最高决策权属于政府。社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系,可见,社员作为产权主体的地位事实上被架空,他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。

(二)内部治理结构不合理,内部人控制现象严重

农村信用社治理结构的基本框架应该是设有社员大会、理事会、监事会,并实行严格的委托、授权管理。从我国农村信用社的发展历程来看,1984年,许多地方按照国务院105号文件的要求,重新成立了社员代表大会、理事会和监事会。但是,在实际工作中“三会制度”流于形式,法人治理结构残缺不全,民主管理体制形同虚设,行政管理替代民主管理、监督失灵的现象十分突出。主要原因是单个外部股东持股比例十分有限,股东权力的分散性无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。另外,外部股东入股的主要目的是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持,而不关心法人治理结构是否真正转变,他们参与农村信用社决策、管理的积极性十分有限。

(三)缺乏有效的激励约束机制,激励结构失位

激励结构是委托者和代理者之间的一种特定关系或作用方式,通过这一结构可使委托者和代理者的行为符合自身利益最大化的目标,使委托者和代理者的目标达到一致。我国农村信用社有着特殊的四层委托代理关系,使农村信用社的激励结构复杂。产权不清,产权关系扭曲,产权无激励,无约束,单凭经营者的道德、素质在约束农村信用社的经营。而相应的委托代理层未有效地履行相应的职责,政府对农村信用社的干预过多,理事会没有发挥常设执行机构应有的作用。

(四)社员入股和退社的非完全自愿性

“入社自愿,退社自由”是农村合作金融组织的基本原则之一。但是,我国农村信用社社员入股和退社却是非完全自愿性的。农村信用社成立开始产权没有体现“入社自由”的合作原则,社员入股带有一定的政府强制性。随着合作金融制度的异化,在实际操作中农村信用社实行了保息分红和自由退股制度,其“入股”实际上已演变为“存款”制度,且社员分散,入股金额低,所获分红较少,因而社员缺乏产权主体意识。社员入股信用社大多是为了融资便利和融资成本的优惠,很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报,也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩,在此动机下,难以形成独立的产权并与农村信用社建立稳定的利益关系。

(五)股权设计不合理,股金结构单一

农村信用社股权设计不合理,股金结构单一,具体表现在两个方面:一是股金标准和比例过低。近几年,在规范和改革中,普遍提高了股金标准,并且有的农村信用合作社对不同股权所有者规定了不同的股金标准,但在农村信用合作社净资产中,社员股金所占比例依然很少,在很多地方只占5%左右,而且在赖以运转的资本中,股金无足轻重,绝大多数处于所有者虚置状态。因为占绝大多数的积累,作为不可分割的集体财产,同各个社员之间没有现实的财产所有权关系,对于社员来说,无论农村信用合作社经营状况如何,与社员有明确权益关系的股金都起不了多大作用,而且,也不会给其切身利益带来重大影响。由于股金比例过低,农村信用合作社资金状况在很大程度上受储蓄存款升跌的左右,不利于稳定其资金来源。同时,股金比例过低也意味着入股社员少,合作金融缺乏群众基础。二是入股社员结构上不能真正体现合作金融组织的群众性。入股社员的结构问题主要是因为改革给农村经济结构带来了巨大变化,个体经济、私营经济、合作经济的比重不断上升,原来单一的社员结构已不适应合作金融的发展。与此相应的是社员难以在农村信用合作社的经营管理和重要人事任免上充分反映自己的意志。

三、改革农村信用社产权制度,防范金融风险

(一)明晰产权关系

在农村信用社产权界定中,要采取区别对待的方式。对于盈利社要按股本量化到社员名下,无论是法人团体股还是个人社员股。对于贡献较大的农村信用社经营管理者,可奖励,并折股量化到个人名下,不留企业法人股,以免留有后患。对于亏损社,也应搞好产权界定,按股本多少承担风险。对于因自身经营不善造成的亏损,由农信社通过完善经营管理解决;对于因国家政策造成的亏损,应采取挂账方式或减免方式予以解决。

(二)科学设置内部治理结构,完善“三会”制度

1.改革和完善社员代表大会制度。对现有的农村信用合作社进行清产核资,在确认资产所有权归属的基础上,由社员按其股份推选一定数量的社员代表,组成新的社员代表大会。社员代表大会作为最高权力机构,代表社员的根本利益,应保证独立行使职权。

2.要理顺理事会与管理层的关系。理事会代表社员利益,对社员(代表)大会负责,是农村信用合作社经营的决策主体,而以信用社主任为代表的管理层则负责执行理事会的决策,是经营决策的执行主体。要禁止理事会与管理层高度重合,两者职能要相互制衡。

3.建立健全监事会制度。要专门设立日常办事机构,以便更好地履行监事会职责。要赋予监事会更大的权力,包括对信用社业务和财务的审计权,对管理层和员工行为的监察权,对理事长、信用社主任明显违法违规的重大决策的否决权等。监事会要独立依法行使职权,对社员代表大会和全体社员负责。

(三)建立有效的激励约束机制,激励结构复位

产权制改革的核心在于明确和规范出资人与经营者各自的权力、责任,形成财产委托代理的关系,从而形成产权的激励和约束机制。对农村信用社的激励结构,应做到“一完善、一淡化、一强化”。严格按“三会”制度运行,各司其职;减少政府对信用社的干预;通过引入新的契约规范代理人的行为,抑制代理人的道德风险和逆向选择。这样,一方面,促进经营者追求效益。另一方面,又对经营者的行为形成强大的约束,使经营者对资本负责,形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

(四)规范股金,使所有者地位得到充分体现

一是要规范农村信用社股金的形式。对于在以往不规范的筹集股本金工作中形成的“存款化”股金、“贷款化”股金、非现金股金等必须予以清退,或者使其按规范转化为真正意义上的股金。二是要限制农村信用社股金的过度流动。对于合作制性质的资格股允许退股,但要适当提高其入股金额,并对其退股的条件作出一定的限制。对于股份制性质的投资股则只允许依法转让,不允许退股。三是要使农村信用社的股金真正履行股金的职能。坚决执行农村信用社股金“只分红、不保息”的规定,使股金对农村信用社的经营充分负责,真正用于弥补亏损和防范风险,体现“利益共享、风险共担”的原则。

[1]王永龙.我国农村合作金融的产权分析[J].经济问题,2005(2).

[2]何建明.防范合作金融风险之探析[J].湘潭大学学报.1998(3).

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