高校债务危机的反思与治理

任志宏

一、高校债务危机及后果

高校的债务危机被世人普遍关注是从2007年开始的。2007年3月下旬，吉林大学在其校园网站上发布通知，向全校师生征集解决学校财务困难的建议。吉林大学声称，自2005年以来，学校已经步入付息高峰期，现在每年需要向银行支付高达1.5亿至1.7亿元的利息，学校财务状况逐渐陷入困窘的局面。中国社科院《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500亿-2000亿元。几乎所有的高校都有贷款，巨额的贷款负债已成为高校沉重的负担，并引起了社会各界的广泛关注。2007年全国政协公布的一份调查报告显示，全国高校贷款总额达2500亿元。

自上世纪末扩招以来，为了解决建设资金的缺口实现跨越式发展，我国高等院校加速融资，负债经营。无论经济发达地区，还是经济欠发达的省份，无论是办学实力强，先前基础较好的院校，还是办学实力弱，新近升格的高职院校和社会力量办学单位，几乎所有高校都存在不同程度的负债，不少高校资产负债率高达60%—70%。2007年，全国仅72所部属高等院校负债高达360亿元，校均负债5亿元。截至2008年11月，湖南省高校总负债120余亿元，其中25所高校中长期贷款近100亿元，资产负债逐年攀升，偿债能力较弱，绝大部分高校处于债台高筑、举步维艰的窘境。

在背负着巨额债务的情况下,学校为节省开支,维持日常运转,往往不得不严格控制教职工数量和教师收入的增长。面对较高的社会压力和债务危机,学校在高端人才的引进和对现有教师的培训及对外交流上难有大的作为,不利于教师教学水平的持续提高。另外,学校迫于还贷的压力没有足够的资金进行科研经费的投入,影响了教师的科研活动。有学者指出，这些做法直接影响到教师自身的生活质量,从而产生心理上的不公平感;影响教师自我价值的实现,从而产生心理上的焦虑感;影响师生关系,从而使教师产生心理上的内疚感。高校债务问题已经严重影响了高校正常的教育和教学秩序，全国政协委员、福州大学副校长范更华教授说：“目前有不少高校的资产负债率已进入了财务高风险区域，个别高校为还款付息，一度压缩其他开支，甚至开始限制专职教师工资、奖金和福利待遇的提高，在留住人才方面失去了很多优势，直接导致教育质量下降。”更有甚者，有些高校巧立名目，违规收费，增加学生经济负担。2008年9月，湖南省审计厅向省人大报告，省内七所高等院校欠债规模偏大，校内债务24691万元，针对这七所院校2005年至2006年度财务收支审计，查出建规收费2221.15万元。目前，有的高校不得不用新贷偿还旧贷维持运行，个别的甚至资不抵债，“破产”隐患凸显。如得不到很好解决，将可能给中国高等教育带来一场深刻的危机。

二、高校债务危机的反思

1.大规模扩招使高校债台高筑

2007年5月，全国政协副主席张梅颖率团前往重庆、湖北等地对30所高校进行过一次专题调研。调研报告显示，1998年高校布局调整和1999年开始的大规模扩招是导致高校债务急剧攀升的重要原因。1998年全国高校招生总人数为108万，而2008年这个数字已经达到了599万，在短短的几年之内中国大学生的数量实现了跨越式发展，全国大学数量也从10年前的1000所左右发展到目前的接近1600所。 这种发展模式忽略了市场化和公益性的辩证关系，导致校园面积、教学实验实训设备、图书资料、运动场地等的生均资源严重不足。尽管国家持续加大对教育的投入，但是根本无法满足高校超常规快速建设的步伐。几年扩招之后，2004年国家财政性高等教育经费总额虽然比1998年增加了1.69倍，而相对快速增长的学生数量生均经费却持续下降。根据相关统计资料显示，2005年全国普通高校生均预算内公用经费支出为2237.57元，较2004年的2298.41元下降了0.3%，较1999年的2962元下降了3.2%。而地方政府对高校经费的投入也不大，从生均预算内公用经费来看，有19个省（直辖市、自治区）在下降。

为了保证教育教学质量和效益，教育部制定了高等院校设置条件，加强对高等院校人才培养水平评估工作，强化对高等院校办学行为的规范和管理，促进高校严格执行国家教育方针，按规定的师生比改善办学条件，基于办学的需要和评估的压力，大部分高等院校被逼上了扩建校区的道路。在中国公立高等教育系统求“资”若渴的时候，中国国有商业银行系统也正在焦急地为日益增加的库存贷款资金寻求出路。在政府主管部门的鼓励下，高等学校与国有商业银行之间突破了以往的基本存储和简单信贷关系，以“银校合作”的方式开始了全面的互动合作。数据显示，扩招以来国内高校教育投入共增加5000多亿元，其中政府投入了500多亿元，银行贷款就占了2000多亿元。

2.高等教育投融资渠道的单一

高校之所以陷入了“扩招—贷款—再扩招”的恶性循环，甚至面临破产倒闭的风险，症结不仅仅是国家财力投入严重不足，更重要的原因是高等教育投融资体制出现偏差。突出的表现即是，投资渠道过于单一。长期以来，我们不仅将高校定位为公益机构，而且是重要的意识形态领域，这种指导思想决定了由国家包揽财务支出，高校按国家计划培养人才的供给产出格局。为保证高等教育正确的政治方向，所以其投融资一向对社会紧锁了大门，害怕社会融资尤其是个人染指，会影响教育的方向路径。

事实上，社会捐赠是发达国家高等教育的重要资金来源，美国一些名校接受的捐赠与捐赠基金会投资收入，已占学校年度预算的20%-40%。在国外，几乎所有的大学都设有基金会。资金来源除了向校友募捐和某些富豪的慷慨捐赠外，主要依靠在各个领域的投资收益来滚动积累。早在2005年，哈佛大学就曾持有过中石油和中石化在国外上市的股票。由于多元化的投资策略，加之优良运作，到2005年末，哈佛大学基金总量已达到259亿美元，在全美大学基金中排名第一；其次为耶鲁大学，152亿美元。另外，这些基金虽不以盈利为最大的目标，仍要满足校友和其他捐赠者一定目标的回报。同时，高校独立自主的运作模式，也有效避免了投资者对教育事业的可能干预。

教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》，虽然明确提出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”但仍然未能对非独立法人的大学基金会、鼓励社会捐赠以及用优惠的政策鼓励民间资本介入，建立新型的股份制高校等投资机制创新有所涉及。

3.高校财务管理缺乏社会问责

与政府财政投入不足的现状并存的是，高校在资金使用上的低效甚至浪费。一些学校片面追求形象工程、政绩工程，“高、大、全”的政绩观导致办学规模盲目扩大。这些高等院校脱离自身办学实际基础，一味贪大求全，跑马圈地，跟风攀比，全然没有财务安全和风险控制意识。有的学校本身业小底薄，也动辄圈地上千亩；有的学校本身经费压力较大，却在办公楼建设上讲排场，求品味，装修极尽奢华，更有甚者仅仅校门建设也斥资几百万元上千万元，等等。许多大学校长认为，要想进“大师”，先得建好“大庙”，认为要出科研成果，就得引进一大批人才，首当其冲的是“筑巢引凤”，建设现代化的一流校舍，添置最先进的教学实验设备。

此外，一些地方政府将高校建设纳入政绩评价体系，人为的在当地形成一种“教育经济”，创“政绩”，不仅鼓励高校自主扩建新校区，政府还主动出政策找资金，将几所、上十所高校圈在一起组建大学城（或称高教科技园），建设资金少则数亿元，多则几十亿上百亿元，集教育、商贸、房地产、娱乐于一体，这种以卖地收取“政绩”，以房地产增加税收的所谓“教育地产”能满足官员一时的政绩要求、商人的利益要求、银行的放贷要求，并没有建设前的周密论证、市场定位和收益还贷计划，完全是一朝官员们好大喜功，草率从事，以树立“重视教育”的形象，以至于大学城越建越大，负债越积越高。

三、高校债务危机的治理

2009年初，教育部明确表示，今年的工作要点之一，将是“开展化解高校债务风险工作”。这是近年来，教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度工作要点。在全球经济危机的大背景下，又该如何解决这一困扰高校多年的“老大难问题”？

1.高校债务危机的暂行治理

面对即将到来的还贷高峰期，目前高校化解债务的方法主要有四种。第一种，地方政府出面，直接拨款给予补贴，或给予政策扶持，或牵头协调各方；第二种，以土地置换获取收益偿还贷款，这是当前中国贷款高校最普遍的做法之一，尤其是一些贷款额度较高的省份，如江苏、河南、辽宁、浙江、江西等，更是出现了全省性的土地置换风潮；第三种，以银团贷款的方式进行债务重组，江苏、河南、山东等省的高校开始与银行合作，积极探索以银团贷款方式进行债务重组的新路子，以降低高校和银行双方的风险；第四种，调整贷款结构，变短期贷款为长期贷款，变商业性贷款为政策性贷款，辽宁省与湖北省就将各自省属高校总额分别为73亿元和81亿元的短期贷款打包置换成国家开发银行的长期贷款。

21世纪教育研究院副院长、上海交通大学教授熊丙奇认为这些措施既有其合理的一面，又存在着不足的地方。熊丙奇认为，政府直接拨款给高校偿还债务其合理之处在于，由于国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例还不足4%，政府替高校还债是在为其以前的行为“买单”。不合理之处在于，如果政府出钱为那些买地、盖楼、搞政绩工程的高校“买单”的话，对那些精打细算的学校来说很不公平。

部分高校通过土地置换不但还清了债务，还有余额，许多高校竞相效仿。熊丙奇认为以土地置换收益还债的方式在法律层面上是不合理的，是违法的。针对高校“土地置换”方式“卖地还债”，国土资源部就曾经明确表示，高校用地为教育用地，属国有划拨土地，按照现行法律规定，划拨的土地转让或改变用途必须经依法批准，土地出让收入实行收支两条线管理，高校不得擅自转让国有划拨土地。也就是说高校既没有做主卖地的权利，更没有卖地收益的支配权。高校将教育用地变为商业用地显然是一种违法的行为。

而针对变短期贷款为长期贷款，变商业性贷款为政策性贷款的方法，熊丙奇认为这种方法只是减少高校偿还利息的数量，但是债务还是依然存在的。这种“金融置换”通过技术性操作手法，只是暂时缓解了高校偿债的阶段性压力，其本身并没有化解而仅是转换了风险。即使原来商业性短期贷款的巨额债务压力，“转换”为国家政策性银行长期贷款的潜在风险，实质上并没有从根本上解决债务问题。

2.高校债务危机的长效治理

（1）完善高校财务管理的社会问责制

化解高校债务危机需要透明，为什么会有高校债务？决策是谁做的？钱是谁用的？用钱的效果如何？这些都应该有一个明确的说法。不作调查，只根据负债额进行的支持，对有些高校是不公平的。因此，我们需要一个体制和部门，对高校债务进行评估和审查。在评估审查结果出来之后，中央政府才能根据结果对不同高校给予支持。甚至在资金下拨之后，对于资金的使用情况，也应该有一个长期的监督。为此，必须对高校贷款及其使用、融资租赁等会计核算分清责任，分类处理。对于明显违规违纪的债务问题，层层问责，应追究当事领导人或领导集体的责任。对于过度负债部分，尽可能及时清退一部分，对于没有开工的新项目及时叫停；用于发放领导者的所谓目标管理奖金和用于教职工福利等支出所形成的债务，应限期从相关人员的工资中扣除。对于合理负债，即经过正常审批程序，属于教学急需的实验实训设备和正常维修项目，或用于急需的基础设施建设等方面而形成的债务，政府应勇于承担，及时化解；对于建成后可以通过收费逐步清偿负债项目，如学生宿舍、招待所等，可先由政府清偿后，学校从当项收益管理中分期返还。

有研究报告显示，高校负债规模不仅受到高校类型和规模以及社会声望的影响，还与高校财务的健全状况有着密切关系。在现行的高等教育管理体制之下，仅依靠高校自身防范债务风险是完全不够的，还要引入社会问责并构建高校财务监控和风险防范机制。社会问责制不能单一地局限于对贷款问题的全程监控，而要综合全面地完成对高校财务健全性的动态的监控。而且，这一机制还应包括要求公办高校对纳税人说明责任、实现财务信息透明化等方面的内容。社会问责机制的形成不仅将提升高校的财务健全性，还将推动高校提高经费使用的合理性与有效性。

（2）拓宽高等教育的投融资渠道

要规避高校巨额债务的产生，最好的路径是拓宽融资渠道，有了多元化的融资，不但不会产生债务危机，也会从使高校变得越来越富有。在这方面，国外大学有很多先进的做法，可供拿来借鉴。

归纳其做法，主要有三点：一是政府在公共政策上向高校融资倾斜。譬如，俄罗斯政府鼓励高校自身进行创收，国家对其免于征税。二是接受社会捐款。2006年，哈佛大学的捐助基金以23%的增长速度接近350亿美元；耶鲁大学的捐助基金以28%的增长速度达到225亿美元；斯坦佛大学的捐助基金以23%的增长速度达到172亿美元。三是良好的基金管理。美国高校利用社会捐款，形成一笔庞大的基金，并通过智慧化的经营与管理，进行保值增值。比如，哈佛大学的捐助基金由哈佛管理公司来管理，并且以政策资产组合而闻名于世，耶鲁大学的捐助基金则以首创绝对收益基金而著称。正是这些创造性的投资战略使得哈佛捐助基金从1990年到2005年以年均21%的速度增长，耶鲁捐助基金在过去二十年间以年均16%的速度增长。并且，为保证基金的良好运作，还制订了严密的使用和监督规则。

有专家提出，在考察国外发达国家高等教育与资本市场结合的经验后发现，债券融资已成为发达国家缓解高校经费不足问题的重要渠道之一。例如，美国有41个州为解决学校建设资金不足的问题曾发行过教育公债。在约3600所大学中，约有900所发行了债券。而在英国，伦敦大学帝国学院也曾通过为学生设施和固定资产项目筹 集资金发行债券。除了债券，商业票据也是国外高校在资本市场融资的一个重要渠道。为降低学校债务利率水平，斯坦福大学、哈佛大学、芝加哥大学等高校对此都已有所尝试。

反观国内，目前的教育领域的市场化融资，还很幼稚，很不成熟，尚未真正起步。一些专家表示，我国当前有必要借鉴这些国家多渠道融资的运作与管理经验，在部分地区或部分高校试验性地推行。不过，任何尝试都要符合我国高等教育的发展特点，要结合各地区和高校的实际情况来逐步探索。这将有利于推动高校多元化资金筹措机制的形成。

（3）积极推进公办地方高校体制改革

经济体制改革深入至今，高校改革已经成为“计划经济的最后一个堡垒”。大学套用政府的行政级别分成副部级、省厅级等几类，大学校长仍然由行政长官任命，只须向上负责，大学的专业设置由教育部统一规制，各类统编教材强令推行，行政权力侵入学术领域，学术评价听命于权力暗示……凡此种种，共同催生大学不堪承受的债务。

目前国内1900多所高校中，公办高校所占比例过大。政府应该包办义务教育，但对于高等教育，任何国家都很难做到全部包办。政府过多包办高等教育，必然会导致高等教育本身活力有限，而一旦打破政府对高教垄断，可以吸引社会力量办学，可以扩大高等教育资源。在国外的高等教育资金来源中，一部分来自政府投入和学生学费，但更多的是社会资金，包括校友捐赠、与企业的合作等，而国内高校的社会资金来源很少。

另外，大学逐渐成为一个办学经营实体的趋势已经不可阻挡，但在我国的高等教育体制下，这个“实体”却没有办法交给一个具有成本意识、具有投入产出概念的“经营者”也就是校长来经营，两方面出现严重“脱节”。而在国外一些优秀大学，“大学需要经营”的理念，已经成为自然的选择。校长是优秀的“经营者”，而不是行政官员和官僚。比如在哥伦比亚大学，校长每年都给自己定下目标，要募集一定数额的经费，达不到目标就辞职。

全世界的最优秀大学大约有三分之二到四分之三都在美国，这是美国的“一种特殊财富”。美国是一个竞争的社会。不仅企业界竞争激烈，就是在教育界（特别在高教领域）竞争也无所不在。民间资本的引入在教育领域形成了相当完备的竞争机制。与此同时，竞争又微妙地保存和加强了学校自主的特点。美国教育的一些资深管理者坚信，惟有竞争才是教育立于不败的唯一法宝。任哈佛大学文理学院院长达11年之久的罗索夫斯基甚至认为：“没有竞争的紧迫感和竞争的机会，这可能正是英国的大学在二次世界大战后相对衰落的诸多原因中的一个。”而竞争的源泉恰恰来自于管制型公共部门让位于民间资本。

可见，应该积极推进地方高校体制改革,可以考虑把一部分地方高校整体转制,改公办为民办,鼓励个人、财团、企业等社会力量接办公办高校;同时,容许社会资金投入高校办学,在非营利的前提下,按照市场运作模式筹集办学经费。

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