转型期行政事业单位预算绩效评价规则研究

吴勋

转型期行政事业单位预算绩效评价规则研究

吴勋

剖析财政部近期预算绩效评价部署与远期绩效预算改革定位的政策基调，提出面向绩效预算改革的行政事业部门预算绩效评价规则定位问题，整合涵盖评价视角观、范畴观与指标观的预算绩效评价规则体系，促进绩效预算改革实践的深入拓展。

预算绩效评价行政事业单位评价规则

改革开放30年以来，与经济发展奇迹相伴随的即是中国社会正合乎逻辑地进入了一个深刻的转型时期。毫无疑问，这种社会转型推动了生产力的持续发展、综合国力的快速提升以及人民生活水平的较大改善；然而，社会转型也引发了资源配置方式革新、利益整合机制和谐、价值行为取向转变的渐进趋势，从而衍生了政府治理模式适应性变更的现实需求。正如管理学家杜拉克所言：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”。绩效预算正是这样一种理念，旨在改善公共预算资源的配置效率问题。新旧世纪之交的公共预算改革也呈现出从投入转向产出与成果的渐进趋势，以绩效为重心的预算管理改革在许多OECD成员国风起云涌的浮现。迎合西方预算改革的热潮，绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标，预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。然而，正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处，绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”，这也佐证了本文适应国家政策导向的研究立足点。

一、预算绩效评价视角观：一种绩效预算导向

预算绩效评价视角观的演绎有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度，建立预算绩效评价体系等目标，财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会（2004），科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系：“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”随后，财政部又在中央部门预算编制指南（2006）明确“以绩效考评为突破口，探索科学合理的预算绩效评价体系，在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化，为将来推行绩效预算改革夯实基础。”有鉴于此，能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据，即预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件。充分性要求预算绩效评价立足部门预算的现实状况，提升评价体系的清晰度和操作性，从而夯实绩效预算改革的基础；必要性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求倾向，密切结合部门预算管理流程，具备从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力。把握部门预算改革的政策基调有助于纠正理论界与实务界针对预算绩效评价的认识误区：预算绩效评价有别于公共部门绩效评价，评价目标是预算绩效而非事业运行绩效，评价对象是部门预算而非公共部门。解决这一问题的关键即是树立面向绩效预算的预算绩效评价视角观：明确预算绩效评价的基础性与适应性，提升绩效评价与预算管理流程的契合度；以绩效预算为评价导向，以部门预算为评价对象，形成“预算绩优度”为总目标，“预算配置、执行与决算绩效”为内核的目标体系；划定收入与支出预算为评价范围，围绕绩效目标体系，科学界定共性与特性指标的内涵与筛选手段，集成指标之间的多重勾稽关系，构建评价指标体系的规则框架；提供评价标准的实际测度途径与实现方法，设计恰当的评价模型；规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。

二、预算绩效评价范畴观：评价主体与对象

预算绩效评价范畴观解决评价主体与对象的逻辑层次结构划分问题，也是开展行政事业单位预算绩效评价实践的基本前提之一。

评价主体是组织实施预算绩效评价工作的行为人，理想的行为主体理应具备两大要素：行为诱因（为什么评价）与行为权力（凭什么评价）。行政事业单位预算机制中的委托代理问题提供了一种剖析行为诱因的理性思路，部门预算框架则成为支撑行为权力的规则机制。

行政事业单位预算机制中的委托代理关系可以区分为机构外部与机构内部两类范畴：以机构层次为水平线向上延伸，部门预算的编制实行“二上二下”的基本程序，行政事业单位编制单位部门预算上报主管部门，主管部门汇总编制整体部门预算上报财政部门，财政部门审核后报请全国人大（省人大）批复并向主管部门下达预算控制数，主管部门与行政事业单位根据控制数重新填报预算数。从而形成了行政事业单位、主管部门、财政部门和人大之间的上报审核关系，产生了行政事业单位与外部管理机构之间的多层次、多环节的委托受托链条。以机构层次为水平线向下朔源，内部预算的编制同样遵循“二上二下”的基本流程，基层预算单位编制单位预算上报行政事业单位，单位根据主管部门的预算控制数分解各基层单位预算控制数，基层单位依据控制数重新填报预算数。从而形成了行政事业单位和内部基层预算单位之间的委托代理关系。这种预算管理过程的多层次委托代理关系难免带来许多恶性反应，如各层次当事人的共谋行为及腐败行为。共谋行为是下级预算单位通过说服上级拨款部门不正当谋取预算资金的行为，腐败行为则是上级拨款部门利用预算资金分配权进行的“钱权交易”行为，无疑会降低预算资金配置的整体绩效。显而易见，行政事业单位的外部利益相关者与管理层具备评价预算绩效的行为诱因。在明确外部利益相关者与管理层两类评价主体之后，接踵而来的即是这些主体是否拥有行为权力的问题。毫无疑问，充当预算管理角色的单位管理层自然具备行使预算绩效评价的必要权力；外部利益相关者中的财政部门、人大等属于外部的财政监管机构，虽有权力但不直接，是相对的信息弱势群体；主管部门既是行政事业单位的直接管理者，又是“一下”预算的控制主体，是相对的信息强势单位，更适宜外部预算绩效评价的组织实施。

结合以上对“行为诱因”与“行为权力”的诠释，行政事业单位预算绩效评价主体有理由界定为主管部门与单位管理层两类范畴。遵循部门预算“自下而上”的编制流程，针对内部委托代理关系，以单位管理层为评价主体，规划内部预算绩效评价体系；针对行政事业单位与外部机构的委托代理关系，以主管部门为评价主体，规划外部预算绩效评价体系。前者实质上设置了预算编报的“天花板”，从源头上抑制预算报“天书”等不合理现象，防止预算管理工作弱化；后者则为上级部门提供了下属单位之间量化的、可比的绩效信息，便利于评价预算资金的整体运作效率和效果。

评价对象的确定可以契合绩效预算改革导向，密切整合部门预算管理流程，细化为预算配置、执行与决算三类基本范畴，形成对预算管理的全过程考核。

三、预算绩效评价指标观：绩效特征与数据挖掘

预算绩效评价指标观是评价体系的支撑要素，可以从指标的设计理念与数据来源角度两个角度来理解。作为预算绩效评价体系量化载体的评价指标是绩效管理与公共预算理论结合的产物，也是科学评价预算绩效的客观前提，充当绩效管理理论重要组成的绩效考评理念正是提炼指标绩效特征的理论依据。早在20世纪60年代，美国会计总署率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性与效益性并重的审计，形成了预算支出绩效考评方法的雏形——“3E”评价法。经济性描述了获取一定资源的成本耗费程度、效率性描述了输入和输出之间的关系、效果性描述了输出和成果之间的关系。挖掘“3E”理念与部门预算的内在拟合是理解指标绩效特征的关键环节。

具体而言，预算绩效不同于传统意义上的绩效视角，一种预算管理框架内的绩效思维附带预算内生性为前提的科学理念，把握“3E”理念与部门预算管理流程的有机契合，形成输入状态值、相对变动值与输出状态值三类预算绩效特征，交叉反映预算绩效的三类组成要素。状态值作为水平绩效特征，考虑规模与结构两种因素，从总量达标和结构优化角度反映预算绩效；变动值作为相对绩效特征，考虑状态变动因素，从相对效率角度衡量预算绩效。预算绩效状态的获知则可以通过与历史水平、行业水平、经验水平等评价标准相比较获知绩效状态。数据挖掘作为预算绩效评价体系的数据支持，必须立足于部门预算的管理实践。预算配置、执行与决算绩效自然对应预算收入数、预算支出数、执行收入数、执行支出数以及预算决算数五类数据源。预算收入、预算支出是指在预算编制中确认的收入与支出数，执行收入、执行支出是指预算执行中实际的收入与支出数，预算决算数是衡量预算成果的多维数据；预算收支数、收支执行数之间存在理论上的配比关系，能够衡量预算管理的经济型与效率性，预算决算数则与行政事业单位资金运用效果与事业发展成绩直接挂钩，体现了绩效内涵的辩证统一关系，从而实现对预算绩效的综合评价。

基于对部门预算改革政策基调的梳理，规划了一个涵盖预算绩效评价视角观、范畴观与指标观的预算绩效评价规则体系，有利于启动绩效预算改革导向下的中央部门与基层单位预算绩效评价试点的深入推进。当然，理论层面的评价规则有赖于现实研究的支撑，行政事业单位预算绩效评价体系的实际构建问题将是我们下一步的研究重点。

［1］张晓岚，吴勋．预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向[J]．当代经济科学，2007．（5）：87-93

［2］财政部预算司．中央部门预算编制指南（2008年）[M]．北京：中国财政经济出版社．2007

［3］财政部预算司．绩效预算国际研讨会观点综述[J]．预算管理与会计．2004．（11）：9-11

［4］财政部．财政预算报告解读（2005）．[EB/OL]．http: //www.mof.gov.cn/news/20050307_1601_5841.htm

［5］Department of Treasury．Outcome Focused Management in the United Kingdom[J]．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：106-124

The Construction of Budget Performance Evaluation Disciplines in the Transition Period for Administrative and Public Organizations

WU Xun
College of Economics and Management，Xi'an Shiyou University，Xi'an 710065

Based on the strategic orientation of Financial Ministry to push forward the budget performance evaluation system in the near future and the performance budgeting reform at a specified future date，this paper induces the budget performance evaluation disciplines for administrative and public organizations regards performance budgeting reform.Through the integration of evaluation angle,categories and indicators for the budget performance evaluation disciplines system，it tries to guide the performance budget reform into deeper development.

Budget Performance Evaluation；Administrative and Public Organizations；Evaluation Disciplines

F81

A

全国教育科学“十一五”规划项目（DFA060116）的后期研究成果。

吴勋，男，河南南阳人，经济学博士，西安石油大学经济管理学院讲师，研究方向：政府会计与预算；陕西西安，710065。