我国行政管理支出现状分析

□文/王敬荣

行政管理支出，是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关行使其职能所需要的费用支出。改革开放以来，我国行政管理支出呈现出过快增长的态势。行政管理支出的大幅上升不仅直接加重了财政负担，“挤出效应”越来越凸显，扭曲了政府的支出结构，同时还在一定程度上引发了一些诸如政府的低效率、官员腐败、滥用权利等方面的问题，甚至可能成为全社会发展的沉重包袱。

一、我国行政管理支出现状

我国行政体制改革已有20多年的历史，围绕转变政府职能和精简机构进行了数次改革，但仍然存在行政管理支出扩张、预算约束软化、行政支出管理存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的膨胀和政府职能转变的艰难。本文在衡量行政管理支出规模时，采用绝对指标和动态相对指标。

（一）绝对指标与基于瓦格纳法则的分析。从行政管理支出绝对额看，1978年为52.9亿元，1995年为996.54亿元，2006年为7，571.05亿元，2008年达到9，795.92亿元，同1978年相比，30年间增长了186倍，年均增长6.2倍。（表1、图1）

19世纪八十年代，德国经济学家阿道夫·瓦格纳在考察了欧、美、日本等国家的政府公共支出规模扩张问题，认为一国经济的发展与本国财政之间存在着一种函数关系，即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出，后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则也可表述为：一国的经济规模越大，其行政管理支出的规模也就越大，但是图1中曲线的二阶导数本应该小于零，即行政管理支出规模扩张的速度不应该超过国民经济发展的速度。但是，图1中曲线的二阶导数大于零，表现为我国改革开放以来行政管理支出年均增长速度高于同期GDP年均增长速度12个百分点，基于瓦格纳法则，我国行政管理支出明显是不合理的。

（二）动态相对弹性指标与基于经济成长阶段论的分析。改革开放以来，我国行政管理支出占财政总支出比重基本上呈逐年上升的趋势。财政总支出的比重由4.71%上升到19.38%，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。（表2）

动态相对指标即通过增长率对行政管理支出在各年之间的变动情况进行描述。为了对行政管理支出的增长率与财政总支出增长率之间的关系做出评价，在此采用行政管理支出弹性这一指标，弹性系数定义为：

表1 （单位：亿元）

表2

“行政管理支出弹性系数”反映了财政支出的边际增加量中用于行政管理支出的数量。一般来说，随着财政总支出的增长，行政管理支出也会相应增加，但不应消耗掉财政支出的全部增长量，还应当为社会公共事业的发展留出一部分，因此，该弹性系数应以大于0、小于1为宜。但从计算结果来看，在大多数年份里，我国的行政管理支出弹性都是大于1的，最高时甚至达到了2.86，从这一指标可以很明显的看出，我国行政管理支出增长过快，已给财政收支带来了沉重的压力。

美国经济学家罗斯托和马斯格雷夫采用了经济成长阶段论来解释了公共支出的原因。该理论认为，经济的发展可以划分为前后相继的五个阶段：传统阶段；为起飞创造前提阶段；起飞阶段；成熟阶段；高额群众消费阶段。

我国正处于社会主义的初级阶段，市场经济体制还不完善，生产力落后，经济不发达，这个阶段也就是经济成长阶段论中的起飞阶段。该理论认为，在经济的起飞阶段，需要有较高的积累，此时政府应该承担起提供公共基础设施，如交通设施、环境卫生、法律秩序等支出，因此社会公共事业的投资往往应该占有很大的比重。不可否认经济的发展也要求国家组织的不断完善，同时对外开放和交往深入，政府的职能多样化，必然导致机构和人员的增加，从而行政管理支出增加。但是，我国正处于社会主义经济发展的初级阶段，财政支出中增速最快的应该是用于基础设施方面的投资支出，而非行政管理支出，更非行政管理支出，年均增长速度高于同期财政支出年均增长速度和高于同期GDP年均增长速度。基于经济成长阶段论的观点，我国目前行政管理支出的规模不能说是合理的。

二、行政管理支出现状原因分析

（一）经济体制改革的方式。经济体制改革方式是行政管理支出不合理的宏大背景，我国的经济改革采取的是渐进的方式，过程较长。在转轨时期，旧的计划经济模式还没有完全消除，市场经济的管理模式还没有完全确立。这样，原有的不符合市场经济的政府职能没有丢弃，而为发展市场经济的政府新职能如市场规范和管理等不断增加，由此使得财政用于行政管理支出费用不断增加。

（二）行政管理体制改革严重滞后于经济体制改革。我国政府的历次机构改革都没能走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈，机构庞大，与此相应的全国各级政府行政人员的增长速度也太快。从我国供养比例（即总人口与财政负担人员之比）来看，五十年代为600∶1，七十年代为155∶1，而九十年代为40∶1，据国家行政学院经济学部王健介绍，近年来这一比例已低于26∶1，远远高于世界平均水平。

（三）政府官员追求预算最大化。政府机构追求的是预算最大化，进而追求机构规模最大化。因为机构规模越大，可能会争取到更多的预算，政府官员提升的机会越多。权力越大，各种非货币待遇就越高。非货币收入或者说权力消费欲望是促使官员追求更大规模公共支出的原动力。因此，成本与收入的分离，使得资源配置的错误程序增加，追求成本最小化的激励机制受到抑制。

（四）行政管理支出约束力不强。职务消费的模糊性在很大程度上助长了行政管理支出的膨胀。我国长期以来实行“实报实销”的报账制，财政监督机制不健全，行政开支由政府财政大包大揽而不计成本。奢侈浪费、以权谋私、贪污侵吞等消极腐败行为还有所存在。如，“公车消费、公款吃喝、公费旅游”现象在许多地方大量存在，且愈演愈烈，据有关专家初步测算，这种公私不分的消费行为花费的行政管理费用每年达数千亿元。

（五）政府的行政管理支出预算编制仍没有完全摆脱“基数加增长”的传统模式。“基数加增长”的方法使以前年度的不合理因素延续下来，加之部门预算编制存在部门内在动力不足；监督机构与检查部门对预算的执行监控不力；预算执行效果缺乏评价机制等，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存的现象。

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