“行政事实行为”概念辨析

赫永达

(山西财经大学研究生学院,山西太原030006)

一、行政事实行为的概念

德国魏玛共和国时代的著名学者耶律·纳克最早提出了“行政事实行为”这一概念。他将行政分为公行政与国库行政,公行政又可分为官方高权行政与单纯高权行政,如建设街道、铺设绿地、建造都市等单纯高权行政即是所谓的行政事实行为。长期以来,由于行政事实行为不以直接发生法律效果为目的,因而一直未引起行政法学者们足够的重视。随着政府行政职能逐渐由监督型向服务型转变,行政法学者们对行政事实行为展开了更广泛深入的研究。

我国大陆学者对行政事实行为这一概念的界定可谓见仁见智,主要有四种观点。

(一)非行政法律效果说

该观点认为,行政事实行为是与行政法律行为相对应的概念,行政法律行为是国家行政机关在行政管理过程中,基于其职权实施的一切能产生行政法律效果的行为,而行政事实行为则是行政主体所为的不产生法律效果的行为。

(二)行政法律效果非行为目的说

该观点认为,行政事实行为是行政主体所做出的不以追求特定行政法律关系的产生、变更或消灭为目的的行为。行政事实行为发生法律效果的根据不是行政主体的主观意图,而是法律规定,因此行政事实行为有可能发生法律效果,也可能不发生法律效果。

(三)事实效果说

该观点认为,行政事实行为是与行政法之法律行为相对应的行为,其作用不是为产生、变更或消灭行政法的权利义务关系,而是为产生事实效果。

(四)综合说

该观点认为,行政事实行为有些不直接发生法律效力,但又与法律行为相联系,如灾害预报、做出决定前的材料准备等。

上述学说各有合理性,但也存有不完善之处。笔者认为应将行政事实行为做如下界定:行政事实行为是指国家行政机关及其行政机关工作人员,在行政管理过程中做出的非以设定行政管理相对人权利、义务为内容的行为。

二、行政事实行为的特征

在科学界定了行政事实行为这一概念后,我们可以进一步认识行政事实行为的法律特征。

(1)行政事实行为的主体是行政机关及其工作人员。它是拥有行政职权,能以自己名义对外行使行政职权,并独立承担由此产生的法律后果的社会组织,包括各级行政机关和法律法规授权组织。

(2)行政事实行为主观上不以产生一定的行政法律效果为目的,或者说不以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的。客观上,行政事实行为不具备行政法律行为的确定力和拘束力,它不直接产生行政法律效果。

(3)行政事实行为的行政性。这是它区别于民事事实行为的重要特征。所谓的“行政性”是指行政事实行为尽管不具备具体行政行为的构成要件,但它仍是行政主体借助行政职权实施的一种行为方式,仍然要受到行政法原理及规则的约束。

(4)行政事实行为不能独立于其他行政行为而单独存在。只有行政机关及其工作人员行使行政职权时实施的事实行为,才是行政事实行为,否则将成为行政机关的民事行为、作为机关法人的犯罪行为或行政机关工作人员的个人行为。这是行政事实行为区别于其他行政行为的重要特征。

三、行政事实行为与相关概念辨析

(一)行政事实行为与行政法律行为

所谓行政法律行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。行政事实行为与行政法律行为作为行政行为的子概念具有以下相同点:(1)主体相同,它们的主体都是行政主体,即行政机关及其工作人员、法律法规授权组织;(2)它们都是行政主体在行政职权范围内行使行政权的行为。二者的区别主要体现在以下几个方面:(1)主观意思不同,行政法律行为以意思表示为其必备要素,而行政事实行为则完全不以意思表示为其必备要素;(2)法律后果不同,行政法律行为能够产生法律后果,并引起相对人权利义务的设定、变更或消灭,而行政事实行为的结果是不确定的,有的不产生结果,有的是间接产生法律后果;(3)程序不同,法律对于行政法律行为的程序有较详细的程序性规定,行政事实行为由于其偶发性原因,法律上一般无程序上的规定。

(二)行政事实行为与民事事实行为

行政事实行为与民事事实行为存在着本质的区别。(1)主体不同。行政事实行为的主体范围只能是行政机关、法律法规授权组织和个人,而民事事实行为的主体范围要更宽泛。(2)性质不同。依据行为的目的、功能来判断,行政事实行为必须是为公法目的而为,具有公法上的意义,而民事事实行为是一种行使私权利的行为,具有私法上的意义。(3)救济方式不同。行政事实行为在启动诉讼程序方面具有单向性,即行政相对人对行政主体做出的行政事实行为不服,可以向审判机关提起诉讼,而行政主体则无权行使该权利。民事事实行为在启动诉讼程序方面具有双向性,即当事人中的任何一方都有权利向审判机关提起诉讼。

(三)行政事实行为与抽象行政行为

所谓抽象行政行为是指针对不特定主体做出的不直接发生利益结果并可反复适用的行为。行政事实行为多表现为行政主体在行政活动中做出的抽象行政行为或具体行政行为的细节、方法、手段或措施。行政事实行为与抽象行政行为明显不同,表现在三个方面。(1)针对对象不同。抽象行政行为针对的是不特定的主体,而行政事实行为针对的是特定的事或特定的主体。(2)表现形式不同。行政事实行为的表现形式具有多样性,而抽象行政行为却有最终的载体,如政府制定的法规、规章等规范性文件。(3)程序要求不同。抽象行政行为有着非常严格的程序要求,而行政事实行为却没有严格的程序要求。

(四)行政事实行为与具体行政行为

具体行政行为是指行政主体针对特定人、特定事在行政管理活动中履行其行政职权、职责做出的单方行为。它与行政事实行为在主体以及主体实施行政职权这一行政性上具有相似性,但两者之间也存在着明显的区别。(1)主观方面的要件不同。具体行政行为是行政主体的一种意志,这种意志必须以一定的方式表现出来,如通知等方式。行政事实行为也是行政主体的一种意志,但这种意志是以各种各样的方式表现出来的。(2)客观方面的要求不同。具体行政行为在客观方面表现为行为主体针对公法上的具体事件行使职权和履行职责的行为。行政事实行为不但包括行为主体行使职权和履行职责的行为,还包括与行使职权和履行职责相关的行为。(3)法律效果不同。具体行政行为针对的人、事都是特定的,直接产生权利变动的法律效果,具有法律效力。行政事实行为没有行政法上的公定力、拘束力和执行力,它是否产生法律效果完全取决于法律的规定。

[1]方世荣.论具体行政行为[M].武汉:武汉大学出版社,1996.

[2]吕 诚.行政事实行为几个问题的探讨[J].行政法学研究,1996,(4).