我国公共图书馆委员会建设探析

王超湘 （北京市社会科学院图书馆 北京 100101）

在我国，公共图书馆以其特有的公共性和公益性，受到各级政府的重视，成为公共文化服务体系建设的重要支柱。政府主导、投资并主管是建国60年来我国公共图书馆迅速发展的法宝。然而条块分割、大而全、小而全、发展不平衡、经费不足、人员素质参差不齐等缺点也暴露出这种管理体制存在的弊端。因此，公共图书馆管理体制改革一直在不断地进行。进入21世纪，尤其是党的十六大以来，党和国家加快了文化体制改革的步伐，公共图书馆管理体制改革步伐也日益加快。2006年，中共中央、国务院印发《关于深化文化体制改革的若干意见》，明确提出对文化事业单位要“转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系。”[1]简单地理解，就是要明确政府主管部门和公共图书馆的关系，推动政事分离。而政事分离后，由谁管理、如何管理，即明确改革方向又成为公共图书馆管理体制改革必须思考的重要课题。参考美国、英国、前苏联等国的图书馆管理体制，建立图书馆委员会、实施委员会管理体制是当前信息时代我国公共图书馆管理体制改革的方向之一。

1 委员会制在部分国家图书馆管理中的运用

成立公共图书馆委员会对公共图书馆或者是图书馆事业进行管理是世界各国通行的做法。美国、英国、前苏联等国都采用委员会制对公共图书馆进行管理，只是委员会的职能、地位稍有差别。

美国是实行委员会对图书馆进行管理的典型国家之一。它以州为单位成立图书馆管理委员会，委员会的大多数委员在得到当地领导机关或统治机关的同意后由市长任命。也有个别州通过选举确定委员会的组成人员。委员会的委员作为居民的代表管理当地图书馆，其中地方行政负责人常常是图书馆委员会的委员。各委员会的人数并不统一，一般为3-9名。委员会的职责是：①选用有能力的、合适的馆长；②制定图书馆管理和计划的方针政策；③制定图书馆的目标，为实行图书馆的计划争取充足的资金；④了解与社区有关的图书馆计划和对图书馆的要求；⑤决定、支持、实际参与筹划已起草的公共关系计划等。与此相适应，图书馆馆长向委员会提出政策、方针、计划、预算等方案，委员会通过后，由馆长执行[2]。

英国的图书馆委员会是议会的常设机构，其委员由议员经选举产生。委员会具有法定资格，有权制定图书馆法律法规，决定图书馆的基本方针、建设和改善的计划，聘任馆长，招聘高级馆员，研究公共、大学和国家图书馆的服务工作。此外，英国还在教育和科学部设立了咨询性的图书馆和科学情报委员会，由图书馆界、出版商和图书馆读者代表组成，其主要任务是组织、协调国内外图书馆间的协作，调查了解图书馆界存在的问题，撰写调研报告供有关部门参考[3]。

前苏联强调图书馆委员会是集体领导图书馆全部活动的社会机构和劳动者管理图书馆的手段之一。图书馆委员会以广泛的权力，提高了它在组织图书馆为居民服务、改进图书宣传工作中的作用。委员在居民大会或读者代表会上从最活跃的读者积极分子中选出，每年选举一次，选举会议也审查和讨论图书馆的工作报告。委员会直接参加拟订图书馆计划，并使计划付诸实施[4]。

事实说明，美国、英国、前苏联在公共图书馆管理上所采取的委员会制使得公共图书馆管理相当科学、严格，有力地保障了公共图书馆事业的发展，为社会提供了周到翔实的文献信息服务。

2 委员会制应成为我国公共图书馆管理体制改革的方向

新中国成立以后，我国的公共图书馆管理建立起了以政府为主导的计划管理体制，形成了条块明显、等级明确的由“文化部—省市自治区文化（或教育）行政主管部门—地市级文化（或教育）行政主管部门—县级文化（或教育）行政主管部门”组成的4级管理体制。这种体制虽然可以集中政府力量大力发展公共图书馆事业，但也带来了很多问题，主要是政府管得过多、过死。随着市场经济体制的建立和进一步完善，这种管理体制已经无法适应当前信息时代公共图书馆的发展趋势。

20世纪80年代，我国启动经济体制改革以后，公共图书馆从内部机制改革入手，启动了公共图书馆管理体制改革。党的十七大做出了深化文化体制改革的战略决策。2006年中共中央、国务院印发《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），明确提出“加强和改进文化领域宏观管理”[1]，并指明了公共图书馆这类公益性文化事业单位体制改革的方向是“转变政府职能，明确文化行政管理部门职责，理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系”[1]。当前，理顺文化行政主管部门和公共图书馆的关系，实质上就是政府主管部门要放权，完善公共图书馆的法人治理结构[5]，给予馆长独立行使人事、财务、业务发展等方面的权力。

当然，公共图书馆建设作为公共文化服务体系建设的重要组成部分，是政府义不容辞的责任，政事分开并不是意味着政府要将公共图书馆推向社会，由其自我发展，而是要采取更加合理的管理体制，改善现有管理体制不足带来的种种弊端，更好地发挥公共图书馆在信息社会中的作用，为社会大众提供更好的信息服务。在这种形势下，借鉴美国、英国、前苏联等国的经验，建立公共图书馆委员会、实施委员会管理体制成为公共图书馆管理体制改革的方向。

首先，委员会制是解决政府对公共图书馆管与不管的矛盾，实现政事分开、理顺政府主管部门和公共图书馆关系的需要。当前公共图书馆管理体制最大的弊端就是政事不分，公共图书馆作为事业单位成为政府的一部分，受政府管制太多，造成公共图书馆缺乏自主权，无法真正发挥作用。因此当前公共图书馆管理体制改革的重点就是政事分开，使公共图书馆真正成为独立的法人实体。但是公共图书馆的公益性又决定了政府在公共图书馆事业发展中发挥主导作用，必须对公共图书馆进行管理。在当前我国社会治理方式中，政府完全放手于公共图书馆，让其自我发展，将不利于公共图书馆事业的发展。因此，建立具有一定行政管理职能却又不同于政府机关的公共图书馆委员会则成为解决这一矛盾的最佳选择。

其次，委员会制是形成社会参与机制、真正体现公共图书馆公共性的需要。公共图书馆的公共性决定了公共图书馆一定要得到公众的支持。这主要表现在两个方面，一方面是公众关心公共图书馆事业，能够出资、出物、出力建设发展图书馆；另一方面是公众作为公共图书馆的受益者，监督公共图书馆事业发展。显然，现行的公共图书馆管理体制很难做到以上两个方面，而公共图书馆委员会却能以其广泛的参与性和高度的决策民主性最大限度地调动公众对公共图书馆事业的关心、支持，从而形成公共图书馆社会共建共享的社会参与机制，真正体现其公共性[6]。美国的公共图书馆很大部分款项来自慈善组织、民间团体、大财团甚至企业家个人，而且很多服务人员都是来自社会各界，其中很大的因素就是采取了委员会管理体制[2]。

再次，委员会制是公众民主权力在公共图书馆管理中体现的需要。今天，公众事务的民主自治已经成为公众民主权利的最大诉求。公共图书馆是由政府利用公共资金为社会公众提供信息服务的专业性机构，本质上公共图书馆事业是重要的公众事务，只是当前由政府代理公众进行管理。随着公众民主意识的增强，将公共图书馆的管理事务交由公众自己管理已经成为当前社会发展的需要[5]。而委员会制则成为让庞大的公众群体行使权力、实现公共图书馆事业民主决策和科学决策的最好方式。

总之，委员会制已经成为现代民主社会集体决策的一种主要形式。它能够集思广益，调动各方面的积极性，充分考虑各方面的利益和需求，有效防止个人专断等现象的出现。在我国公共图书馆领域实行委员会制既能实现政事分开，解决当前公共图书馆管理中政府意志过多的问题；又能对政府职能进行监督，防止出现政府缺位的现象；还能调动社会各界对公共图书馆的关注、支持，扩宽融资渠道，调动最广泛的社会力量推动公共图书馆事业的发展。因此，委员会制应成为我国公共图书馆管理体制改革的发展方向。

3 我国公共图书馆委员会的基本构想

当前我国所要建立的公共图书馆委员会是公共图书馆的决策管理机构，不是协调议事机构，它是在政府主导下，社会力量参与管理公共图书馆的一种形式。在一定意义上讲，它是在政府授权或者委托下的具有公共图书馆行政管理职能的中介组织，它既具有政府行政管理职能，又具有公共图书馆自组织的色彩。

根据当前公共图书馆事业的发展实际、发展规律及当前我国经济发展相对不平衡的实际和财政拨付体系，公共图书馆委员会可以只设在省级层面，由图书馆委员会依托省级公共图书馆对全省各个层次的公共图书馆进行管理，以省为范围形成统一的公共图书馆服务体系。文化部和国家图书馆仍然作为公共图书馆的最高行政管理机关和业务管理机关，对全国的公共图书馆服务体系统筹管理。而省级以下各公共图书馆则作为公共图书馆委员的成员单位或者是省级公共图书馆的分馆，统一规划布局，协调发展。当然对于一些比较特殊的地市级，也可以根据实际设立公共图书馆委员会。

公共图书馆委员会担负着公共图书馆的管理和发展职能，具体可以包括：（1）代替政府行使公共图书馆管理职能，包括公共图书馆的考核、经费拨付、监管；公共图书馆发展规划、布局、建设；公共图书馆之间的沟通协调、合作、资源共建共享；公共图书馆服务标准制定、监管，公共图书馆负责人聘任、监管等。（2）担当公众和社会组织在公共图书馆管理上的代言人，代替公众和社会组织对公共图书馆进行管理，在公共图书馆建设和作用发挥上充分体现公众和社会大众的意志，真正突出公共图书馆公众性的特点。（3）代替公众、社会组织和公共图书馆对政府进行监督和督促，督促政府通过制定法律、法规、政策确保政府在公共图书馆发展中的主导地位，推动公共图书馆事业发展。（4）吸引社会组织、公众对公共图书馆的关心、支持，扩大公共图书馆的融资渠道，形成政府主导、社会参与的公共图书馆运行机制。

公共图书馆委员会可以由政府主管部门任命或人民代表大会选举并经政府任命，每个委员会由5-7名人员组成，包括政府官员、企事业单位负责人、人大代表、政协委员、专家学者及图书馆从业者。为了便于开展工作，可以在一家规模及影响力都较大的公共图书馆（一般是在省级公共图书馆）内设立办公室，负责委员会的日常行政工作。

实行委员会管理后，公共图书馆成为独立的法人实体，具有完全自主权。各公共图书馆实行馆长负责制，馆长具有独立行使内部管理的职权。公共图书馆馆长由管理委员会选聘，对管理委员负责，不实行任期制，管理委员会根据其业绩决定其聘期。通常情况下，委员会不得干涉图书馆的内部管理，但是如果发现公共图书馆内部管理存在问题和不足，可以警告，并通过馆长的选聘、训诫等方式来解决存在的问题。

4 在我国建立公共图书馆委员会的建议

在我国现行体制下，建立公共图书馆委员会，由其对公共图书馆事业进行管理，是深化文化体制改革、实施政事分开、理顺政府文化行政主管部门和公共图书馆之间关系的需要，看似水到渠成，然而实际操作起来却面临着诸多困难，也有很大的不可预知性。根据当前我国实际，公共图书馆委员会应该是一种政府行为，是政府深化文化体制改革、加强公共图书馆事业发展的重要手段，因此政府在公共图书馆委员会建立中应该发挥主导作用，在政策、法律、舆论宣传等方面采取措施、积极推动。

4.1 政策支持

政府要充分认识委员会制在公共图书馆事业中的重要作用，积极深化文化体制改革，推动公共图书馆委员会的建立。政府作为公共图书馆事业的主导者，是公共图书馆管理体制改革的决策者和具体执行者。在现行体制下，政策在社会管理中仍然发挥着至关重要的作用，政府主管部门对待公共图书馆委员会的态度将决定其命运。因此，政府尤其是文化行政主管部门应正确认识公共图书馆委员会的作用，制定有效的政策推动公共图书馆委员会的建设：一是管理政策，将现行文化行政主管部门对公共图书馆的管理权限让渡给委员会，包括公共图书馆人事、经费管理权限。二是财政政策，给予公共图书馆必要的财政支持，包括办公经费、人员待遇等。这是因为公共图书馆委员会实质上并不是完全脱离政府的自发组织，而是受政府委托并受其支持的特殊中介组织，其人员的待遇、办公条件及委员会的运行成本等都需要政府公共财政支付。三是人事政策，政府要制定必要的人事政策以保证公共图书馆委员会能吸引到优秀的人才。

4.2 法律保障

法治既是当前我国体制改革的目标，也是手段，更是保障。在法治社会，公共图书馆委员会也必须纳入法制轨道，通过法律来保障其稳定性、长期性，保障其对公共图书馆管理和对政府监督的有效性。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》提出要“健全文化法律法规和政策体系，加强文化立法，通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规”[1]，今年，“公共图书馆法”已被列入十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目，进入立法程序。这标志着公共图书馆管理制度改革已经开始进入法制化轨道。而在本次立法中应该将公共图书馆管理委员会的设立和作用纳入其中，为公共图书馆管理体制改革提供法律依据。

4.3 舆论引导

通过宣传舆论引导社会各界认识公共图书馆委员会，积极参与公共图书馆委员会的事务，支持、监督公共图书馆委员会的工作，并通过公共图书馆委员会来关注、支持公共图书馆事业。公共图书馆委员会在我国还是一个新生事物，社会关注度较低。为了更好地建立和发展公共图书馆委员会，政府应该在政策、立法保障的基础上采取有效措施对其进行宣传，让社会各界了解并逐渐接受这一新生事物。

当然，公共图书馆委员会的建立是随着文化体制改革的不断深入而逐渐发展的一项系统工程，涉及到很多方面，在建立的过程中要正确处理政府、公众、企事业单位及公众之间的关系，注意防止出现以下几种错误倾向：（1）政府机构化。即将公共图书馆委员会建设成新的政府机构，依然采取当前体制对公共图书馆进行管理，这样的改革就是换汤不换药，对公共图书馆和政府机构改革徒劳无益。（2）事业化。即将公共图书馆委员会看作一个事业单位，按照政府对事业单位的管理方式对公共图书馆委员会人、财、物等方面进行严格管理，这无疑只是增加了政府管理成本，不会对公共图书馆事业发展有任何帮助。（3）企业化。即将公共图书馆委员会作为一个企业性的中介组织，按照企业化方式运行，这样容易造成政府对公共图书馆的管理脱位，影响公共图书馆事业的发展。

[1]中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》(中发[2005]14号)[EB/OL]. [2009-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[2]雷登逊. 美国公共图书馆的管理和经营[J]. 杨 华，译. 河北图苑，1992(4).

[3]地方教育厅局图书馆建设与管理考察团.英国、德国图书馆建设现状——赴英国、德国访问考察报告[J].中小学图书情报世界,2004(2) .

[4]中国大百科全书：图书馆学 情报学 档案学[M]. 北京：中国大百科全书出版社, 2009.

[5]闫小斌. 从传统管理到现代治理——我国公共图书馆管理改革的目标及路径选择[J]. 图书馆建设, 2008(12):46-55.

[6]于慎中. 简论公共图书馆社会管理机制[J]. 图书馆杂志, 1995(3).