丹麦图书馆法的立法进程及其对我国的启示

肖书铭 （福建师范大学社会历史学院 福建 福州 350007）

傅文奇 （福建师范大学图书馆 福建 福州 350000）

丹麦地处欧洲北部，是一个面积仅4.3万平方公里，人口540万的小国。但它却拥有非常发达的图书馆事业，其图书馆数量、藏书规模和人均借阅图书量都令人赞叹。丹麦图书馆事业能取得这样的成就，与其完善的图书馆立法密不可分。早在1920年，丹麦就颁布了第一部公共图书馆法，这是世界上最早的图书馆法之一。 2000年5月，一部新的图书馆法——《图书馆服务法》（Act Regarding Library Service）由议会审议通过，成为目前丹麦图书馆服务活动依据的根本大法。本文主要介绍《图书馆服务法》的立法过程及其主要内容，以期为我国图书馆法的制定提供有益的参考。

1 丹麦图书馆概况

丹麦图书馆有着悠久的历史。1775年历史学家Suhm P F的私人图书馆向公众开放，开丹麦公共图书馆之先河。其后，众多公共图书馆纷纷涌现，形成一股开办公共图书馆的热潮。19世纪后期，随着丹麦经济的发展，政府逐渐认识到公共图书馆在维护社会稳定和促进文化发展方面的巨大作用，从1882年开始向公共图书馆提供财政支持，这一举措极大地推动了公共图书馆事业的发展。1920年第一部公共图书馆法颁布，规定了公共图书馆的目的和经费分配，确立起公共图书馆的法律地位，从而为公共图书馆的发展提供了法律保证。之后，丹麦政府又分别于1964年、1987年和1994年对图书馆法作了修订。2000年，《图书馆服务法》颁布实施。根据新图书馆法的要求，每一个城市都有义务独自或者与其他城市联合建设一所面向所有公民的公共图书馆，文化部将从这些图书馆中选择有资质的市图书馆担任郡图书馆。在丹麦公共图书馆体系中，市图书馆是公共图书馆的基层单位，郡图书馆则构成了公共图书馆的上层组织，郡图书馆除了履行一般的市图书馆的职责以外，还需要承担中心图书馆的相应职能，如收集一些市图书馆无法收集的需求量较小的资料、担任馆际互借的外借中心、回答来自市图书馆的咨询及开展市图书馆馆员的职业技能培训等。除此之外，公共图书馆还在各机构设立分馆并在偏远地区建立移动图书馆。截至2008年，丹麦全国共有公共图书馆510所，其中市图书馆97所，分馆380所，移动图书馆33所[1]。除了公共图书馆外，研究图书馆也是丹麦图书馆体系的重要组成部分。与公共图书馆不同，研究图书馆属于政府机构，包括国家图书馆、大学和研究机构的图书馆以及专业图书馆（面向特定研究领域），其中丹麦皇家图书馆和奥尔胡斯大学（Aarhus University）图书馆共同履行国家图书馆职责，根据《出版物缴存法》接受全国出版物[2]。这些图书馆主要为高等教育和研究提供服务，但同时也向公众开放。截至2008年，丹麦全国共有研究图书馆185所，其中国家图书馆2所，大学和研究机构图书馆106所，专业图书馆77所[1]。

2 《图书馆服务法》立法过程及其主要内容

2.1 《图书馆服务法》立法过程

丹麦1920年就颁布了第一部公共图书馆法，其后随着经济和社会环境的变化作了3次修订。20世纪末，社会环境发生了剧烈的变化，丹麦图书馆法也面临新一轮的修订，尤其是随着信息和网络技术的发展，信息社会已成为社会发展的必然趋势，在信息社会中图书馆应如何调整其角色定位成为图书馆界必须予以关注的重大课题。丹麦图书馆界很早就开始关注这个问题，1994年丹麦政府发布了一份报告，报告认为未来电子出版物将取代纸质的期刊和图书，因此需要图书馆转变自身角色，成为公民获取电子出版物的中心机构，从而帮助人们避免在日益庞大的信息海洋中迷失方向[3]。报告发布后的第二年，文化部任命了一个委员会，旨在根据数字化信息快速增长的趋势评估图书馆未来的任务。1997年，该委员会发布了最终报告，报告分两卷出版，其中包含了该委员会对图书馆角色重新定义的一些建议。这些建议包括扩大图书馆收藏、提供的信息资源的载体形态和通过经济关系的调整来平衡各图书馆间利益以维持图书馆的合作关系等，它们在《图书馆服务法》中都得到了体现[3]。虽然报告中的大多数建议都获得了委员们的一致同意，但是委员会的内部并不总是一致的，其中关于读者付费的建议就在委员间引发了激烈的争论。一部分图书馆代表认为应坚持传统图书馆的免费服务原则，但大多数委员认为一定程度的读者付费是必要的。不久之后，随着报告的公布，文化部也开始启动新法的立法工作，读者付费的问题又成为其中最重要的政治议题，引发激烈的争论。最终文化部提出了一个妥协性的方案，方案将图书馆服务分为核心服务和特殊服务。所谓核心服务，即图书馆资料的外借和利用。文化部认为图书馆的核心服务必须向公众免费提供，但同时又坚持认为图书馆可以针对特殊服务向读者收费，这意味着图书馆可以从事各种有偿服务项目，包括资料的快递、咨询和培训服务以及向公司、公共机构和公众提供学科和产品追踪服务等。文化部的意见最终体现在其法律草案中，2000年议会最终审议通过了该草案，即《图书馆服务法》。

2.2 《图书馆服务法》主要内容

《图书馆服务法》全文包括5章38条，其大纲为前言；第1章为公共图书馆的目标和服务；第2章为政府在图书馆服务中的职责；第3章为特殊条款；第4章为最终条款。下面简要地介绍2000年通过的《图书馆服务法》的主要内容[4]。

2.2.1 建设复合图书馆

所谓复合图书馆，是指在印刷文献、电子文献或虚拟文献共存互补的复合环境下，传统图书馆与数字图书馆共存互补，有机结合于一体，也就是物理实体与虚拟的信息空间结合于一体的图书馆[5]。《图书馆服务法》在前言中就明确提出，本法案的目的在于为信息社会中的图书馆即复合图书馆提供一个完备的法律框架，第1章第1条将公共图书馆的目标定义为通过向公众提供图书、期刊、有声读物和其他材料（如录制音乐作品与电子信息资源）来推动丹麦信息、教育和文化活动的发展。由此可见，丹麦图书馆界已将复合图书馆定位为信息社会中图书馆的主要形态。为实现这个目标，该法案还将图书馆定义为一个广义的媒体，即多种载体形态共存的信息传播机构，其中不仅有传统的印刷资料如图书、期刊等，同时也将电子文献和虚拟文献纳入馆藏，并规定建立一个基于网络的联合目录即DanBib系统，用以检索以上所有类型的资源，从而形成一个完备的复合图书馆体系。

2.2.2 建立广泛的馆际互借系统

《图书馆服务法》第8条明确规定，政府鼓励图书馆界的合作并将努力保证读者通过公共图书馆获得研究图书馆的资料。在图书馆界的合作中，馆际互借是一个重要组成部分，因此政府将努力促进馆际互借的发展。公共图书馆系统中的郡图书馆和研究图书馆都由中央政府提供财政补助，因此《图书馆服务法》要求他们必须参与到馆际互借系统中，并承担起相应的职责。首先，针对郡图书馆，《图书馆服务法》第9条规定，郡图书馆应努力获得公共图书馆所没有的资料并充当公共图书馆主要的外借中心。其次，由于研究图书馆包括国家图书馆、大学和研究机构的图书馆以及专业图书馆三大组成部分，故而《图书馆服务法》对三者的职责作了不同的规定。对国家图书馆及大学和研究机构的图书馆，《图书馆服务法》规定他们将通过以下几种手段充当公共图书馆的外借中心：（1）为公共图书馆提供图书、期刊和其他资料；（2）提供全国性与国际性外借服务；（3）为公共图书馆和其他相关机构提供资料，特别是那些满足难民与移民需要的资料；（4）对公共图书馆履行中心储存图书馆的职能。对专业图书馆，《图书馆服务法》仅要求丹麦国家盲人图书馆必须参与到馆际互借系统中，但规定它有义务向公共图书馆提供外借服务从而成为公共图书馆的外借中心，向公共图书馆提供为促进盲人、弱视者、阅读障碍者和其他对阅读印刷文本有障碍人群的信息获取而专门设立的资料。

2.2.3 提供免费服务与有偿服务

首先，《图书馆服务法》规定图书馆资料的利用、外借和一般咨询服务必须向读者免费提供，对于这些服务以外的其他服务图书馆可以向读者收费，其服务费用和收费的方式由市议会决定，但是有偿服务必须是在读者明确要求情况下才可以提供。其次，一旦图书馆所提供的有偿服务与其他私人团体的服务形成竞争关系，图书馆服务的价格必须根据市场状况进行调整，以防止不公平的市场竞争。再次，由于馆际互借涉及到复杂的利益关系，因此《图书馆服务法》规定可以对馆际互借活动收费，当读者从另一个城市的公共图书馆借阅资料时，该市在合理的通知后可以向其收费，但费用需由读者所居住地的市政当局支付而不能转嫁给读者。最后，《图书馆服务法》规定可以向资料逾期归还及补办借阅证的读者收费，但对费用的额度有明确的限定。

3 与图书馆服务有关的部长指令（Ministerial Order Regarding Library Services）

《图书馆服务法》实施后不久，一项关于图书馆服务的部长指令随之颁布，指令对《图书馆服务法》涉及的相关项目作了更为详尽的规定。指令包括4章，分别是第1章公共图书馆；第2章研究图书馆 ；第3章图书馆资料的借阅和借阅者借阅权剥夺的一般规章；第4章指令的生效[6]。

3.1 公共图书馆

首先，按照规定，公共图书馆每年都可以根据其服务区域的特色获得相应数量的丹麦出版物。其次，公共图书馆剔除的资料如果仍有价值，必须提交给国家图书馆或大学和研究机构的图书馆。再次，公共图书馆资料的编目格式必须与丹麦国家书目一致，以方便全国联合目录的编制。最后，该章还对公共图书馆外销服务中的成本核算和财务审计以及馆际互借过程中费用的计算作了详尽的规定。

3.2 研究图书馆

该章将研究图书馆的主要服务对象限定为研究者、学生、职员及其他作为图书馆服务对象的隶属机构，并规定在特殊情况下，研究图书馆可以为主要服务对象提供优先服务，也可以向主要服务人群以外的人员收取押金或要求其提供担保。

3.3 图书馆资料的借阅和借阅者借阅权剥夺的一般规章

第3章规定，在出具书面通知后，对多次不归还图书馆资料或者损坏图书馆资料的读者，在相关事务处理完毕之前，图书馆可以强制剥夺其借阅权，同时该章还对与此相关的费用的扣缴作了详尽的规定。

4 对我国图书馆立法的启示

图书馆立法是保证图书馆事业健康发展的重要手段。2008年底，文化部决定启动《公共图书馆法》立法工作。在图书馆法制定的过程中，分析和总结外国图书馆立法的经验与实践中的得失，无疑对我国图书馆立法活动是有益的。纵观丹麦《图书馆服务法》的立法过程，笔者认为以下3点对我国图书馆的立法有一定的借鉴意义。

4.1 明确图书馆有偿服务范围

丹麦《图书馆服务法》明确规定公共图书馆的基本服务必须免费，但基本服务以外的特殊服务公共图书馆可以收费。在法律中明确地界定有偿服务项目和免费服务项目的范围，这对于公共图书馆的发展及其服务质量的提升都有着重要的推动作用，对我国公共图书馆法的制定也有一定的借鉴意义。长期以来，由于我国缺乏一部统一的公共图书馆法，公共图书馆各行其是，各种乱收费、滥收费的事件屡见不鲜，有些公共图书馆甚至将图书馆改造成了“租书馆”，公共图书馆免费平等的精神被摧毁殆尽，这不仅是对公民基本文化权利的严重侵害，也使得公共图书馆的形象每况愈下，阻碍了公共图书馆的发展。因此，笔者认为今后在制定《公共图书馆法》的过程中有必要借鉴丹麦图书馆法的立法经验，对有关的收费项目予以明确的界定，杜绝公共图书馆乱收费现象的产生。

4.2 重视馆际互借

丹麦《图书馆服务法》花费大量篇幅，对公共图书馆之间及公共图书馆与其他图书馆间的馆际互借活动作了极为详细的规定，显示了丹麦图书馆界对馆际互借活动的重视。反观我国，在馆际互借方面则乏善可陈，除了中国高等教育文献保障系统（China Academic Library & Information System，简称CALIS）实现了部分高校图书馆的馆际互借外，公共图书馆间的馆际互借及高校图书馆和公共图书馆间的馆际互借都不尽如人意。事实上，馆际互借既可以最大化读者的文献获取范围，又可以最小化图书馆的经费投入，是实现信息资源共享的一种有效手段，在图书馆普遍面临经费短缺的情况下，馆际互借是图书馆的最优选择。但是，馆际互借是一项系统工程，需要参与馆间紧密地协作并平衡各方的利益，这就需要有一部具有法律约束力的法规对此予以规范。因此，我国正在制定的公共图书馆法中有必要借鉴丹麦图书馆法的立法经验，加入有关馆际互借的条款，为我国馆际互借的发展提供法律保证。

4.3 明确图书馆罚款的法律地位

我国图书馆一般自行制定有专门的规章制度，规定对读者逾期不归还文献以及损毁文献的行为收取罚金。近年来，随着读者权利意识的觉醒，图书馆收取罚金的合法性受到人们的质疑，并成为图书馆与读者矛盾的一个焦点。事实上，图书馆采取以上惩戒措施的根本目的并不是为了图书馆的一己私利，而是为了保证文献能够流通顺畅，从而更好地维护其他读者的借阅权利。从全球范围来看，世界各国对此都制定有相关的条款，如丹麦《图书馆服务法》中就针对逾期不归还文献及损毁文献的行为设立了专章，其中对罚金的金额及收取方式都作了详细的规定。但是，由于我国一直都没有一部具备法律效力的图书馆法，图书馆罚款缺乏必要的法律依据，由此引起了读者对图书馆的诸多非议，造成了许多不必要的矛盾冲突。 因此，笔者认为我国有必要加快图书馆法的立法进程，并在图书馆法中加入有关条款，明确图书馆具有罚款的法律权限，更好地保障广大读者的根本利益。

总而言之，丹麦《图书馆服务法》的颁布顺应了信息社会对图书馆的新要求，对丹麦图书馆建设具有重要的指导意义，同时也为我国图书馆立法提供了先进经验和有利借鉴。我们应结合我国图书馆的实际情况，吸收丹麦图书馆法建设的积极因素，为我国图书馆事业创建完善的法制环境。

[1]Danish Agency for Libraries and Media. Danish Library Statistics 2008[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bibliotekogmedier.dk/fileadmin/publikationer/publikationer_engelske/statistics/ifla2008/html/entire_publication.htm.

[2]Thorhauge J. Danish Research Libraries ——Danish Models[EB/OL].[2009-11-11]. http://www.bibliotek.kk.dk/bibliotekerne/omorganisationen/resume_redegorelse_engelsk.pdf.

[3]Danish Agency for Libraries and Media. Danish Library Policy[EB/OL].[2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/library_policy/html/entire_publication.htm.

[4]Danish Agency for Libraries and Media. Act Regarding Library Service[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/act/html/entire_publication.htm.

[5]黄宗忠, 王晓燕. 论复合图书馆与图书馆发展趋向[J]. 图书馆论坛, 2002(5):6-11.

[6]Danish Agency for Libraries and Media. Ministerial Order Regarding Library Services[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/act/html/entire_publication.htm.