国民政府时期政治：民主与专制的选择＊

王玉灵，邱观建

（1．西安交通大学 人文学院，陕西 西安710049；2．武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉430063）

国民政府时期政治：民主与专制的选择＊

王玉灵1，邱观建2

（1．西安交通大学 人文学院，陕西 西安710049；2．武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉430063）

国民政府时期，民主与专制在政治实践中呈现一种离合态势，近代中国为民主与专制提供了同时存在的空间，特殊的历史环境为专制政治的选择提供了可能性和现实性，专制政治的选择又最终导致国民政府失去了政权存在的合法性基础。

民主；专制；集权；国民政府

1928年南京国民政府建立，国家实现了形式上的基本统一，进入了“以党治国”的训政时期。这个时期，民主政治一直游离在国家政治核心之外，而民主政治的群众性基础又使其表现出对专制政治强劲的抗争势头。中下层民众追求民主的政治诉求与上层统治者专制制度的斗争最终导致了国民政府失去了民心，失去了政权。这一结局看似偶然，其实有历史的必然。

一、国民政府时期的政治现实

国民政府时期，民主、宪政与集权、专制、独裁的斗争、缓和相交织，构成了整个国家政治。集权、专制、独裁占据国家政治主导地位，民主、宪政处于企盼、被压制但不断抗争的状态。这种状况体现在国民政府的政治实践中。

（一）意识形态上的糅合

蒋介石国民党政权时期的意识形态是利用孙中山的“三民主义”、“以党治国”外壳，糅合了中国传统封建道德和法西斯主义的混合物。孙中山的“三民主义”、“以党治国”的治国理念，是在三民主义指导下“以党治国”，将国民党改造成为以广大人民群众为基础的全民党，为以后实行宪政作基础，意在建立一个真正民权的国家。“简而言之，以党治国，并不是用本党治国，是用本党的主义治国”［1］。可是蒋介石的解释是：“中国固有的民族性是什么？从来立国的精神是什么？现在需要的又是什么？总理已经写的很明白，就是三民主义。三民主义是什么呢？在伦理和政治方面讲，就是‘忠孝仁爱信义和平’来做基础，在方法实行上讲：就是‘知难行易’的革命哲学。”［2］很明显，这是借用中国封建传统道德对孙中山治国理念加以歪曲，把孙中山追求民主政治的理念演绎成其集权政治的理论工具，从民众信仰的“三民主义”理论中寻找专制政治存在的合法性根据。

（二）政治体制的失衡

国民政府时期的政治舞台上是一种民主与专制斗争、利用、牵制、失衡的政治体制。

国民政府时期的宪政立法体制有国民党全国代表大会、国民党中央执行委员会、国民党中央常会、国民党中央政治会议等。国民党的立法体制是要在法律上确认其政权的合法性，并保证法从党出，维护国民党的政治统治。虽然各个机关都有立法权，但国民党中央政治会议是立法的最高指导决策机关。当时具有宪政性质的主要立法有《训政纲领》、《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法草案》、《中华民国宪法》，但这些法律也仅仅是制定出来而已，根本不可能得到切实的实施。如在制定了《中华民国宪法》后，国民政府就相继颁布了《维持社会秩序临时办法》、《戡乱总动员令》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》等规定，恢复了专制的本质。

国民政府的“五院制”源于孙中山的“五权宪法”思想。孙中山的“五权宪法”基础是权能分开思想。管理政府的“五权”是以人民享受选举、罢免、创制、复决四项政治权力为基础，五权分立，彼此又相互制约，以防止个人独裁。而1928年10月国民政府通过的《训政纲领》规定将行政、立法、司法、考试、监察五项治权，“托付于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础”。很明显，“五院制”就成为五权统一，统一到国民党中央手中，最后统一到蒋介石手中，远远背离了孙中山的民主治国思想。

（三）宪政运动的破产

蒋介石在国民党五届三中全会后发表谈话，“要扩大民主，修改选举法，在一定条件下开放言论，集中人才，释放政治犯”。国民党第42次中常会通过了选举法修正案，对选举办法作了一些重要修改，扩大了代表名额与选举范围，使之有利于各党派代表参加国民大会。这些看似是扩大民主的举动，很快就被推翻了。从国民政府的三次宪政运动中可以清楚看到这一状况。

第一次宪政运动，是在20世纪20年代末30年代初，由一批留学欧美的自由主义知识分子胡适、罗隆基、梁实秋等发起“人权运动”。人权派对国民政府专制政治的无情揭露，最终迫使国民政府于1931年5月颁布《中华民国训政时期约法》，明确规定了人民的权利和自由。可是，“国民政府四月二十日保障人权的命令，是承认中国人权已经破产的铁证”［3］。第二次宪政运动始于1939年下半年的国民参政会第一届第四次会议。抗战的推进，国民党政策出现了倒退，直接促进了战时民主宪政运动的高潮。各民主党派一致要求国民党结束党治，制定宪法，实行宪政。各地建立宪政促进会等。宪政期成会还提交了《中华民国宪法草案修正草案》，但遭到国民参政会的激烈反对。蒋介石表示，“对执政之束缚太甚，即为不能施行之制度。强行之，必遭破坏”［4］。结果，《宪法修正案》被搁置起来，国民大会也以战事不便被推延，第二次宪政运动由此走向低潮。第三次宪政运动肇始于抗战后期，国民党迫于国内外多方面压力，宣布“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法“，各地的宪政运动又一次被发动起来。在民主党派的积极推动下，召开了政治协商会议，讨论和平建国方案及召开国民大会等问题，并对关于宪草修改的原则正式通过，最后却遭到国民党的反对。随着内战的爆发，第三次宪政运动又一次流产。

国民参政会是国民期望最高的一种民主形式，毛泽东曾说，“在目前抗战激烈的环境中，国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向着民主制度的一个进步“［5］，国民参政会在一定程度上启开了中国民主政治的窗口，但对蒋介石国民政府起不了根本性的约束作用。民主党派提出的结束训政、实施民主宪政的很多提案都被搁置起来“冷处理”。到五届五中全会后，国民党拒绝实行“宪政”的民主要求，反而从多方面加强了“一党专政”，在全国推行“全国党化”和“全党特务化”，强化对基层的保甲制度，实行战时管制，甚至出现以军代政等现象。

可见，民主作为一种政治理想和价值追求，由于其自身强大的吸引力，吸引着国人追求民主政治的热情和重新塑造国家的希望，但却一直没有真正上升为统治阶级的意志而成为一种政治制度存在。近代中国的民主仅仅作为一种弱势的张力牵制专制政治的泛滥，专制政治始终居于这个时期中国政治舞台的主导地位。

二、近代中国为民主与专制提供了同时存在的空间

近代中国是一个特殊的历史时期，中国的资本主义得到发展的同时，中国封建社会的传统又起着强劲的惯性作用。到国民政府时期，西方民主政治理念在中国逐步走向成熟，而中国传统专制政治也仍在自然沉积。这样，民主与专制就同时存在于当时特殊的历史背景下。

（一）经济政治基础

20世纪初，在外国资本和本国资本的冲击下，中国传统的小农经济一统天下的局面被打破，资本经济与封建经济同时并存。资本经济是打破封建绝对专制政治，建立民主政治的经济基础；而小农经济是封建绝对专制独裁的最适宜土壤。这种状态的中国经济导致两种势力同时并存：一方面是新生的弱势民族资产阶级。辛亥革命使民族资产阶级登上历史舞台，民主政治的呼声越来越高，但中国民族资产阶级本身的软弱性又使其无力担当整合国家政治的任务。辛亥革命的失败就是明显的例证。另一方面是被挫败但依然存在的封建政治势力。辛亥革命推翻了占统治地位的封建统治集团，但其力量依然在国家政治中存在。因此，在20世纪初中国的政治舞台上，传统的统治集团结构被摧毁，代表各种利益的政治力量都不断登上了历史舞台，处于一种“你方唱罢我登场”的混乱局面，但又没有哪个政治力量能够有能力稳固占据国家政治的统治地位，国家陷入统治集团整体缺失的状态。混乱的政治局面为民主与专制的同时存在提供了生存的土壤。

（二）文化背景

自1840年国门被打开，一元文化状态逐渐趋向多元文化的格局，中国人以“天朝上国”自居的愚昧意识逐渐被“世界”的观念所替代，开始注意从“器物”层面学习和效仿西方政治理念、制度等。经历了辛亥革命和新文化运动后，西方的政治学说、政治思潮开始大量涌入中国，出现了西方文化冲击传统文化的浪潮。中国与西方在文化、历史传统及现实国情上有着巨大的差别，当负载着两千多年沉重历史文化主宰的专制政治像一头老牛走到了它的尽头时刻，西方的张扬个性，主张自由民主的思潮就像一阵春风吹到中国。自由和平等的民主理念，吸引和动员着人们参与到对现实民主政治的追求中。在“救国救种”的驱动下，一大批具有欧美教育背景的知识分子开始努力在中国构建一种类似西方的民主政治。

中国两千多年历史的封建专制政治的思想基础是儒家文化，儒家思想宣扬的是礼义廉耻、三纲五常等以群体为特征的伦理道德文化。而西方文化宣扬的是以个人主义为核心的自由主义思想，这是截然相反的文化理念。积淀了两千多年的中国传统政治文化不可能因为国门被打开、西方文化的冲击而消失，舶来的西方民主政治文化理念必然会遭到中国传统文化的坚韧抵触。中西不同的政治文化激荡必然成为当时中国政治舞台上民主与专制同时存在的文化背景。

（三）辛亥革命的影响

辛亥革命的爆发，宣告了封建专制制度的终结。一方面，西方民主共和理念被激荡，“使民主共和国的观念如此深入人心，使人们公认，任何违反这个观念的言论和行动都是非法的”［6］，民主制度在中国被设计。另一方面，辛亥革命后不久，随着资产阶级失去统治权力，中国政治进入了军阀混乱时期，民主遭到践踏，封建专制、集权被军阀政客重又拾起。这样，当时就出现这样情况：无论哪路军阀掌握北京政权，做出如何专制之事，但都不敢丢掉民主共和的大旗。混乱局面下的“需要权威”和资产阶级革命带来的“民主共和”就成为当时中国的政治需求，民主与专制都有了存在的历史合理性。

（四）知识分子的分歧

新文化运动前后的中国知识分子已经全然不同于旧式知识分子。他们大部分有欧美西方教育背景，有着对西方民主理念和价值的热情和追求，并努力转化为实践。经过新文化运动洗礼的知识分子分化为两类：一类是以陈独秀、李大钊为代表的走向代表广大基层民众追求民主政治的革命道路；一类是以胡适为代表的自由主义知识分子，追求的是资产阶级的民主和个人自由，后来发展为代表资产阶级利益的民主党派，努力寻求一种西方式的民主道路。这些知识分子都是民主宣传、民主制度设计的主体力量，对民主的存在和发展起到了积极推动作用。但也有知识分子看到了民主在当时实践上的困难，在制度设计上的困境，明确肯定专制政治存在的合理性。蒋廷黻明确指出“不统一，我们的近代化就不能进行。统一而政权不集中或集中而运用不大胆，不猛烈，则近代化虽进行而不能快”［7］。所谓的新知识分子在没有经济支撑形成自己的阶级力量的情况下面对军人武力是软弱的、无力的，最后走向了要么追求民主的革命道路，要么屈从于专制政治。

很明显，二十世纪初的中国是一个混乱的局面，各个层面看似矛盾的力量都在当时中国大地上激荡、放大，相互冲击的结果给具有反向特征的民主与专制提供了同时存在的空间。

三、国民政府专制政治——历史的选择

尽管民主与专制在近代中国都有存在的价值和空间，但内忧外患的中国国情却为专制政治走向制度层面提供了有利条件。

近代中国的特殊性是专制政治存在的根本原因。民主与集权政治在西方国家的发展逻辑是：以集权求统一——国内民主分权——有限集权与有限民主的统一。资产阶级革命爆发时期，封建绝对专制主义遭到了资产阶级民主理念的强烈抨击，资产阶级提倡的民主、分权和选举逐步取代了封建绝对主义的专制、集权和世袭的政治态势。到了20世纪，随着经济政策的调整——绝对自由主义被放弃，加强国家干预，也有了新的政治理论。民主、专制、集权、分权等单纯性的政治概念被打乱，一切都变成了复合式的了，这是西方国家近代民主发展的历程。

可是近代中国是一个非常态的发展历程。近代中国被西方帝国主义强制性地拉离了封建主义发展的轨道，进入了一个不伦不类的社会阶段，也就是压缩了资产阶级革命和资本主义发展的阶段，在外生力量强制下进入西方经济政治的游戏规则——直接进入了西方民主与集权政治发展的复合阶段。而中国的政治舞台上没有成熟的阶级力量有足够能力引领中国走向独立，走向民主，有的只是出身士绅的军阀、军人。他们不可能也完全没有政治才能在独立、统一与分权、民主之间演绎出当时西方国家民主与集权的二重奏，只能在二者之间艰难地摇摆，最终走向集权、专制、独裁的政治道路。

近代中国的历史为专制政治提供了合法性基础。这是因为，近代中国是一个半殖民地半封建社会，民族矛盾和阶级矛盾是社会的主要矛盾，而民族矛盾又是最主要的矛盾，这就决定了近代中国的命运存在于“外争主权，内求发展”的奋斗之中，争取民族独立和人民解放成为近代中国首要的历史任务。于是，应历史任务而出现的“集权政府”便被赋予了政治的合法性基础。

辛亥革命后军阀割据的混乱状态在客观上需要强有力的中央集权政府的出现，在当时也只有最强有力的中央集权政府才有能力重新整合涣散的国家。于是，军事与武力自然就成为夺取政治权势的决定性力量，而军人最可能也最容易夺取政治权力。因此，北伐过程中当国民党以民主共和的姿态出现在民众当中，立即就获得了民众的倾力支持，北伐军被作为正义之师代表了时代潮流和民众对民主的期望。民众对北伐军的认同和支持，使国民党集权政治在一开始出现就具备了国家政治的合法性基础和有利条件。

“经济上的自由方式或国家干预，政治上的分权还是集权，都已不是先验的或理论上的，而是由‘国家理由’决定的”［8］。“九 一八”事变后，“救亡图存”成了压倒一切的国家任务。国家主权对外成为国家的合法性符号，对内是一种不可分割的最高权力象征。国家的首要任务就是独立和完整。国家需要一个强有力的政党整合全国各方政治力量，挽救民族与国家，而不是进行资产阶级的分权。国民党作为当时唯一合法的政治力量，有义务和责任承担挽救民族的重任。为民族大义，共产党、民主党派也捐弃前嫌，承认国民党集权统治的合法性。从“反蒋抗日”、“逼蒋抗日”到“联蒋抗日”，西安事变的和平结局以及第二次国共合作都足可以证明。适应战争需要，国民党也必须推出自己强有力的代表人物，而蒋介石本人的才能和权力欲望，迎合了当时的抗战需要，使政党集权走向个人集权名正言顺，个人专制独裁政治合法化。可见，无论国民党集权还是走向后来的个人集权，在当时都有其存在的合法性基础。

从另外一个角度来讲，按照一般政治学原理，民主政治的顺利实行和成功，首先须具备现代化的经济发展水平，足以保障民主政治的确立和维护。其次是现代化的社会条件和建制，如社会的开放性、安定的政局，健全的政党制和规范的组织程序等。三是文化与领袖个人人格的因素。可是当时的中国并不具备这些条件，实行民主很容易导引各方力量“参与爆炸“的潜在危机，成为社会不安定的主要原因。民主作为一种价值理念有其存在和发展的理由，可是作为一种制度存在就有很多的困难和尴尬。

四、专制政治耗尽了国民党政权的合法性资源

政权的合法性就是其政治统治得到了广大民众的支持和认同。纵观整个国民政府统治过程，以蒋介石为首的国民党政权一直把专制政治作为统治的核心，民主仅仅作为了强化“一党专制”和个人独裁的政治工具。虽然有时在民众的呼吁下，蒋介石不得不作出民主的样态给国人展示，结果却是暴露了专制独裁的本来面目。国民政府在玩弄专制与民主手腕的同时，逐渐丧失了政权存在的合法性基础——失去了民心。国民党高级将领张治中在国民党失败后这样总结说，“第一，为本党不革命——本党之所以获得群众拥护，由于本党之革命号召”，然而北伐后，“军事北伐，政治南伐“的局面使“奔放革命政权，渐次丧失革命之意志”。“第二，为本党不实行三民主义——本方奉行三民主义之革命政党，党之意切政策，自应以总理所创造之三民主义为最高准则”，“除对日抗战为遵循民族主义之心动以外，所谓民权，实际上则为官权绅权与土劣质权”［9］。1947年的“反内战，反迫害，反饥饿”抗议运动和国民党内战的失败，标志着国民政府已完全失去了广大民众对其政权的心理认同，丧失了统治的权威，深深陷入经济、政治、社会的多重危机中，国民政府统治的合法性资源被消耗殆尽，最终走向了失败的结局。

近代中国专制政治的存在是具有超越于民主政治存在的现实性和可操作性的。那么专制性质的国民政府最后走向的失败结局是历史的偶然抑或是历史必然？近代中国面临的民族问题和内部因素赋予了专制政治的合法性基础和制度上的现实性，可由于专制与民主是具有反向特征的政治理念，在价值诉求上处于与民主对立的方向，而民主在当时的中国大地上又是空前的高涨，统治者在实施专制统治的同时，必定会触到民众对民主的追求张力，导致民心的背离。民主与专制政权在现代政治的外表下斗争的最终结果是使国民政府政治的合法性资源流失殆尽，这是无可避免的历史必然结果。因此说，近代中国的国民政府时期，国民党专制政权的出现是历史的必然，最终失败也是历史的必然。当时中国历史阶段的特殊性注定了这个时期政府政治的历史性悲剧。

［1］ 孙中山．孙中山选集［M］．北京：人民出版社，1981：525-526．

［2］ 蒋介石．蒋总统集（1）［M］．张其昀，主编，台北：国防部研究院，中华大典编委会合作出版，1960：583．

［3］ 罗隆基：论人权［J］．新月，卷二（5），1929-07-10．

［4］ 梁漱溟．论当前宪政问题［M］．济南：山东人民出版社，1993：553．

［5］ 毛泽东．我们对于国民参政会的意见［M］．中共中央文件选集（12），北京：中共中央党校出版社，1990．

［6］ 毛泽东．建国以来毛泽东文稿（4）［M］．北京：中央文献出版社．1992：546．

［7］ 蒋廷黻：中国近代化问题［N］．大公报，1935-10-10．

［8］ 王向民：民国政治与民国政治学［M］．上海：世纪出版集团，2008：123．

［9］ 张治中：张治中回忆录［M］，北京：中国文史出版社，1985：402-403．

（责任编辑 高文盛）

The Political During National Government：the Choice Between Democracy and Autocracy

WANG Yu-ling1，QIU Guan-jian2
（1．SchoolofHumanitiesandSocialScience，Xi＇an JiaotongUniversity，Xi＇an710049，Shannxi，China；2．SchoolofPoliticsandAdministration，WHUT，Wuhan430063，Hubei，China）

During the National Government Era，democracy and autocracy demonstrated an existence space in which they had a relation of＇both off and together．This paper provides a retrospect on the special historical environment which supplied the politics with the possibility and reality for the autocracy．However，it is the supply that led to the loss of the legitimacy of the existence of the regime of the Nationalist Government．

democracy；autocracy；centralization；Nationalist Government

D033

：ADOI：10．3963／j．issn．1671-6477．2010．05．021

2010-01-07

王玉灵 （1974-），女，河南省濮阳市人，西安交通大学人文学院博士生，主要从事马克思主义理论研究；邱观建（1953-），男，贵州省贵阳市人，武汉理工大学教授，博士生导师 主要从事中共党史党建、马克思主义理论和德育理论研究。

教育部人文社科重点研究基地重大项目（07JJD770103）