手机实名制：构建基于双向承诺的网络治理模式

文 付玉辉

对于手机实名制而言，用户实名登记制度和个人信息保护制度是诚信社会信用体系的两个方面，缺失其中任何一个，都会使现实世界失去应有的平衡。

2010年9月1日，手机实名制在我国正式实施。其实，工业和信息化部所倡导的并不仅仅是手机实名制，而是电话用户实名登记制度，其范围包括手机用户、固话用户、宽带用户和小灵通用户，具体而言，电话用户办理移动电话（含无线上网）入网，办理固定电话（含无线接入方式）装机、移机、过户手续、以及办理其他业务需要登记时，应提供真实有效的身份证件，如实填写相关信息。

在我国电话用户实名登记工作中，手机实名制是其中非常重要的组成部分。相关数据显示，目前我国固定电话基本实现了实名登记，而手机用户未实行实名的现象较为突出。我国8亿移动电话用户中未实名登记的有3.21亿，占比约为40%。如此庞大的非实名用户群在限定时间内进行个人信息重新登记将是一个浩大的工程。我国早在2000年9月25日颁布施行的《电信条例》曾禁止“以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话”。然而直至今年9月，我国才正式推行手机用户实名登记，可见推行手机用户实名登记并非一蹴而就的易事。

人类交往世界的诚信符号

处于社会关系网络中的每个人，都对应着一个真实的姓名。而这个在档案、户籍和身份证上正在使用的姓名，即所谓实名。实名是一个人联系其所有社会关系的真实符号，是构成个人信用体系和社会信用体系的重要基础。当前，人们在进行很多社会活动时都被要求使用实名，这种关于用户实名登记的管理制度即所谓的实名制。

在移动通信时代，手机带给人们的不安全因素之一就是以手机为依托所进行的恐怖和诈骗等犯罪行为。而对手机进行实名制管理被认为可以从源头上遏制基于手机的犯罪行为。

今天，垃圾短信、广告短信、诈骗短信的困扰使广大手机用户不堪忍受。如何对发布垃圾短信和广告短信的手机卡使用者进行追根溯源式的追究，如何对这些违法短信发送者的行为形成较强的约束力，如何保障广大手机服务消费者的合法权益不受侵犯，使广大手机用户享受更为安全、可靠的电信服务，这不仅是电信运营和电信管理过程中的行业问题，也成为了亟待解决的社会问题。而解决这一问题最为直接的措施，许多业内人士认为就是实行手机实名制。

从世界范围内的情况来看，推行手机实名制是大势所趋。随着移动智能终端和

移动互联网的迅猛发展，手机已经不仅仅是一个通话工具，也逐步成为了移动个人门户和移动个人社会交往工具。在这种情景之下，具有强势社会关系维系功能的手机在信息社会诚信体系中理应扮演更为重要的角色。而要体现手机的这个社会角色，推行手机实名制的确是一个有效手段。

移动互联网社会中社会信用和个人信用的重要基础

每个真实姓名，都对应着现实社会中一个具有真实社会身份的个体。每个手机号码，都对应着一个实实在在的手机用户。手机实名制一方面要求个人承担社会信用体系所应承担的责任，另外一方面也要求移动通信的监管方和运营方要为手机用户个人信息提供一种安全、可靠的保护。

在3G乃至4G时代，手机实名制所对应的应是一个趋于成熟完善的个人信用体系。当手机在人们日常工作和生活中的影响越来越深刻的时候，对于手机背后的个人信息用体系的构建就显得极为迫切。如今，手机支付、手机银行等增值业务已经逐渐普及，对于手机用户个人信息的真实性的需求就显得日益重要。从长远角度看，随着身份证电子化和互联网应用尤其是移动互联网应用的普及，手机号码以及手机号码所对应的手机用户的实名信息将成为未来信息社会信用体系的核心构成部分。

由此可见，推行手机实名制的初衷是为了保护用户不受垃圾短信的困扰，并希望从源头上加强控制以减少垃圾信息的出现，而且未来的电子商务、位置服务都需要用户的身份识别，手机实名制的推行将更有利于推动丰富的移动互联网应用的发展。但是普通消费者对手机实名制的推行却心存疑虑，他们担心实名制的推行反而会加大个人信息被滥用的风险，并提出了“我能给你实名，你能给我安全吗？”的疑问。如果要回答这个疑问，则要处理好手机实名制和个人信息保护两者之间的关系，同时，把握好手机用户实名管理和个人信息保护两者之间的平衡。

构建基于双向承诺的通信网络治理模式

只有对手机用户信息保护作出真正的承诺，手机实名制才能从根本上为社会诚信体系和个人信用体系提供不可或缺的制度保障。只有在手机用户信息得到充分安全保护的条件下，手机实名制的实施才能真正对个人和社会产生积极的意义。从这个意义上讲，手机实名制不应该是对于手机用户的单向制约和控制，而应该是基于手机用户实名登记、电信监管部门和运营商确保用户个人信息安全的双向承诺的一项通信网络治理制度。

>> 手机实名制可以在很大程度上保护用户不受垃圾短信的困扰。

手机用户的信息保护主要涉及三个重要环节：手机用户、电信运营商和国家相关监管部门。首先，手机用户在使用手机的过程中，要提高自身使用手机时的警惕性，注意保护自己的手机号码等个人信息。其次，电信运营商要担负起保护手机用户信息的运营责任。由于直接掌握用户信息，电信运营商必须树立保护用户信息安全的意识，并把用户信息安全放在十分重要的位置。第三，在开始实施手机实名制的情况下，电信监管部门应尽快出台严格可行的管理规定以避免用户信息泄露等现象的发生。同时还应制定切实可行的处罚措施，追究垃圾短信发送者的法律责任，只有这样，手机实名制的推行才更能够得到有效保障。

除此之外，笔者认为最具有长远社会效应的加强手机用户信息保护的举措是国家监管部门以及相关各方积极推进个人信息保护的立法进程。从2003年开始，我国相关部门就已成立课题组，开始起草《个人信息保护法》专家建议稿。尽快出台《个人信息保护法》，则可真正加强个人信息的保护，并能够有效遏制现实生活中严重侵犯个人信息的不法行为。

截止到今年8月31日，我国电话用户总数已达11.25亿户，其中移动电话用户为8.23亿户。针对如此庞大用户群进行个人信息的实名登记和信息保护，的确是一项极其复杂的工作。笔者认为，在手机实名制实施的环境下，面对如此庞大规模的用户群，更应该积极推进个人信息保护立法，进一步加强对个人信息的保护。只有真正做好个人信息保护工作，手机实名制才能落到实处，各类实名制的实施才能顺利展开。对于手机实名制而言，用户实名登记制度和个人信息保护制度是诚信社会信用体系的两个方面，缺失其中任何一个，都会使现实世界失去应有的平衡。