农民贷款难:农村经济发展的制度瓶颈

郑永哲

[摘要]在农村，随着国有金融机构的不断撤出，农民贷款难的状况不断加剧，已成为阻碍农村经济发展的重要制度瓶颈。我国农村信用担保机制的缺位是造成农民贷款难的重要因素。解决农民贷款难问题，需要完善农村土地承包经营权的法律和制度，使土地承包经营权确实成为完全的物权，并理顺农村宅基地所有权、使用权和房屋所有权的关系，使农民能够以土地承包经营权和宅基地使用权进行抵押贷款。

[关键词]土地承包经营权；抵押权；农村经济；宅基地使用权

[中图分类号]F830.58[文献标识码]A『文章编号]1004－9339(2010)01－0043－03

每年一度的中央农村工作会议以及中央一号文件，均针对如何做好农村工作、如何发展农村经济以及如何促进农民增收等问题，在政策层面上做出重要战略部署。国际金融危机爆发以来，扩大内需成为我国经济工作的重中之重，而扩大内需就不能不将目光投向人口众多、潜力巨大的农村。为此，政府采取了一系列刺激农村消费的政策措施，如家电下乡、汽车下乡等，有效地启动了农村消费市场，对于缓解国际金融危机对我国经济发展的影响以及落实利农惠农政策发挥了积极的、不可低估的作用。

发展农村经济，进行新农村建设，是我国当前的中心工作之一。从近几年的情况看，国家不断加强支农力度，投入农村的钱越来越多，农民的收入也在不断提高。但由于农村地域广阔、人口众多，短期内，国家的投入对于农民的增收有一定效果，但效果有限，不会使农民的收入有较大幅度的提高，难以从根本上改变农村的落后面貌。要想使农村彻底摆脱贫穷落后的状态，激发农村经济的活力才是根本之策。因此，应该大力发展农村金融，破除农村经济发展的制度瓶颈，使农村经济真正活起来。

一、农民贷款难：阻碍农村经济发展的制度瓶颈

1、国有银行不断从农村撤出，造成国有金融在农村的空白，在一定程度上影响了我国农村经济的发展，阻碍了新农村建设的步伐。据《中国金融年鉴》(2000—2006年)数据，1999至2003年，四大国有银行从农村撤销了31000多个县级以下营业网点。中国农业银行重建于1979年，其初衷是支持农业生产和农产品销售，既经营商业性业务又经营政策性业务。1994年，中国农业发展银行建立，中国农业银行原来经营的一部分政策性业务改由中国农业发展银行承担。中国农业银行在原有的政策性业务剥离出去的情况下，日益以追求利润为中心，急剧撤销分支机构，农业贷款余额呈现急剧下降的趋势，从1999年最高时的9127.28亿元减少到2005年的4508.78亿元；与此同时，中国农业银行的各项贷款余额却从1999年的15550.61亿元增加到2005年的27405.80亿元，银行经营业务已基本商业化和非农业化。国有银行从农村的撤出，造成了农村金融机构的萎缩，导致农村金融停滞。

2、在广大农村，随着国有金融机构的不断撤出，农民贷款难的状况不断加剧；而且，即使有的金融机构有向农民发放贷款的意向，农民最终也很难获得贷款。由于我国广大农村地区信用担保机制的缺位，使农民与银行之间的信贷关系缺乏有效的保障和制约手段，从而出现农民贷款难的局面在所难免。按照现代银行信贷规则，贷款必须要有担保，而农民到银行贷款，用什么来担保呢?农民手里拥有的不动产只有土地承包经营权、宅基地使用权和宅基地上的房屋所有权。对于土地承包经营权来说，由于土地是集体所有，农民只有承包权，而没有所有权。对于这种土地承包权，农民没有自由转移和处分的权利，在目前只是有条件地“流转”。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的，应当认定无效”。这样一来，农民便不能用土地承包经营权进行抵押贷款。那么，农民是否可以用宅基地上的房屋所有权作抵押进行贷款呢?根据《中华人民共和国担保法》第三十四条第l项规定，抵押人所有的房屋和其他定着物可以抵押。但《中华人民共和国担保法》第三十七条第2项规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。关于农村信用担保问题，目前仍未有具体的规定出台。

3、搞活农村经济，使农民尽快富起来，是我们党和国家在新的历史条件下必须解决的重要问题。发展农村经济，必然要涉及农村土地所有权问题。而农村土地承包经营权和农村宅基地所有权、使用权，是非常复杂的法律问题，涉及到了宪法层面的问题。现在农村土地是三级集体所有，根据《宪法》、《土地管理法》以及《民法通则》中的有关规定，集体土地所有权的主体有三种：乡镇农民集体、村农民集体、村内村民小组；与之相适应，农村集体土地的经营管理者也是三种：乡镇集体经济组织、村民委员会、村民小组。由于农村土地所有权的主体是三个，没有一个是明确的，比如乡镇农民集体是什么?是怎么构成的?很难说得清楚，因此，等于是主体不明。农村土地所有权的归属不清晰，不仅影响农村经济的发展，也成为导致农民贷款难的重要的制度因素。

二、农民贷款难的成因分析

1、我国的农业资本运作具有成本高、收益低、周期长、单笔业务额度小、自然风险大等特点，而这与商业银行所追求的资产盈利性、安全性、流动性是根本相悖的。由于这种巨大的差异，使得1999年以来中国四大国有银行逐步从农村撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权。从而，广大农村基本上没有了国有商业银行的网点，只有农村信用社；而农村信用社又进行了股权改制，基本上不再担负政策性银行的职能。现在，原本面向农村地区的农村信用社不只在农村，在城市里也到处布点，实质上已经演变成为普通的商业银行；也就是说，目前我国农村仅存的农村信用社这一单一的金融机构，也基本起不到“信用社”的作用。由于农村地区缺乏面向农业生产的金融机构，缺乏向农民提供贷款支持的畅通渠道和有效平台，广大农民“贷款难”在所难免。这不能不对农村经济的发展和农民增收产生消极影响。虽然国家不断加大对农村的投入，但如果忽视了农村经济的特殊性和它的特殊地位，不能从农村的实际出发制定相应的政策和措施，仍然难以从根本上改变农村的落后面貌。

2、在我国农村，现存于农村的银行都进行了股权改制，农民要发展生产、发展经济，就要按照现代银行的贷款机制进行贷款，即提供相应的担保。然而由于农村担保机制的缺位，农民手里没有能够提供担保的动产和不动产。出现这种情况，最根本的原因是我国的物权法律制度和农村土地法律制度对农村的产权制度没有进行清晰明确地定位，从而导致了农民担保难、贷款难。我国新的《物权法》将土地承包经营权放在用益物权里面，并在《物权法》第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。从表面上承认农村土地承包经营权是物权的一种，但也是只有占有、使用和收益的权利，没有处分的权利。享有土地承包经营极的，是从事农业生产的个人或集体，并且一般都是农地所属的村集体经济组织的成员。虽然将土地承包