我国群众体育由大到强的战略研究

刘新华

改革开放以来，我国群众体育事业取得了举世瞩目的成就，全民健身已经成为大众生活中的重要内容之一。特别是2008年北京奥运会的成功举办，极大地促进了我国群众体育事业的发展。随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，作为我国体育事业重要组成部分的群众体育将越来越显示出它在社会中的重要地位和价值。大力发展群众体育对强健民族体魄，提高大众健康素质，改善群众生活质量，促进社会和谐发展，提升综合国力等具有重要的现实意义。

1 我国群众体育事业的发展及面临的主要问题

1.1 改革开放30年来我国群众体育事业的发展

1.1.1 党和国家高度重视群众体育事业的发展

党的三代领导集体高度重视全国人民的健康，强调群众体育在增强人民体质方面的重要性。1952年6月，毛泽东同志为中华全国体育总会题词：“发展体育运动，增强人民体质”，这个题词成为我国开展体育运动的根本任务。1974年，邓小平指出：毛主席向来主张，体育方面主要是群众运动，就叫发展体育运动，增强人民体质，就是广泛的群众性问题。当然，这就是广泛的群众体育运动。1997年，江泽民为体育工作题词：“全民健身、利国利民，功在当代、利在千秋”，明确了体育发展的根本任务。胡锦涛同志高度重视群众体育工作。他在2005年10月指出，党和国家历来重视体育事业和体育工作，始终把提高人民群众的健康素质放在重要的位置。广泛开展全民健身活动，提高全民族的健康素质，是全面建设小康社会的重要内容，是构建社会主义和谐社会的必然要求。2002年，党的十六届全国代表大会提出了全面建设小康社会的奋斗目标。在这次大会上，首次把“明显提高全民族健康素质，形成比较完善的全民健身体系”这一群众体育目标列入党、国家和全国各族人民的奋斗目标之一。为群众体育事业的发展描绘了宏伟蓝图，彰显了群众体育在全社会的地位和重要作用。国家国民经济和社会发展五年计划是中国国民经济计划的一部分，从1982年12月，改革开放后的第一个5年计划——“六五”计划开始到2006年3月的国家“十一五”规划中，都对群众体育事业的发展做出了具体部署，提出了明确目标和任务，保证了改革开放以来群众体育事业健康、稳定、可持续地发展[3]。

1.1.2 群众体育蓬勃发展，城乡居民健身意识日益增强

改革开放以来，城市体育活动的开展为群众体育的发展奠定了良好的基础。1982年，全国经常参加体育锻炼的职工达2 000万人，到1990年已达 5 000万人。自2001年国家体育总局和中华全国总工会联合开展“亿万职工健身活动”以来，城市群众体育活动逐年增加。农村群众体育活动也加快了恢复和发展步伐。1979年，全国举办县以上体育竞赛活动2.9万余次；1985年，全国9万多个乡镇中，6万多个乡镇文化中心或文化站开展体育活动，举办综合运动会6.2万多次。20世纪90年代，通过开展“亿万农民健身活动”，各地根据当地特色，依据季节和节日，结合不同人群特点，形成了各具特色的健身活动。2004年，国家体育总局确定的“农村体育年”和开展的“体育三下乡”活动，带动了农村体育事业的发展。一直以来，青少年体育活动是我国群众体育运动开展的重点。特别是2007年启动“全国亿万青少年学生阳光体育运动”以来，吸引了广大青少年学生走向操场，走进大自然，走到阳光下，积极主动地参与体育锻炼。到2007年底，依托有条件的学校、体校、体育场（馆)、社区及基层体育项目协会等，全国共创建2 379个青少年体育俱乐部。少数民族传统体育事业迅速恢复发展。据不完全统计，从20世纪80年代初到2007年末，有27个省、自治区、直辖市举办了少数民族传统体育运动会。残疾人体育活动也逐步开展起来，1984—2003年的20年间，各省、地市、县共计举办残疾人运动会和体育竞赛活动6 200次，参赛的残疾人150余万人次。[3]据2007年我国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报的数据显示，我国7岁以上经常参加体育锻炼的人数比例为28.2％（含在校学生)。全民健身活动的广泛开展，不仅产生了显著的社会效应，也大大增强了城乡居民的体育健身意识。

1.1.3 群众体育设施建设成效显著

全民健身场地设施是群众体育组织建设和开展体育活动的硬件保障。截止到2003年底，我国共有符合第5次全国体育场地普查要求的各类体育场地850 080个，其中标准体育场地547 178个。以2003年底全国总人口129 227万人（不含港澳台地区)计算，平均每万人拥有体育场地6.58个，人均体育场地面积为1.03 m2。1979—2003年间，25年全国共建非标准体育场地272 987个，与1949—1978年30年全国共建非标准体育场地22 802个相比增加了12倍。同样，标准场地建设也取得了长足的发展。1979—2003年，25年与1949—1978年的30年相比，相差倍数最低的固定看台灯光篮球场是9.3倍，最高的地掷球场达到247.3倍。全民健身工程是在《全民健身计划纲要》颁布实施后，国家根据群众健身需求，有计划地按照一定规模建设的综合性体育设施项目。包括全民健身路经工程、全民健身活动中心、全民健身户外活动基地和为公共体育设施严重短缺的地方建设的“雪碳工程”等。1997—2007年的10年间，国家体育总局共资助建设全民健身工程项目13 919个，资助资金119 760万元，各省、自治区、直辖市投入107 412.7万元[3]。全民健身工程建设投入力度的加大，不仅为广大人民群众提供了良好的健身场所，也取得了巨大的社会效益。

1.1.4 全民健身组织网络日趋完善

改革开放以来，随着我国逐步实行市场经济，体育组织改革和社会化不断推进，非政府性的群众性组织不断壮大，形成了完善的全民健身组织管理网络。1994年，国家体委成立社会体育指导中心以来，到2005年底，全国有24个省（自治区、直辖市)成立了省级社会体育指导（管理)中心，一些直辖市的区、县也成立了社会体育指导中心。到2008年，全国共有77个国家级运动项目协会，24个中央部门行业体育协会。到1989年，全国省、地、县各级行业体协4 000多个，基层体协68 000个。到2004年末，我国有7万多个体育活动站，24万多个体育活动点，在这些站点上坚持参加体育健身活动的有4 600多万人。目前，我国的群众体育已经形成了一个在政府的领导下，以体育社会团为线、一基层体育指导站（点)为点的点线结合、覆盖面广的社会化全民健身组织网络[3，4]。

1.1.5 法规制度逐步完善，法制化水平不断提高

改革开放以来，一批群众体育的法规制度相继出台。到目前为止，全民健身法规制度已逐步完善。从内容和形式上可分为宪法、法律（狭义)、国务院行政法规、国务院部门规章、地方行政法规和地方部门规章。

法律法规是保障公民权利的根本性文件。《中华人民共和国宪法》规定：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。《中华人民共和体育法》规定：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，提高全民族身体素质。体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。国务院的行政法规主要有：1)1989年颁布的《国家体育锻炼标准》，目的是鼓励和推动群众，特别是青少年、儿童积极参加体育锻炼，以增强体质，是我国群众体育的一项基本制度。到2007年，《国家体育锻炼标准》已经形成了包括《普通人群体育锻炼标准》、《国家学生体质健康标准》、《军人体育锻炼标准》、《公安民警体育锻炼标准》和《西藏自治区青少年体育锻炼标准》在内，覆盖6～59岁人群的完整的体育制度；2)1990年颁布的《学校体育工作条例》，其基本任务是增进学生身心健康，增强学生体质；使学生掌握体育基本知识，培养学生体育运动能力和习惯；提高学生运动技术水平，为国家培养体育后备人才。3)2003年颁布的《公共文化体育设施条例》，目的是为了促进公共文化体育设施的建设，加强对公共文化体育设施的管理和保护，充分发挥公共文化体育设施的功能，繁荣文化体育事业，满足人民群众开展文化体育活动的基本需求，是文化公益事业领域的一部重要的行政法规。1995年国务院颁发的《全民健身计划纲要》（以下简称《纲要》)法规性文件。《纲要》的颁布标志着我国群众体育事业进入了一个新的发展阶段。《纲要》提出了明确的目标、任务、措施和实施步骤，是一项国家领导、社会支持、全民参与的体育健身计划，也是与实现社会主义现代化目标相配套的社会系统工程和跨世纪的发展战略规划。关于国务院部门的有关规章有《社会体育指导员技术等级制度》、《关于公共体育场向群众开放的通知》、《中国成人体质测定施行办法（试行)》、《加强城市社区体育工作的意见》等。据统计，1995—1999年的5年间，国务院和国家体育总局出台法规性文件21项，相当于1990—1994年间的 3.5倍[4]。关于地方的有关行政法规，据不完全统计，仅2001—2004年间，省级和市级人大颁布的涉及群众体育的地方法规分别为12项和13项；省级和市级人民政府颁布的群众体育法规性文件分别为37项和74项；省级和市级体育行政部门颁布群众体育法规性文件分别为65项和84项，省级和市级体育局与有关部门联合颁布群众体育法规性文件为33项和26项[5]。从中央到地方，一系列有关全民健身的法规制度的出台，表明了我国群众体育事业的法制化水平不断提高，保障了全民健身活动在全国健康、有序地开展。

1.1.6 群众体育工作队伍日益壮大

随着群众体育事业的深入发展，各级政府高度重视群众体育工作组织者和骨干队伍建设。到2005年，我国群众体育已初步形成了一支以国家体育公职人员为核心，体育科教、科技人员为后盾，以体育社会团体和乡镇街道体育工作人员为骨干，以社会体育指导员和体育健身场所做从业人员为基础的工作队伍。到2004年底，我国省、地、县各级体育行政部门共有群众体育干部5 461人，占地方各级体育行政部门职工总数的24.2％。省、地、县体育事业单位中从事群众体育工作的人员14 072人，省、地、县各级体育总会、各类人群体协和各类项目体协常设机构专兼职工作人员94 771人，乡镇街道专兼职体育工作人员44 982人。社会体育指导员制度在我国发展较晚，但社会体育辅导员早已活跃在我国群众体育战线上，1994年《社会体育指导员技术等级制度》在我国正式实施后，社会体育指导员在我国发展较快，队伍不断壮大。到2004年末，已发展到430 491人，其中，国家级2 183人。目前，我国体育教育人才队伍发展迅速，体育科技人才队伍整齐，全国各级各类体育教师已经增加到30余万人，仅体育系统内部就有教师15 632人，占全国体育系统专业技术人才总数的63％。1985年以前全国体育科技人员729人，到2005年，据全国体育人才资源调研统计，仅体育系统内的体育科技人员就已达到1 146人[3]。

1.2 当前我国群众体育面临的主要问题

1.2.1 中老年人体质水平有所下降，学生体质健康状况令人堪忧

2007年发布的第2次国民体质监测公报显示，国民体质总体水平比2000年略有提高。但从不同年龄段人群各类体质指标的变化来看，40～59岁年龄段成年人体质总体水平略有下降，其中，身体形态、机能水平有所下降，身体素质水平略有提高；60～69岁年龄段成年人体质总体水平略有下降，其中，身体形态、机能水平有所下降，身体素质水平有所提高。特别是近年来学生的体质健康状况令人忧虑，据2005年全国学生体质与健康调研结果显示， 2005年与2000年相比，我国大、中、小学生的肺活量水平继续呈下降趋势；速度、爆发力、力量耐力、耐力素质水平进一步下降；肥胖检出率继续上升；视力不良检出率仍然居高不下。

1.2.2 城乡、区域群众体育发展不平衡，城乡差距、东西部差距较为明显

据2007年我国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报的数据显示，我国城镇居民参加体育锻炼的状况明显好于乡村居民，城乡差距较为明显；城镇居民参加体育锻炼的人数比例乡村高出24.1％，且“经常参加体育锻炼”的人数比例是乡村居民的2.7倍。东部地区居民参加体育锻炼的状况明显好于中部和西部，地区差异较为明显。东部地区居民参加体育锻炼和“经常参加体育锻炼”的人数比例最高，中部居中，西部最低。影响农村体育发展的主要原因有：思想观念落后，经济条件差，城镇化水平低，居住相对分散，传统文化因素等。影响东西部体育发展的主要原因有：西部经济实力较为薄弱；西部社会发展总体水平较为缓慢；西部体育人才匮乏，场地设施短缺；西部学校体育与竞技体育水平低；西部城镇化滞后等。

1.2.3 缺乏体育锻炼场地设施和健身指导

据2007年我国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报的数据显示，城乡居民不参加体育锻炼较为突出的因素是缺乏场地设施等，即使经常锻炼的居民，在锻炼时，也同样遇到缺乏场地设施等因素的干扰。另外，有三分之一的城乡居民在参加体育过程中接受过健身指导，但接受过社会体育指导员指导的比例较低，仅为5％左右。据第5次全国体育场地普查资料显示，我国体育场地发展中存在的主要问题有：体育场地设施数量较少，质量不高，难以满足全面建设小康社会的需要；体育场地区域发展不平衡；体育场地结构有待进一步完善；体育场地布局不合理；体育场地的开放率和利用率有待进一步提高；民间资本和外商对体育场地的投入不足；公共体育场地不足；体育场地经营状况有待进一步提高。社会体育指导员健身指导比例偏低的主要原因有：目前，我国社会体育指导员数量严重不足；社会体育指导员的学历、指导经历和技术等级等结构偏低；质量有待提高，大部分组织指导者未受过专门培训，不具备指导社会体育的知识、能力、素质和资格要求；社会体育指导员指导率不高等。

1.2.4 基层群众体育组织机构和运行机制难以适应快速发展的群众体育事业需要

快速发展的群众体育事业，繁重的群众体育工作任务，导致我国基层群众体育组织机构和运行机制严重不适应。随着群众体育需求的增多，我国基层群众体育工作任务加重，范围扩大，而很多基层经济乏力，财政困难，基层体育社团建设进展缓慢，群众体育的管和办都集中在体育行政部门。因此，原有的组织机构和干部队伍，原有的管理制度和管理方式，原有的资源条件和配置方式等都有不能适应群众体育的新形势，管理滞后制约着基层群众体育发展。

2 芬兰和日本的社会经济与大众体育发展特点

21高于经济合作与发展组织成员国4.4％的平均水平。70年代芬兰的人均 GDP已经达到世界最高水平。1989年人均国内生产总值已居世界第4位。随着经济的高速增长，从60年代开始，芬兰为建设现代社会福利制度采取了一系列积极有效的措施：如建立了大学和职业学校；增加了义务教育的年限；在所有级别的教育中实行免费教育；建立公共卫生健康体系等。加上已经建立的公共儿童保健制度、儿童现金津贴和产假制度、退休金计划（覆盖所有人群)、国家失业计划等。到了20世纪70年代初，芬兰已经基本建成了完善的现代社会福利制度，国民的收入分配是世界上最公平的国家之一。由洛桑国际管理学院和世界经济论坛提供的20世纪90年代国际竞争力研究报告显示，芬兰是世界上最具竞争力的国家之一。

芬兰社会福利制度的特点主要有：一是以维护全体公民的权益为根本原则。每一个公民都有权力享受相关的社会保障待遇；保证公民平等，即高收入者、低收入者以及无收入者均被纳入同一福利体系中；注重个人的权利，即每一项资助或者服务，甚至是对家庭的帮助都涉及到每一个人。二是建立内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系。涉及到从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗；从免费教育到失业救济再到免费职业再培训；从儿童补助、单亲父母津贴到养老金支付和老人照料等等，政府提供全方位的社会保障。“健全的社会保障制度为芬兰普及与推广志愿体育公益活动，开展高水平的竞技体育以及良好的国际体育合作提供了有力的保障基础”[15]。

2.1.2 芬兰大众体育发展的特点

2.1.2.1 重视发展群众体育，满足福利社会发展的基本需求

芬兰的体育与政治环境密切相关，主要是因为，长期以来芬兰一直处于瑞典和沙皇俄国的统治之下，直到1917年才宣布独立。由于竞技体育可以为国家树立良好形象，提高国家凝聚力和民众的国家认同感，因而，1960年以前，芬兰的体育政策重点一直是竞技体育。芬兰的竞技体育和其他新建立的国家一样发挥了重要作用，促进了芬兰的传统体育与世界体育交流。特别是通过奥林匹克展示了自己，同时也使竞技体育在芬兰得到了极大提高。芬兰还曾经出现过竞技体育替代全民体育，传统的平民化游戏和项目几乎都消失的状况。

随着社会经济的快速发展，芬兰政府把发展体育运动作为建设福利制度国家战略的一部分。因此，在政策的制定上把保证居民的经济收入、足够的闲暇时间和改善体育活动的条件作为重要内容之一。芬兰的一个权威性研究机构指出：1960年，体育在历史上首次被看作政治、社会发展和福利的一部分。芬兰教育部在1966年做了大众体育未来发展的规划，并提出“每个人都应该拥有根据自己的能力和意愿参与体育运动的机会，大众体育组织应该确保人们自由地选择自己喜欢的体育项目和参与大众体育政策的制定的机会和权力”。自从20世纪70年代开始，教育部就把大众体育作为研究的主要领域，还做了大量关于促进大众参与体育运动的研究工作并逐步付诸实施。1995年，教育部改变了对体育组织的资助标准（表1)。在与健康、健身和青少年体育活动相关方面给予更多的资金支持。资助政策的改变表明了政府对大众体育重视，也促使社会体育组织更加重视非竞技体育和大众体育活动。可以说，芬兰发展成为民主、福利制度国家是芬兰体育政策由重视竞技体育向大众体育转变的重要原因之一。

表1 1995—2003年芬兰国家基金的分配情况一览表 （千英镑)

2.1.2.2 综合制定体育政策，鼓励国民参加体育活动

从20世纪70年代开始，芬兰政府出台了一系列大众体育政策，鼓励国民积极参加体育活动。这些政策的主要特点是分别由体育教育部门、健康部门、交通部门以及多部门合作制定，并且在政府的教育部、社会事务和健康部、交通和交流部、环境部以及森林和公园服务中心相互协调的基础上，由与体育、社会和健康等相关的各种社会组织具体实施。在这些政策中，有一个报告和两个计划对促进大众体育的发展产生了重要影响：一个报告是1976年由体育执行委员会发表的关于实行体育条例的报告，这一报告为1980年《体育条例》的颁布奠定了基础。该条例的实施不仅明确了体育运动在社会发展过程中所起的重要作用，而且为提供体育设施和项目的非正式组织确立了合法地位。

芬兰政府为了保证国民能够参加更多的体育项目，掌握必要的技能，连续推出了两个促进大众体育发展的国家计划。一个是“Finland on the Move”计划（1991—1994年)，其目的是鼓励社会组织和相关部门通过相互合作，开发出更多的体育活动项目，为大众提供更多的体育活动机会和健身条件。计划的标准是：地域性强；可以在较大的范围内推广新的理念；具有创新性；由数个组织协同合作等。政府的鼓励政策是：提供一定资金支持（通常是整个需求量的一半以下)；为项目提供培训和咨询服务；在全国或地区范围内提供媒体支持；授权项目使用活动名称和活动标识等。其中，每个项目所需要的资金大约为2.3～4.6万美元，国家共投资230万美元。项目由专职的工作人员负责管理和实施，独立的社会团体负责监督和评价。项目的类型分别是：增加儿童青少年参与度的有21个，如《把身体运动融入到日常生活中》等；有关成年人的17个，如《提高成年人参加体育运动的机会》等；有关老年人、残疾人的13个，如《鼓励参加体育运动，提供特殊服务和设备》；提高各种团体的参与度，增加全民健身器材设备的6个；为休闲和体育活动提供机会和条件的37个。Finland on the Move这一计划的成功实施，不仅在全国范围内建立了相互协调、积极配合的互动机制，包括对活动监督控制和对资源合理分配等，而且还用较少的资金和资源达到了激发大众创造出更多新的创意的目的，

另一个是“Fit for Life”计划（2000—2004)，其目的是促进伏案工作人员积极参加体育锻炼，把中年人经常参加体育锻炼的人口提高10％，计划执行策略和前一个计划基本相同。计划的标准是：项目的创新性；与其他项目参与者的合作；目标群体的规模；保障资金和其他必需资源等。计划的参与合作者一般包括：市级体育与健康管理局、体育俱乐部、职业健康机构、私人健身和健康中心和残疾人协会以及大众媒体等。该计划共支持了全国400多个地方项目，每个项目的经费为1 500—3 000美元。基于第一个5年计划的成功实施，该项计划又延续了5年。除以前的合作者外，交通信息部、环境保护部和林业委员会也参加进来，并且目标群体涵盖了40岁以上的所有人群[18]。

以上两项计划都有专项启动资金、管理部门、媒体宣传、专家支持、志愿者的服务和严格的评价体系等。

2.1.2.3 依靠社会运营管理，调动基层组织开展大众体育活动的积极性

在芬兰，体育事务主要归属于教育部。教育部下设体育事务局，该局下设两个重要机构，一个是芬兰体育与运动研究所（建于1967年)，其主要职责是关于体育事业发展的研究；另一个是国家体育委员会，主要是协助教育部处理与体育相关的事务，并设4个下级委员会，由他们提出与体育相关的问题并由国家体育委员会讨论通过，体育委员会由13名政府任命的专家组成，其主要职责是监督体育发展状况；为体育事业的发展提供咨询；对体育预算分配提出意见和建议；评估国家体育政策的效果；研究与体育以及体育政策有关的问题等。教育部在国家体育委员会的协助下开展体育工作。其他部委如社会福利部和内务部、社会事务部和健康部等也承担少量的相关体育工作。芬兰有6个省，省政府办公室负责本区域内的体育事务管理，由省体育议会向省政府办公室提出与体育相关的建议，省办公室的工作重点放在评估、协调、建设项目的资助和接受建议上，体育设施建设资助由省办公室和教育部直接负责。省办公室管理所属范围内的各地区体育权力机构，在教育部的指导下监督和检查本省体育服务的实施。芬兰实施地方自治，地方议会是最高决策机构，全国大约共430个自治行政区域，地方政府提供基本服务，主要包括医疗、教育、文化环境和技术基础设施等社会服务。在体育方面，地方当局提供人们参与体育的各项服务，并维护和管理本区内的体育设施并负责体育设施的使用、维修及建设新的体育设施等。同时，地方管理机构还向体育俱乐部提供物质援助。中央政府为地方当局的体育服务提供政府财政支出，地方当局可以根据当地的标准来提高体育和身体活动的参与水平。芬兰30 000套体育设施中，约75％是由地方当局负责建设和运营的，在提供体育运动条件和提高健康身体活动的各项服务中扮演着重要角色。

芬兰政府主要是制定各项规章制度，鼓励支持地方自治区开展体育运动，因此，芬兰体育运动的运作与发展很大程度上都依靠公民和社会体育组织的广泛参与。1960年，全国有96.7％的地区设有各种社会体育组织，目前已涉及所有地区，1/5的芬兰人都参加俱乐部组织的活动。芬兰的社会组织主要分全国性社会体育组织、地区性体育组织和体育俱乐部3级结构。全国性社会体育组织主要负责发展体育教育、教练指导和赛事等系统，提高芬兰人的体育参与机会，组织全国和国际性的体育赛事等。大众体育运动的主要协调机构是全国体育联盟，该组织成立于1900年，在芬兰是最大的社会体育组织，也是代表芬兰参加国际体育活动的惟一机构。它负责统筹安排地方管理机构、各体育俱乐部和与政府部门的协作等工作。芬兰体育联盟的组织机构呈伞状，维护会员组织的利益并为其提供各种服务。它最主要的任务是保障公民参与体育活动的良好社会环境。全国体育联盟有127个会员组织，其中，有38个团体加盟，18个省、地级体育组织、2 000多个体育协会、800多个村级体育协会，全国近8 000家体育俱乐部和超过110万会员。芬兰第2大体育组织是芬兰工人体育联盟，成立于1919年，有34万多名会员，下属有15个地区的体育组织和1 100多个协会。另外，还有芬兰瑞典族中央体育联盟、芬兰工人体育协会中央联盟等。

地区体育组织主要负责本地区的儿童、青少年体育和俱乐部的发展等工作。体育活动的管理主要由体育俱乐部负责。体育俱乐部由政府和各种体育组织领导，这些组织包括体育联盟、中心联合会、足球联合会、工人体育联合会等。俱乐部享受国家的优惠政策，在资金上接受国家补助，但比例较少，其他近90％的费用要靠俱乐部自主经营，自负盈亏[7]。

2.1.2.4 重点建设体育设施，创造大众体育开展的良好条件

体育场地设施是大众健身的必要条件之一。一定量的体育设施和良好的健身环境可以提高大众的体育参与度。芬兰在建设福利制度国家的过程中，随着大众工资收入的增长和休闲时间的增加，大众参加体育锻炼的需求不断提高。为了适应社会的发展，满足大众日益增长的体育活动需求，芬兰政府把建设体育场地设施作为推广和普及大众体育的重要措施之一。1979年，芬兰出台了第一个国家体育器材设施计划，把体育器材设施的建设作为一项政策确定下来。1980年颁布的《体育条例》明确指出，国家为体育场地设施的建设、体育协会和体育组织的运营、体育研究和世界级的体育活动等提供资金支持。1998年颁布的第2个《体育条例》规定，教育部主要负责建造和维护体育场地设施的资金。用于体育的资金主要来自于博彩，教育部每年要把博彩资金的45％分配给中央体育组织，这部分资金一部分用于体育研究，一部分用于建造体育设施，还有一部分资金提供给地方政府用于市级体育官员的工资、体育俱乐部的运营以及体育场地设施的建设等。在1964—2002年间期间，芬兰的体育设施数量从14 148个增加到29 280个。1975—1990年期间，地方政府投资于体育设施的资金达到167亿芬兰马克。按人口计算，芬兰体育设施的数量是世界上最高的国家之一，几乎每个芬兰人都能进游泳馆、体育馆、田径场和球场活动。目前，芬兰共有约3万套体育设施，其中，75％由地方建设并负责运营，其余主要来自于体育俱乐部和民营企业的投资。地方政府与体育组织还可以申请国家在体育设施建设方面的补贴，1994—1996年体育场（馆)的国家补贴每年都达到5 150万芬兰马克以上，实际上，国家补助只占体育设施开支的一部分[7]。另外，在体育设施的建设和维护方面，教育部非常重视专家提出的意见和建议。

2.1.2.5 志愿者的无私奉献，推动大众体育广泛开展

在芬兰，志愿者是大众体育发展的基础，可以说，没有志愿者的无私奉献就没有大众体育的蓬勃发展。芬兰全国共有志愿者50多万名，平均每11个人就有一名志愿者。志愿者一般是通过体育俱乐部开展各项服务。体育俱乐部在芬兰是大众体育最基本的组织形式，也是大众健身的重要场所。芬兰全国各种俱乐部共有7 800个，大约每650人拥有一个俱乐部；这些众多的俱乐部不仅由志愿者参与经营管理，开展各种群众性体育活动，同时，也为大众提供良好的健身条件和健身指导，促进健身者建立良好的人际关系等。志愿者在俱乐部中的工作主要为指导训练、组织管理、裁判、记账、提供设备、看门及其他等。据相关资料显示，芬兰有20％的人口属于俱乐部会员，有42％的儿童、青少年积极参与俱乐部活动，有13％的成年人是俱乐部的活跃分子；每年有超过上百万的大众参与由俱乐部组织的各项体育活动。自20世纪60年代开始，芬兰逐渐重视大众体育，推动了大众体育在芬兰的蓬勃发展。据相关资料显示，2005—2006年，有39％的成年人每周参与3次以上高强度的体育锻炼或5次以上中等强度体育锻炼。据芬兰奥委会和芬兰体育联盟2006年联合进行的一次调查，90％以上的儿童和青少年从事某种体育活动和体育锻炼，这一比例在过去10年内增加了15％。

在芬兰，志愿者一般自愿利用自己的业余时间组织各项体育活动，不收取任何报酬，其工作价值非常大，每年可达15亿欧元左右，而俱乐部只有大约3％是盈利的。成为俱乐部负责训练的志愿者还需要具备一定的条件，一般主要是退役的运动员、孩子的父母等，其主要原因是运动员对某种体育项目具有专业的知识和技能，而父母在育儿和教育方面具有一定知识和能力。志愿者参加体育俱乐部的动机各不相同，最常见的是为社会做些有益事情；从实践中学习基本知识；受朋友的影响以及提高能力并从中享受快乐等；还有一些父母是为了保证自己的孩子有机会参加体育锻炼。虽然芬兰志愿者对大众体育的发展起着重要的作用，但是，志愿者的数量还无法完全满足大众体育发展的需要。

2.1.2.6 发挥大众体育优势，积极应对社会老龄化

芬兰人口虽然只有500万左右，但同样面临着人口老龄化这一世界性问题。据统计，2005年底，芬兰全国领取养老金者达到137万人，占全国总人口的26％。2005年，芬兰全国的养老金支出高达180亿欧元，占国民生产总值的11.6％，占芬兰整个社会福利支出的42.5％。预计到2030年，芬兰全国养老金支出在其国民生产总值中所占的比例将上升至18％左右。芬兰社会学家认为，人口迅速老龄化是芬兰社会发展面临的最大挑战，需要整个社会共同关注和应对。

芬兰政府为了应对社会老龄化，采取了一系列政策措施鼓励老年人参与体育休闲娱乐等大众体育活动。2001年，芬兰政府还启动了《健康2015计划》，把促进国民参与身体活动作为提高人口健康素质的重要措施之一，并相继出台了针对不同人群和对象的体育计划，主要有“全国生命健康计划”和“特殊身体活动计划”。前一个计划的目的是鼓励40岁以上的成年人积极参加身体锻炼，为此，社会事务与健康部还专门成立了提高健康水平的咨询委员会，为成年人提供健康和体育活动方面的咨询服务。后一个计划是针对那些因困难无法得到正常体育服务的特定人群。因为这些人群的身体活动要求特定的方法、设备或特殊技能等。在芬兰，体育特殊群体约100万人，占总人口的20％，目前，参与这一计划的残疾人、慢性病人和老年人约有22万。活动经费主要来自教育部，其中，大部分由地方体育机构和国家残疾人体育机构负责分配实施，部分资金用于本领域的研究、国际合作项目等。

芬兰政府为了推动各项政策计划的贯彻落实，与大众体育组织、老年人组织、地方政府、健康组织等一起制定了实施目标，即到2010年，使积极参与体育与休闲活动老年人的比例上升4％，积极培育老年人市场。为了实现这一目标，芬兰政府主要采取了以下具体措施：1)芬兰公共健康研究院（N ISB)、芬兰奥委会（NOC)与芬兰体育联合会（NSF)联合成立老年人问题全国工作小组，搭建解决老年人问题的平台；负责管理和协调各组织，处理相关问题，力求在信息交流、教育和培训、积极参与网络三方面建立网络体系。信息交流网络体系是：设立“全国老年人运动形象大使”，以他们为榜样，对积极生活方式的优点进行宣传和交流，提高老年人对体育活动的认识；教育和培训网络体系是：培养大量健身活动带头人，并与体育教育院校、老年人组织等进行合作，建立老年人运动带头人档案；积极参与网络体系是：建立老年人问题全国工作小组的地方分支机构，发展有地方特色的老年人健身方法等。2)鼓励大众体育组织、老年人组织等各种组织以及全国和地方政府共同参与，提供资金、专业知识、技术和人力资源等方面的支持，促进老年人从事体育活动。地方政府一般由体育部门实施，通常根据身体状况把老年人分为：活跃者、健康者和身体机能日益下降者三种类型。在开展体育活动时，针对不同类型的老年人，分别给予不同关注。3)每隔两年进行一次全国老年人健身活动调查。根据调查结果，制定针对性政策，重点是低收入、身体有缺陷和单身的老年人。4)在芬兰一些地方大学和社区的项目中规定，老年人必须参与他们喜欢的体育和休闲活动。5)举办老年人运动会，促进老年人健康需求的不断增长[6]。6)建立老年人服务和娱乐中心。目的是克服老年人孤独感，丰富老年人的晚年生活。在中心可以打桥牌，下国际象棋，打台球或乒乓球，还可以游泳、做健身操。目前，在芬兰全国共建有数百个老年人服务和娱乐中心。

根据相关资料显示，目前，在芬兰有36％的老年人经常参加体育活动，有大约12％的老年人还参加由市政当局、体育俱乐部和退休机构组织的活动。

2.2 日本社会经济与大众体育发展特点

2.2.1 战后日本社会经济发展的基本状况

战后，由于日本在政治、军事上受到诸多限制，经济上全面崩溃，在这种特殊环境条件下，日本政府把发展经济作为立国的基本国策，确立了以“发展经济”为核心的国家战略。20世纪50年代，日本借助有利的国际、国内形势，迅速完成了国家的战后恢复重建工作，为全面推进国民经济现代化进行了必要的准备。从1956年开始，日本经济增长一直保持在较高水平。1960年12月，日本政府制定了《1961-1970年度国民收入倍增计划》。该计划设定年经济增长率为7.2％，10年后国民人均收入达到基准水平的2倍；计划实施的第7年，便实现了国民收入增长一倍的目标，取得了很大的成功，为日本跨入发达国家行列奠定了良好基础。此后，日本政府相继出台和实施了与国民生活密切相关的经济计划，极大地提高了国民的生活水平和生活质量，用30多年时间实现了生活大国的发展目标，确立了世界经济大国的地位。据相关统计资料显示，在1955—1983年期间，日本的国民生产总值增长12.5倍，人均增长9.3倍，进入80年代后期，日本经济出现了“泡沫”现象，为此，日本政府出台了相应的经济刺激计划，特别是把改善老年人的社会环境作为创新经济政策的一部分。目前，日本经济处于调整恢复阶段。但据有关资料显示，日本人均 GDP为25 968美元，排在世界第13位，国民生产总值位于世界第2位，日本的经济实力仍处于较高水准。

从20世纪50年代开始，由于日本经济的持续高速增长，人民生活水平的不断提高，呈现出消费生活高度化，生活方式多样化的发展趋势，对日本社会的发展产生了较大的影响。主要表现在：1)产业结构的调整，使第三产业就业人口显著增加，提高了经常从事体育活动的白领阶层人群的数量。2)农村人口大量流向城市，城市人口急剧增加，形成了关东（以东京为中心)、东海（以名古屋为中心)和近畿（以大阪为中心)三大都市圈，据相关资料显示， 1979年，三大都市圈的人口接近日本总人口的一半；都市化的形成增加了参加体育锻炼阶层的人群。3)随着交通工具的改善，生活圈的扩大，人们参加体育活动的机会不断增多，内容也丰富多样。4)随着科学技术的进步，生产力的改进，劳动时间逐渐缩短，业余时间不断增加，为大众参加体育锻炼提供了良好的机会。5)个人收入水平的提高，为大众体育的开展提供了物质条件，不仅使居民的休闲消费发生了很大变化，也促进了体育产业的繁荣发展。6)随着个人收入的提高，闲暇时间的增多，人们对劳动的意识发生了根本改变，休闲意识悄然出现，即以工作为中心向以余暇为中心转变，日本人的生活意识发生转变为休闲体育的开展提供了发展空间[9]。

2.2.2 日本大众体育发展特点

2.2.2.1 制定体育振兴政策，全面发展大众体育

战后，日本在政治上的地位也影响到了体育方面，奥林匹克运动会等国际比赛禁止日本参加；加上战后初期，日本的社会和经济处于重建恢复阶段，为了社会的发展，日本把发展体育和文化娱乐活动作为建设新型文化国家的基础，制定了一系列有利于大众体育发展的体育振兴政策。日本大众体育政策的制定主要分为三个阶段：

1.以恢复大众体育发展为主的体育政策（1945—1960年)。战后初期到1960年，日本制定和颁布的体育政策主要是以大众体育的恢复发展为主。1946年制定的《社会体育实施参考》为战后日本群众体育的发展明确了基本方向，其中，群众体育运动生活化是主要内容之一。1949年颁布的《社会教育法》把群众体育定位社会教育的一部分，在法律上为大众体育的发展提供了有力保障。1951年，发表的《社会体育指导要领》是战后日本振兴群众体育发展的基本文件，也为日本社会体育发展确定了基本指导方针。主要内容有开展文化体育娱乐活动，丰富业余文化生活；并对社会体育指导员的设置和培训、体育社团组织的组建以及体育设施建设等作出了具体规定。1957年制定的《体育指导员制度》对体育指导员的任务作了明确规定。这项制度的制定为体育指导员有效地开展和普及群众体育活动起到了很大的作用。

2.以振兴大众体育发展为主的体育政策（1961—1997年)。1958年东京成功举办了亚运会，第2年又成功申办了奥运会，使体育运动在社会发展中的作用和地位得到了很大的提高；加上日本经济高速增长，国民的生活得到了极大的改善，利用闲暇休闲参加体育锻炼的人日益增多。在这种社会背景下，为制定体育振兴法创造了良好契机。1961年颁布的《体育振兴法》共4章23条。其目的是增进国民身心健康，丰富国民的文化生活，创造国民自发参加体育锻炼的环境等。明确了在各市、区、村的教委设置体育指导员，同时，明确规定体育设施的建设、体育指导员的培养、国民体育大会的举办以及与体育振兴相关的体育事业的开展等经费的一部分由国家补贴等等。《体育振兴法》的颁布，进一步促进和推动了群众体育的普及和开展。此后，实施的一系列政策把大众体育的发展又向前推进了一步。1985年，根据颁布的《日本体育·学校健康中?心法》，设置了日本体育·学校健康中心，其主要任务就是振兴体育，增进和保证儿童青少年的身体健康。1989年，根据保健体育審議会的建议，在《面向21世纪体育振兴方案》中提出了终身体育的战略发展目标[24]。

3.以调整大众体育发展为主的体育政策（1998至今)。1998年对《体育振兴法》进行了部分修正，重视群众体育和竞技体育的协调发展是修正的主要内容。1999年实施了新的国民体质监测标准。内容包括6～79岁全年龄段，其中最重要的一点是新增设了60～79岁年龄段人群的监测内容，说明老年人的体质健康问题已经引起了社会的高度重视。2000年日本厚生省公布了《关于增强国民身体健康的对策》，即健康日本21。对成年人和老年人日常生活的身体活动意识和运动习惯分别设定了具体目标。2000年，颁布了《体育振兴基本计划》，明确了2001—2010年日本体育 10年发展的总体目标及其方针政策。大众体育的政策目标是实现所有国民都能够根据自身的体力、年龄、技术、兴趣、目的以及时间，随时随地地参与体育运动；尽快实现每两个成年人中有一人每周一次以上参加体育运动。大众体育的实施目标是到2010年，全国各都道府县至少建立一个泛区域体育中心，各市、区、村至少建立一个综合型区域体育俱乐部[9]。该计划的主要内容有增强儿童青少年的体质，改善地方群众体育的健身环境，提高国际竞技体育水平。

2.2.2.2 建立系列制度法规，保障大众体育高效发展

体育法规、制度与体育政策密切相关。法规、制度是政策实施的根本保障，各项政策是在法规制度的基础上制定实施。完善的制度不仅可以节约成本，还可以提高效率。战后，随着社会的快速发展，日本政府制定了与大众体育相关的各项具体、详细的制度、法规，保证了大众体育的快速、高效发展。

在经费来源方面：1948年、1950年、1951年、1954年分别出台了《自行车竞技法》、《小型车竞技法》、《摩托艇竞赛法》以及《日本中央赛马会法》，根据相关法律设置相应的彩票，为各种体育活动的开展和地方社会团体财政的健全化提供了强有力的保证。1998年，日本文部省又实施了《体育振兴投票法》即足球彩票，保证了体育基本计划的实施，终身体育活动的开展以及国际竞技水平的提高等经费来源。在社会体育指导员培养方面：1961年的《体育振兴法》对体育指导员的任务和设置作了明确规定；1976年颁布《公认体育指导员制度》后，通过多年来的不断补充和完善，不仅使日本社会体育指导员的培训和认定规范化，也保证了体育指导员的质量水平，促进了大众健康、有序的发展。在体育俱乐部的组建和运营方面：日本文部科学省和通产省分别对体育俱乐部组建和运营的条件做了具体规定，要求体育俱乐部必须是为大众健康服务的持续性体育活动组织。在体育场地设施方面：1987年颁布的《综合保养地域整备法》，保证了建设体育活动或休闲场所等保养设施所需土地的开发。1972年出台的《日常生活圈内的体育设施标准》对日常体育场地设施建设标准、种类、功能等都作了较为详细的规范。关于体育场地设施的管理和运营，日本专门设有全国性的体育设施协会，负责对《体育设施管理者》和《体育设施运营者》的资格认定工作。只有通过资格认定，才能参与体育设施场馆的管理和工作。同时，该协会针对大众体育锻炼还实施了《体育设施保险制度》，在制度上为大众从事体育运动提供了安全保障。另外，《指定管理者制度》不仅加强了对体育设施的经营和管理，提高了体育设施使用率，而且促使体育设施和综合型体育社区俱乐部的有机结合，为俱乐部的运营注入了活力。日本体育场地设施的50％以上在学校，为充分利用学校的体育设施，《社会教育法》、《体育振兴法》、《学校教育法》均明文规定，在不影响学校教育的前提下，可以向社会开放。日本文部省为此还专门下发了《开放学校体育设施》的通知，满足广大群众的体育健身需求。《城市公园法》、《城市公园法实行令》、《自然公园法实行令》等对公园内的公共体育场地设施都作了具体要求和规定，为广大群众提供安全、可靠的健身场所。在学生体育活动安全方面，依据1985年颁布的《日本体育·学校健康中心法》， 1986年颁布的《日本体育·学校健康中心法施行规则》对学生的伤害按不同程度划分为14个等级，每个等级中又规定了若干具体的伤害内容以及支付的保险金额。在此基础上，2003年颁布了《独立行政法人日本体育振兴中心法》，由此而成立的独立行政法人日本体育振兴中心具体负责体育振兴事业，儿童、青少年伤害保证金的支付、儿童、青少年身心健康的相关研究，资料收集以及前面提到的彩票方面的相关事宜等。

日本各项制度、法规的制定有以下几方面的特点：一是详细、具体，涵盖了大众体育发展的方方面面；二是为保证体育发展的资金来源制定了专门法律；三是各项制度、法规的制定与时代发展同步进行。战后，日本大众体育随着社会经济的发展，在短短的几十年内，建立了一整套完善的制度、法规，为大众体育的规范、高效发展提供了有力保障。

2.2.2.3 提高基层队伍素质，发挥体育社会指导员的推动作用

一个国家体育指导员的数量和质量，对于开展大众体育活动起着举足轻重的作用[2]。日本非常重视社会体育指导员的培养与实施。早在1951年，日本文部省就颁布了《社会体育指导员要领》，明确指出，由市、区、村的地方组织具体负责对社会体育指导员的培训；1957年，文部省制定了《社会体育指导员制度》，对社会体育指导员的任务和服务范围作了具体规定，目的是发挥社会体育指导员对地方社会体育的振兴与发展的推动作用。1961年颁布的《体育振兴法》规定，国家和地方公共团体为培养体育指导员、提高体育指导员的素质，必须举办讲习会、研究会及其他必要的措施，同时还规定，体育指导员应该在本人所处的市、区、村范围内，向市民提供体育运动技能方面的指导和建议。日本在社会体育指导员的队伍建设上，相继开展了一系列成效显著的工作。主要有：为加强社会体育指导员之间的交流与合作，成立了全国体育指导员协会；连续举办社会体育指导员培训班；制定公认体育指导员制度；各都、道、府、县成立社会体育指导员协会等。到了20世纪80年代末，基本形成了完善的社会体育指导员的培训和管理制度。2000年颁布的《体育振兴基本计划》，还专门制定了今后10年社会体育指导员的培养计划。

根据日本文部科学省2005年颁布实施的《公认体育指导员资格认定制度》，社会体育指导共分为9类：1)社区体育指导员；2)竞技体育指导员；3)商业体育指导员；4)体育计划指导员；5)运动医生；6)健身教练；7)少年体育指导员；8)运动营养师；9)助理教练。在日本，文部科学省、厚生省和劳动省都有社会体育指导员培训及资格认定制度，其中，日本文部科学省体育指导员制度最为完善，社会服务最广。体育指导员的培养途经主要有三个方面：一是由各大专院校体育师资培训部完成；二是由日本体育协会完成；三是由厚生省和劳动省及其他各类民间社团体育组织完成[2]。

在日本政府的重视下，经过多年来的发展，日本的社会体育指导员培训已经形成了制度化、规范化、多元化体系，为培养素质高、业务强的大众体育基层队伍奠定了基础。目前，日本的社会体育指导员总数已达到69 633人，与人口的比例为1∶2 000。在日本，无论是哪个机构培训的体育指导员都具有很高的社会地位，尤其在社区体育俱乐部中起着重要的指导作用。除了在民间体育俱乐部中担任工作以外，大多数体育指导员在社区体育俱乐部等场所的工作是属于无偿自愿服务的范畴。因此，日本社会体育指导员在大众体育的发展过程中起着重要的推动作用。[7]

2.2.2.4 关注老年人群健康，积极开展老年人体育活动

战后，日本人口的老龄化发展较快，仅用了40年就进入了老龄化社会。20世纪80年代初期，日本60岁以上的老年人占总人口的9.6％。其中，有32％的老年人（60岁以上)患有脑血栓、癌、心脏病等各种疾病，特别是脑血栓导致的半身不遂尤为严重，占3％。据最新资料显示，到2007年8月，日本65岁以上的老年人占总人口的21.4％。老年人在社会上的比重越来越大，社会老龄化现象非常严峻。据1973年，日本《余暇开发中心》的一项调查显示，老年人衣食无忧，但业余文化体育生活较为单调。据《老年人问题的报告》显示，老年人的自杀率，男子位居世界第7位，女子位居世界第1位。另外，老龄化社会最大的问题是占国民经济比重较大的医疗费问题。2000年，日本全国的医疗费是 38兆日元，其中，老年人的医疗费占34.2％，为13兆日元。从根本上解决医疗费问题，首要的问题不是治病，而是预防疾病，增进健康。

为此，开展适合老年人的体育活动不仅是社会发展的需要，也是老年人对身心健康的一种愿望。日本政府在这方面起步较早，并采取了一系列积极有效的措施，关注老年人的身心健康，积极开展老年人体育活动。厚生省采取的主要措施有：从1963年开始，根据《老年人福利法》，用国库资金资助老年人俱乐部，鼓励老年人积极参加俱乐部的各项活动；从1988年开始每年由各省轮流举办一次“全国健康福利节”，其中有老年人健康体育节（含有乒乓球、网球、剑道、弓道等)、健康度检查、健康咨询等；随着经济的发展，社会保障制度的确定，对老年人的健康问题也逐步引起了政府的重视。1978年由日本厚生省第1次公布了《关于增强国民身体健康的对策》文件，对于预防成年人疾病的发生，增进国民健康（营养、运动和休养三方面)提出了具体对策和措施。1988年，日本厚生省第2次公布了《关于增强国民身体健康的对策》即《健康80计划》的文件，把普及体育锻炼习惯作为计划的重点。2000年，作为第3次《国民健康增进对策》公布了《21世纪国民健康运动》即《健康日本21》，其中，以2010年为目标分别设定了具体数值。各地还制定了相应对策具体负责实施，其中，和歌山县提出了老年人日行一万步的长期目标。2001年日本政府颁布了《体育振兴基本计划》，明确提出了把成年人每周参加一次体育锻炼的比例达到50％作为重要政策目标之一。各都、道、府、县在制定本地区的体育振兴计划中，对开展老年人体育活动都提出了具体措施。如神奈川县提出了《促进中老年人积极参加体育活动的夕阳计划》；山口县通过普及老年人、残疾人体育项目，培训、派遣指导员，保证志愿者等措施，推动老年人、残疾人体育活动的开展。市、区、村也采取了积极的措施，推动老年人积极参加体育锻炼，如横滨市提出了《保持8成的老年人身体健康》的目标；选定了健康步行路线以及加强对身体虚弱老年人的护理等措施；神户市办起了神户市老年人体育大学，山形市开办了老年人体育活动培训班等。相关社会团体也发表了《老年人保健10年发展战略》等，推动实施老年人身心健康的各项活动[33]。

据日本内阁府《体质·体育舆论调查》显示，1982—2006年间，每年参加一次以上体育锻炼的老年人（60岁以上)呈上升趋势；每周参加一次以上体育锻炼的老年人（60岁以上)也呈现上升趋势，并且高于其他年龄阶层的人群。据最新资料显示，日本人的平均寿命近几年一直位居世界首位（表2)，这些与日本各级政府对老年人采取的各种健康政策以及开展适宜老年人的体育活动是分不开的。

表2 中国、芬兰、日本人口预期寿命增长状况对比一览表 （岁)

2.2.2.5 联结学校、家庭、社区，创建儿童青少年良好的健身环境

开展儿童青少年体育活动，增强儿童青少年体质健康是日本体育发展的基本政策。为了创建儿童青少年良好的健身环境，早在20世纪50年代末，日本政府就把儿童青少年的体育工作作为重点来抓。从1959年开始，文部省每年下拨资金，在指定市区村建立模范试点，开展青少年体育活动，培养青少年体育组织，充实青少年体育活动指导员，完善青少年体育所必需的体育设施、设备及器材等，促进青少年积极参加各种体育比赛、演讲及体育节等。[26]1961年颁布的《体育振兴法》第8条规定，国家及地方公共团体必须特别重视青少年体育的振兴。1964年，日本内阁会议通过的《增强国民健康·体质的对策》指出，加强体育设施的建设、指导员的培养以及集团训练，通过学校、社会和企业，有组织的普及和开展体育活动和各类休闲活动。从1965年开始在小学高年级中实行体育测试，1983年开始在小学低、中学年中实行体育测试。据1975年日本文部省对全国体育设施进行的调查显示，中小学体育设施120 098个，占全国的63.8％，公共体育设施为19 835个，占10.5％。1957—1977年的20年间，7～17岁男、女儿童、青少年身高平均增长值为7.05 cm和5.89 cm，生长发育的加速趋势十分明显，说明随着日本社会的快速发展，生活水平的提高，学校、社区健身环境不断改善，儿童、青少年的体质健康状况有了较大幅度的提高。

1989年，日本在《面向21世纪体育振兴方案》中提出了终身体育的战略发展目标，即任何人、任何时间、任何地点都能够进行身体活动。儿童青少年时期建立良好的体育锻炼习惯，不仅是增进健康的必要手段，而且也为进入成年、老年阶段保持良好的锻炼习惯打下基础。为实现终身体育奠定良好的基础，更好地贯彻落实《体育振兴法》，日本采取的主要措施有：1)制定儿童、青少年参加体育锻炼活动的培训计划，主要是以很少有机会参加体育锻炼以及没有兴趣参加体育锻炼的儿童、青少年为对象；2)确立以儿童、青少年体育俱乐部为基地的培养计划，主要是以体育俱乐部为基地对青少年进行有计划、有目的的培养； 3)推动家庭体育锻炼促进计划，主要是动员家长与孩子共同参加体育锻炼，达到家长与孩子沟通交流的目的。2000年，随着日本文部省体育局改为体育·青少年局，并设置终身体育科，重视青少年身体健康，实现终身体育已经成为日本体育发展的重点目标之一。同年，日本提出了《体育振兴基本计划》，明确了从2001—2010年日本体育发展的总体目标及其为实现目标的方针政策。在三项大方针政策中，有两大项分别是关于儿童青少年体质的增进和社区体育环境的改善。前一项采取的主要措施有：1)走进家庭，让家长了解增强孩子体质的重要性；2)连接学校和社区，改善孩子学校内外的健身环境。后一项采取的主要措施有：1)建立地域综合性健身体育俱乐部（市、区、村至少建一所)和泛区域体育中心（都、道、府、县至少建一所)；目的是为本社区的任何人（包括从儿童到老年人，从初学者到高水平运动员)提供可以根据自身的年龄、兴趣、技术水平、在任何时候都能够进行身体活动的场所[9]。2)综合利用本地区的体育资源，开展儿童，青少年课外体育活动。主要包括开放学校体育设施；以体育少年团为中心开展活动；学校体育课外活动与以增强本地区青少年身心健康为主的俱乐部的活动相结合，加强相互间的沟通和交流。

2.2.2.6 开展休闲体育活动，实现大众体育生活化

战后，日本提出了建设新型文化国家战略发展目标，把发展大众体育和休闲文化娱乐作为其中的一个重要部分。1946年发表的作为战后振兴大众体育基本文件之一的《社会体育实施参考》明确提出，把体育活动生活化作为其基本方针之一。1948年成立的休闲协会，目的是丰富大众的业余文化生活（包括体育运动)，并且决定每年举办一次。1958年4月设立了国民体育日。把开展和普及体育文化娱乐活动常态化。1961年颁布的《体育振兴法》第3条明确提出，创造使广大群众利用任何机会、在任何场所都能够根据自己的健康状态锻炼身体的良好环境。从70年代初到90年代初，日本历届政府提出的经济计划都把建设福利社会，提高人民生活水平作为目标之一。生活的富裕极大地提高了国民的消费意识，随着劳动时间的缩短，休闲时间的增加，休闲体育在日本迅速发展起来。从日本人的个人消费支出来看，1960年为40.2兆日元，到了1975年增加到145.4兆日元，增加了3倍以上；从休闲消费占总消费的比例来看，1975年和 1979年分别是21.5％和22.8％，5年间只增加了1.3％，而与体育相关的各种消费增加了1.49％[33]。按照日本全国综合开发中心的计划，1977年日本人用于休闲活动的平均时间为49 min，1985年为66 min，1990年为72 min，分别增长1.34倍和1.47倍[26]。休闲体育的发展，促进了日本大众体育向多元化、大众化、兴趣化方向发展。如今，体育活动已经成为日本大众生活中的一部分。日本人还自己开发出不少新的运动项目（少部分从国外引进)，包括新兴运动在内的体育运动项目共有400多种，如场地高尔夫球、软式网球等，整个体育活动的领域非常广泛，甚至海上、空中都有运动项目。日本人从事体育运动的理由也是多种多样，大多数人从事体育活动是为了“寻找快乐和解闷”（由于各种压力太大)，也有人是为了“增进健康和提高身体素质”、“同朋友和伙伴交流”、“运动不足”以及“增加同家人接触”等[2]。

3 我国群众体育由大到强的建设目标、任务和措施

3.1 大众体育强国的建设目标任务

回顾我国群众体育发展目标的历史演变，经历了两个阶段：第1阶段（1949—1978年)的发展目标是：主要强调改造民族体质，为建设和保卫国家服务。第2阶段（1978年至今)的发展目标是：不断满足人们日益增长的体育需求[13]。建国以来，我国群众体育确定的发展目标，为我国群众体育的迅速发展奠定了基础。2002年，党的十六届全国代表大会在提出全面建设小康社会的奋斗目标中明确指出：“我们要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实”；“全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。”2008年9月，胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中进一步要求，要继续发展群众体育事业。体育是人民的事业，要坚持“以人为本”，把北京奥运会、残奥会激发的群众体育热情保持下去，增强广大人民群众特别是青少年体育健身意识，培养人民健身习惯，开展丰富多彩的群众体育活动和全民健身运动。要着眼于满足人民群众体育需求，加强城乡体育健身场地和设施建设，健全群众体育组织，完善全民健身体系，为人民提供更多更好的体育公共服务，让人民分享体育发展成果，享受体育带来的健康和快乐，形成健康文明的生活方式。我国的群众体育要由大变强，其建设目标必须以党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标和胡锦涛总书记的重要讲话为指导思想，才能实现我国群众体育由大到强的转变。

芬兰和日本是目前世界上大众体育发展具有代表性的两个成功典型，其社会经济的发展过程与我国有许多相似之处。根据我国改革开放30年来的群众体育发展经验以及芬兰和日本大众体育发达国家的成功模式，结合我国群众体育发展的总体思路，未来10年我国群众体育的战略发展目标可以设定为：在2020年左右，基本实现全民健身事业与国民经济和社会事业协调发展的、惠及十几亿人口的多元化全民健身服务体系。

具体发展目标任务有：

1.逐步建成政府监督、社会组织管理、企业或个人参与，与社会主义市场经济体制相适应的群众体育管理体制和运行机制。政府部门国家体育总局与教育部或卫生部合作，主要负责促进群众体育事业发展或健康促进的战略规划、政策协调，通过制定和完善群众体育或健康促进政策，对群众体育的发展实施宏观调控，监督和指导，保证群众体育按照国家的发展战略和群众体育的发展规律协调、健康发展。社会组织充分发挥沟通、协调和服务的职能具体负责各项活动管理和运作。企业或个人在国家的法律和制度允许范围内积极参与群众体育的运作。

2.进一步完善各项制度法规，形成系列群众体育法规体系。根据群众体育的发展需要，在场地设施、俱乐部的组建及经营管理、社会体育指导员的培训、设置等方面，制定针对性强、操作方便的阶段性制度、法规，形成系列群众体育法规体系。使群众体育在各项制度、法规的框架内，有序、规范、健康发展。同时规定，各级体育行政部门和地方政府在群众体育发展过程中的具体监督职责，保证各项制度、法规能够顺利得到贯彻实施。

3.加大基础体育设施建设和开放力度，初步建立完善的群众体育基础健身网络。在加大建设健身路径和必要的场馆设施的同时，在乡村和城市社区普遍建立健身活动室或健身活动站，条件好的城市社区和乡镇可以建立健身俱乐部；在不影响学校教学和企事业单位正常工作的前提下，最大限度地向社会开放学校和企事业单位的体育设施，在现有的基础上，提高10％～20％，建立完善的群众体育基础健身网络。

4.城乡、区域、阶层之间群众体育发展差距逐步缩小，群众体育普及程度明显提高。逐步提高欠发达地区体育锻炼人口、人均体育场地面积以及不同人群的体质水平；青少年、老年人的健身环境和条件明显改善；社会体育指导员的数量有较大幅度提高，达到50万人以上。

5.休闲体育逐步展开，全民健身服务业初具规模。国家体育总局及相关部门倡导开展休闲体育活动，创建休闲体育发展的良好环境；同时，大力发展全民健身服务业，实行规范化、社会化管理；给予相应优惠和扶持政策；加大服务行业人才的培养，使全民健身服务业具有一定发展规模。

3.2 建设大众体育强国的对策措施

3.2.1 深化体育管理体制改革，逐步实行群众体育社会化管理

体育管理体制和运行机制是影响我国群众体育发展的根本原因，主要表现在群众体育管办不分；基层组织队伍发展不健全以及经费来源渠道少，基层财政困难等。根据我国改革开放30年来的成功经验以及国外的先进发展模式，加强政府监督，社团管理，明确分工，相互协调；地方体育行政部门及相关部门密切配合，科学指导，社会化管理是群众体育管理体制改革的发展方向，首先，政府应该转变职能，制定群众体育发展宏观规划和政策，把握群众体育的发展方向；以财政拨款、公益彩票金及相关资金，给与资金保障；加强政府的监督、指导、建议职能；其次，加大社会团体管理职能，包括各行业、各部门的群众体育组织应积极组织实施和加强管理各种群众性体育活动，并且在业务指导和专业技术等方面，向体育活动中心、俱乐部、活动站等提供大力支持；在筹集资金上利用各种优惠政策，加大资金的筹集力度和渠道，保证群众体育活动的顺利开展；管理各类技术资格认定与考核等；第三，在税收、市场准入等相关政策上向企业及个人倾斜，使他们积极参与进来：1)采用捐资、赞助、参与活动或建设等使企业参与进来；2)以门票优惠、发放活动卡等形式引导群众积极参加体育活动。地方政府以及各级体育行政部门积极配合制定相关规章制度，做好相应的发展规划以及提高相应公共服务，使我国的群众体育管理体制成为适应社会主义市场机制，充满活力的运行机制。

在我国，群众体育管理体制改革是一个渐进、复杂的过程，涉及到方方面面。在借鉴国外先进管理经验的同时，应结合我国的国情分阶段、分步骤逐步推进，也可试点推行，以点带面，全面铺开。

3.2.2 加快群众体育法制化、制度化建设，为群众体育健康发展提供保障

法规制度建设是群众体育持续、快速、健康发展的重要保障。改革开放30年来，我国的群众体育法规建设已经取得了显著的成就，但是，与国外相比，我国群众体育相关的法规制度建设还比较薄弱。法制意识淡薄，法制落实不到位，执法难度大、操作性差等问题还比较突出。国外的经验表明，针对性强、完整配套的法规制度是大众体育组织、场地规划管理、活动内容和经费筹集的基本保证。国外立法的特点是：1)保证大众体育工作与本国的经济发展同步，并日趋完善；2)制定专项法律，明确大众体育的经费来源；3)大众体育立法详细、具体，普遍关注各个阶层、各种群体、各种环境条件下的大众对体育的特殊需求。[8]在借鉴国外法规制度建设优点的同时，我们首先要认真落实已有的法律规定，在此基础上，进行法规制度的创新，进一步制定和完善群众体育法规体系。如全民健身服务业税收优惠政策的制定，公益性群众性体育组织资金筹集机制的建立，体育场（馆)设施的经营管理制度的规范以及体育保险制度的立法等，特别是在体育场地设施的运营管理以及社会体育指导员的培训制度等方面，国外一些好的经验值得我们借鉴。地方各级体育行政部门要根据本地区的实际情况，依法制定出相应的体育行政管理规定和制度，保证国家的法律法规得到正确的贯彻和执行。

3.2.3 加强体育场地设施建设和管理，夯实群众体育发展基础

体育场（馆)设施是群众从事体育活动的基本条件，其数量、质量及使用价格等直接影响人们参加体育锻炼的积极性。与国外相比，我国在场（馆)设施的人均数量上还有较大的差距，在短时间内还无法满足群众体育的需求，在一定程度上制约了群众体育活动的开展。2003年8月，国务院公布了《公共文化体育设施条例》，《条例》从规划、建设、经费、服务、管理和保护等方面确定了促进公共文化设施发展的基本制度，为我国体育场地设施建设和管理明确了基本发展方针。但是，目前我国的体育场地设施还存在较多的问题，如大型体育场（馆)闲置和群众性基础体育设施不足的现象并存；学校、企事业单位的体育设施利用率还较低；健身路径的建设位置还有待于改进；经营性体育健身场所缺乏统筹规划和必要的管理措施等问题还比较突出等。群众体育是一项公益事业，在政府加大投入力度的同时，通过多渠道引导社会资金积极参与，建设和改善群众体育活动的环境和物质条件；同时，优化体育资源的合理配置，提高群众体育资源的效益；加强体育场（馆)设施的管理措施，为群众参与体育活动创造良好的软件和硬件环境。具体措施主要有：1)制定有关体育场（馆)设施的专门政策或规划，对体育场（馆)的建设数量、标准以及位置进行规划，并且纳入城市、农村发展建设的一部分，以达到合理使用的目的；2)体育政府部门应该和基层政府合作共同提供基础性体育设施资金，加强城市社区、乡镇的健身活动室或站的建设，有条件的地方，可以配备一名社会体育指导员（志愿者或兼职)，参与活动室或站的运营和管理；3)具有一定规模的体育场（馆)与体育健身俱乐部合作，条件成熟的情况下，允许企业参与体育设施的经营和管理；4)引导社会资金参与，实行谁建设，谁管理、谁经营的原则；5)加大开放学校和企事业单位的体育设施的力度，明确各自管理职责，提高利用率；6)设立体育场地设施建设的专门资金等。

3.2.4 开展休闲体育活动，发展全民健身服务产业

随着我国经济的快速发展，开展休闲体育活动，发展全民健身服务产业是我国群众体育向大众化、多样化发展的目标之一。满足不同大众阶层的体育需求，引导群众提高锻炼质量与活动品味是社会发展的需要。随着休假制度的实行，劳动时间的缩短，休闲时间的增加，人民生活的富裕，以体育活动作为休闲方式的人群越来愈多，如健身美容、增强体质、玩耍、交友以及消遣解闷等。同时，发展体育彩票，体育器材服装、体育赛事等全民健身服务产业有利于提高人民的生活质量和我国体育运动的普及程度；有利于扩大内需，拉动经济增长；也有利于转换发展体育事业的运行机制[8]。休闲体育在我国虽然已经起步，但与国外相比，还有较大的发展空间。为了积极开展休闲体育活动，发展全民健身服务产业，首先，认真贯彻落实国家“十一五”时期文化发展规划纲要的精神，把全民健身服务产业发展成为“十一五”时期我国文化发展的重要组成部分；其次是体育行政部门与其他相关部门一起制定相关政策，特别是在税收等方面给予优惠政策，培育全民健身服务产业的发展环境；第三，建立适合社会主义市场经济发展的社会化管理机制；第四，培育具有市场经营和体育专业知识的复合型人才；第五，把开展休闲体育作为政府体育发展规划的重要内容之一。

3.2.5 加强学校内、外体育互动，培养学生终生体育锻炼习惯

有关资料显示，大部分成年人具有的良好锻炼习惯都是在青少年期间建立的。因此，学校体育工作是从根本上为我国群众体育可持续发展培养体育人口，扩大我国体育人口的数量和质量，培养学生终生体育锻炼习惯，养成良好生活方式的重要基础。但是，学校体育的内容毕竟是有限的，并且以学生学习为主，因此，在做好校内学生体育工作和锻炼的基础上，积极促进学生参加校外的体育活动，不仅可以增强学生的体质，养成良好的体育锻炼习惯，也可以加强学生的活动范围和交流的机会，培养学生健康、活泼的人格。

加强以学校为中心的体育工作，增强学生体质，培养学生终生参加体育锻炼的良好习惯，我们应该做好以下几方面的工作：首先，学校体育应树立“健康第一”的教育思想。走出体育教学内容竞技化、体育教学过程技术化、体育教学组织一体化和体育教育目标达标化的误区，树立学校体育新的健康理念[2]；其次，提高学生对扩大和延伸体育锻炼的功能和作用的认识。把体育锻炼作为沟通和交流的载体，加强家长与孩子间的交流，加深同学间的友谊；以愉悦身心为目的，积极参加各种有益体育活动；以强身健体为手段，按照一定的时间、强度定期进行课外体育锻炼，最大限度地使体育锻炼或身体活动的功能向家庭、社区以及全社会伸延；第三，建立以学校为中心连接家庭、社区的儿童青少年体育锻炼习惯保障机制。主要内容有学校建立体育锻炼习惯综合有效评价体系（主要包括对教师体育课教学质量和课外体育锻炼指导的评估，教师对儿童、青少年体育锻炼进行规范性指导制度，学生的体育成绩以及锻炼时间等)；社区提供健身场所或场地；家庭合理安排营养的摄取以及保证睡眠时间等。通过教师与家长的密切配合，积极引导和加强监督，合理安排营养的摄取，科学指导体育锻炼，保证必要的休息或睡眠时间，使三者成为儿童、青少年日常生活方式的良好习惯，为终身体育锻炼打下良好的基础

因此，以学校为中心，在完成体育教学任务的前提下，加强学校内、外的体育互动，开展形式多样的课外体育活动，保证学生每天参加体育活动1小时，是培养儿童青少年终生体育锻炼习惯的有力措施。

3.2.6 缩小城乡、区域、阶层差距，促进群众体育全面发展

由于我国地域辽阔，自然环境差异较大，特别是由于经济原因以及由此而派生出来的其它社会因素，如受教育程度、价值观念、生活方式等，导致我国不同地域之间、城乡之间以及不同阶层之间的群众体育发展存在着巨大的非均衡现象。因此，促进群众体育的发展，要因人、因地制宜，分类指导，采取不同对策。

在欠发达地区，农村群众体育工作已经成为我国群众体育事业战略发展的重要内容。2003年，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上指出，全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。2004年，国务委员陈至立在全国体育局长会议上的讲话指出，没有农村体育事业的发展，就没有全国体育事业的全面发展。因此，我们应该根据我国欠发达地区的实际情况采取不同措施：1)各级地方政府以及体育行政部门应认真落实《农村体育工作暂行规定》，将发展农村体育作为群众体育全面发展的重要步骤，以全面建设小康社会的要求重视和发展农村体育；政府要利用彩票公益金和国家行政拨款，根据不同地区的具体情况，加大全民健身路径的建设力度，并结合当地的实际情况，扶持一批与全民健身相关的企业，在政策上予以扶持和优惠，产生造血功能；以当地政府为主导，结合本地区社会经济发展规划，根据实际情况，通过挖掘传统体育项目，结合旅游、传统节日，开展适合当地实际情况的体育健身活动；与卫生医疗相结合，在条件允许的乡镇、村以建立健身活动室、体质监测站，健全政府组织管理机构，强化基层政府的组织管理职能。2)坚持城乡、区域文化的协调发展，按照建设社会主义新农村的要求，加大对农村及中西部地区的文化投入，形成城市带动农村和东、中、西优势互补、良性互动的发展格局。3)政府在建设“全民健身路径”等公益项目时，应充分进行调查研究，根据当地社区居民的体育需求状况，确定建设地点、规模和形式，确保“全民健身路径”等公益项目的使用率，以免成为虚而不实、授而不惠的形象工程。

在发达地区：1)应注意满足不同层次的需求和引导群众提高锻炼质量与活动品味，合理布局“全民健身活动中心”和健身路径的建设；逐步推行社会体育指导员职业资格证书制度，建立社会指导员工作队伍和社区群众体育活动网络；以全民健身日、周以及各种健身活动为契机，以社区为舞台开展不同形式的群众体育活动。2)政府应加大老年人、残疾人、民工群体、低收入人群的公共体育锻炼的管理，特别是老年阶层的人群，采取不同政策，使他们享受体育给他们带来的新享受和快乐。据新华网的报道，我国正开始进入人口老龄化快速发展期，老年人口由年均增加311万人发展到年均800万人。如何应对老龄化社会的到来，发挥群众体育在老年人群中的作用是群众体育的发展的重要课题。根据国外的发展经验，一是体育部门与卫生等部门积极协作，制定适合老年人积极参加体育活动的政策和计划，并设定具体目标；二是鼓励地方政府、群众体育组织以及老年人组织等开展丰富多样的老年人体育文化活动；三是公园、体育场（馆)、俱乐部等为老年人提供免费或优惠政策；四是继续建设老年大学、学校，加强老年人的教育，提高老年人对体育活动的认识，把体育活动作为老年人一种积极的生活方式；五是建立老年人专门的体育、娱乐活动中心，为老年人提供交际、活动、娱乐的场所，丰富老年人的业余文化体育生活。

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