社会中介组织参与高职教育质量保障的比较与借鉴

□肖化移 周文清

社会中介组织参与高职教育质量保障的比较与借鉴

□肖化移 周文清

国际上目前高职教育质量保障的模式有政府官方型主体模式、社会中介组织型主体模式和多元型主体模式。大多数国家采用的是后两种模式。而我国相当长时间以来主要采用的是第一种模式。借鉴国外社会中介组织参与高职教育质量标准的经验，我国高职教育质量保障迫切需要吸引社会中介组织的参与。

高职教育；质量保障模式；社会中介组织；参与路径

随着高职教育的不断发展，以及对教育质量问题的日渐重视，政府部门相继出台了一系列的评估、评价体系，如教育部高教司于2000年印发了《高职高专教育教学工作优秀学校评价体系》和《高职高专教育教学工作合格学校评价体系》，以及2004年出台的 《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》，形成了以政府为评估主体、以影响教学质量的“工作水平”为主要评估内容的质量评估体系。由于我国高职教育起步较晚，制度建设与理论研究方面仍在一定程度上滞后于高职教育的发展，该评估体系还存在一定的不足，如评估主体太单一、评估内容不够丰富等，因此必须借鉴国外成功的经验以改进和完善我国高职教育质量保障体系，使其更好地发挥作用和功能。

一、高职教育质量保障及其模式

（一）质量保障与教育质量保障

质量保障是指在质量体系中实施的一切有计划的、系统的活动，并且按照所需操作，提供适当的、充分的信息，以确保实体完成符合质量的各项要求。换言之，质量保障要求确保：

*定义质量标准

*提供合适的程序

*监管这些程序使之符合规则

*分析违规操作的原因

*通过正确的行为消除问题的根源

随着从关注以结果为导向的质量观点（这一点在欧洲职业教育与培训中仍然占主导地位）向关注以过程为导向的质量观点的转变，质量保障变得越来越重要。它确保了对各种各样导致质量结果的过程的认识，对应该被控制的投入和产出因素的了解，以及确保了对应该实施控制的过程因素的理解。

教育质量保障的概念源于质量管理学，由于与企业管理相比，高等教育管理具有其特殊性，并且学术界对高等教育质量保障问题的研究历史不长，因此，目前对高等教育质量保障的认识与理解未能达成统一。

澳大利亚学者哈曼（Grant Harman）认为，高等教育质量保障主要是为高校以外的人提供担保和证据，使他们确信高等学校有严格的质量管理过程，而不必担心教学质量和毕业生质量。英国学者格林（Diana Green）认为高等教育质量保障是指质量保障机构根据一定的质量标准体系，按照一定的程序，对高校的教育质量进行控制、审核和评估，并向学生和社会相关人士保证高等教育的质量，提供有关的高等教育质量信息，其基本理念是对学生和社会负责、保持和提高高等学校的教育质量水平、促进高等学校整体发展。美国高等教育认证委员会关于高等教育质量保障的定义是：为了确定公认的教育、学术和设施标准得到保持与提高而对高等院校或专业进行的有计划的、系统的评审过程。

由此可以看出：（1）高等教育质量保障是为高等学校之外的人提供质量保障；（2）质量保障须由特定机构，按照一定的政策、标准、程序等而实施的活动；（3）质量保障涉及到教学过程、师资和实验设施、专业和课程等影响教育质量的各个方面；（4）质量保障的目的是保持和提高质量。

（二）高职教育质量保障模式

高职教育质量保障，就其过程而言，是各价值主体通过控制教育资源并力求实现其教育利益和质量诉求的一种实践活动。高职教育的质量保障由不同的主体承担，这些主体是指为了实现自身的高职教育利益和质量需求，直接或间接地参与高职教育质量保障活动的团体、组织或个人。在高职教育质量保障体系中主要存在三种价值主体，即国家、社会中介（市场）和院校。由于各价值主体所代表的利益的差异性，使得不同主体在高职教育的价值认识和价值评价上存在不一致，从而导致了不同主体之间的价值冲突。这种冲突具体表现在各主体的高职教育质量观和质量保障主张上。价值冲突的存在反映了各主体价值取向的局限性。利益的差异和主体价值取向的局限性说明协调多元主体之间的价值冲突的必要性。这就需要有一种力量能充分协调好各主体之间的价值冲突，从而更有效的保障高职教育质量。

高职教育质量保障体系中的三大价值主体分别对应着三种力量，即国家权力、社会中介（市场）权力和院校自治权力。国家权力是国家借助和利用对资源的控制，以使公民、法人和其他组织服从意志的一种社会力量和特殊影响力。它是通过执行国家意志的组织机构——政府来实现的。据此，教育界和学术界根据三种力量在质量保障体系中发挥作用的方式和程度的不同，从质量保障主体的角度出发，将当前发达国家的高等教育质量保障模式分为三大类型即大陆模式或政府部门主导型模式、英国模式和美国的社会中介组织型模式。

高等职业教育是高等教育的重要组成部分，其质量保障活动也包含在高等教育质量保障体系中，但由于高职教育具有鲜明的职业性、行业性和实践性等特点，使其有别于普通高等教育。因此，发达国家在具体实施质量保障时，高职教育的质量保障机制与普通高等教育质量保障机制存在一定的区别，这主要体现在质量保障主体方面。以高等教育质量保障体系为依据，结合高等职业教育的本质特征，高职教育质量保障主体可以分为三大类，即政府官方型主体模式，社会中介组织型主体模式和多元型主体模式。

政府官方型主体模式是指在高职教育质量保障活动中国家权力起主导作用，由国家意志的执行机构——政府部门或与政府部门有隶属关系的评估机构负责组织实施高职教育的质量保障。政府是质量保障的主体，教育行政部门集审批、决策和监督权于一身，对高职教育质量进行直接控制，而高职院校只是具体执行法律所规定的原则和教育行政部门的各项政策和行政命令，学校的自主权有限。质量保障的每个方面，从机构到运行规则、人员配置等都无不凸现出政府在质量保障活动中的主体地位。政府官方型主体模式的主要代表国家有法国和德国。

社会中介组织型主体模式是指在高职教育质量保障活动中，政府、高校和社会以市场为中介实现其各自的质量需求。社会中介组织不仅包括教育类社会中介组织，比如教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构，也包括行业协会类、代理服务类、评估监督类、社会公益类等社会中介组织。质量保障的主体是以市场为媒介的社会力量，实施质量保障活动的机构是社会非官方机构或由行业协会（组织）成立的民间的专业机构。政府不是直接的，而是间接地对高职教育质量进行宏观调控。社会中介组织主体模式的代表国家主要有美国、澳大利亚和新西兰。

多元型主体模式是指政府、高校和社会力量都有参与到高等职业教育的质量保障活动，政府和高校基于一定的共识，通过协商达成在高等职业教育质量保障中的合作关系，即高职院校负责其自身内部质量保障，并将此作为自身的一项义务和责任，而非为应对政府外部质量保障的被动采取的行为；政府则负责高等职业教育的外部质量保障，社会力量则从民间的立场出发，通过新闻机构和民间组织对高校进行民间的监督和评估，以促进高等职业教育质量的提高。多元型主体模式的主要代表国家有英国和日本。

二、社会中介组织参与高职教育质量保障的路径

（一）欧洲社会中介组织参与高职教育质量保障的路径

在欧洲职业教育体系中，有两种主要的路径来确保职业教育的质量。一种途径是基于公共权力机构的措施，另一种是依靠市场策略。其中，政府决策主要面向学校职业教育，只有继续职业教育受到市场的影响。可以看到二者的不断交织：政府机构至少涉足继续培训领域的一部分，而市场规律与路径也进入到学校职业教育领域。

由社会中介组织制定的方法、路径和措施包括：

*培训投资者在ISO9001或ISO9002标准运作下的以过程为导向的质量保障体系 （在英国、德国、荷兰、丹麦和其它国家不断增加）

*在特殊保证或规范下对培训投资人和计划归类（例如德国、法国和爱尔兰）

*企业内在的质量保障手段（通常在有着独立培训部门的较大的公司）

*从提高市场透明度的角度对职业教育提供者建立数据库（例如在荷兰、德国、法国、比利时、西班牙）

*消费者保护标准和出资人的道德行为规范（如德国、挪威）

*基于自我评价方法上的质量保障

所有这些以市场为基础的质量保障手段的平衡、范围和传播在欧洲各国大为不同。比如在希腊，由于职业教育存在的区域都以立法形式存在，质量保障的主要评判标准有：

*培训师的竞争力、专业知识技能和学历文凭

*充分鉴明培训需求和将培训需求分析的结果转变为相关的培训计划和具体说明

*提供相关资格证书

*从获得积极效果和工作改进提高角度看待培训的有效性

*培训支持物质和工具的有用性与关联性，以及培训前提、设备和环境的合适性

*组织、过程和培训安排的有效性

根据活动类型，决策的重心从内容的关联性、培训计划转变到积极要素，总的质量由它满足参与者职业就业需求的效果以及以最小的成本与劳动力市场要求相容来评价。

而在丹麦，学校职业教育培训体系中，社会中介投资者被置于重要的地位影响着质量目标的设计和实现——这就是保证质量。该地区的商业联合会对个体计划及可持续发展和更新有着重要影响。他们也同意对新手提供合适的培训空间。

从学校角度看，社会中介（投资者）通过他们在学校的法定代表控制董事会和附属于所有职业学校的地方培训协会的咨询委员会来实现质量目标。并且，学校职业教育的质量得到了加强，因为一个公司存续期间必须完成一个步骤：雇主必须评定一个潜在的受训者能否完成职业课程，并且给予金钱保证，因此，学徒工资也成为雇用合同的一个组成部分。

（二）北美社会中介组织参与高职教育质量保障的路径

以美国为代表的高等教育分权化和多样化是北美高等教育体制的明显特征。美国高等教育已发展成为一个多类型多层次的、竞争的、非中央集权管理的世界上最庞大的体系。学校拥有相当大的独立性和自主权，不受国家的控制和影响，全国高校都按自己所选择的方式面向社会的需求办学。市场竞争机制已完全渗透到美国高等教育系统，虽然存在政府的干预和调控，如通过拨款、立法等，但在国家与市场之间，高等教育更偏向市场。

社区学院是美国实施高等职业教育的主要机构，距今已有100多年的历史，如今，全美国有40%的大学生在社区学院就读，人数超过1000万。截至2002年，共有1711所社区学院分布在全美各州。美国社区学院的学制一般为两年，除部分学生毕业后转入四年制普通大学完成本科教育外，主要有培养实用技术型人才，为社区人员的生活、就业和社会经济发展服务。

美国高职教育质量保障的机构是民间的、教育行业自律的各类认证机构。

在美国的高职教育质量保障体系中，联邦政府和州政府发挥着有限的、间接的管理作用。联邦政府通过颁布教育法令和拨款等途径，保障高职教育质量，如1965年，国会通过的《高等教育法》，这是美国历史上第一部高等教育法，它建立了联邦学生贷款计划等多项制度。州政府则通过对举办者的办学资格进行审核，合格后签发特许证，州内的所有高校须先获得特许证，才能授学位和证书。两大政府皆不直接参与评估政策、评估标准的制定以及具体的评估活动，真正主导质量保障活动的是民间的、非盈利的认证机构，正如某些教育家评价的那样，认证机构发挥了“相当于其他国家官方管理教育的部门”的作用。认证制度是美国高职教育质量保障体系的重要组成部分，是保证和提高高校教育质量的主要途径，是以高校自评和同行评估为基础的管理模式，它包括“院校认证”和“专业认证”两种形式，认证机构分为地区性认证机构、全国性认证机构和专业认证机构。

地区性认证机构是指按新英格兰地区、中部地区、南部地区、中北部地区、西北部地区和西部地区设置的单位认证机构。这六个地区的大学和学院按照地区归属组成了6个地区性院校协会，6个地区性院校协会下设8个院校认证委员会，如新英格兰院校协会的技术与职业学院委员会、西部院校协会的社区与初级学院认证委员会等。全国性认证机构有8个，包括独立院校认证委员会和远程教育与培训认证委员会。全国性和地区性认证机构实施是院校认证，每个认证机构均制有自己详细的认证指标体系，对学校的整体办学水平进行认证，其认证结果也可作为联邦政府对高校发放政府补贴的参考。

由于某些特定行业要求从业人员持有专业的执业资格证书，而此类证书只发放给那些经过专业认证的专业毕业生，因此，开设有相关专业的高职院校须接受专业认证机构的专业认证。专业认证机构是经美国教育部或高等教育认证委员会认可，对高校的某一专业或学科进行评估的私营、非盈利组织。高校一般在申请地区性认证之前接受专业认证。

以上三类认证机构均属民间、非盈利机构，主要由高等院校和各专业协会自发形成，其组成人员来自高校的校长、教授、学科专家、研究机构的学者、雇主代表等，机构运作经费不受国家的拨款资助，由接受认证的高校负担工作费用。

美国社会中介组织参与高职教育质量保障特点表现在两个方面：第一，美国的高职院校参与认证是出于自愿的原则，而非执行教育行政主管部门的行政命令。高职院校参与质量保障活动的原因是：认证地位的获得有助于在激烈的教育市场竞争机制中争取到或吸引足够的生源、得到社会和同类院校的认可和认同、拓宽自筹资金的来源，获取更多的外来投资，以促进高职教育的健康发展。第二，美国的认证机构既不从属于某些社会团体或个人，也不受控于高校，更不隶属于某个政府部门，是由高等教育行业自发成立的民间的机构，是一种中介机构，为政府决策和高职院的质量保障提供服务，并通过行业协会进行自我质量管理，呈现出鲜明的教育行业自律的性质。

（三）澳洲社会中介组织参与高职教育质量保障的路径

在澳大利亚，实施高等职业教育的机构是技术与继续教育（TAFE）学院。TAFE学院有两种设置模式：一种是独立设置的TAFE学院，绝大多数属于这种模式；另一种是附设在大学里的TAFE部。TAFE学院是澳大利亚最大的以行业为主导的政府、行业与学校相结合的、相对独立的、多层次的综合性职业教育与培训机构。

TAFE学院分布在全国各地，学生入学方便，课程灵活，开设了部分时间制课程、全日制课程、工读交替制课程、函授课程和企业学习日课程。TAFE学院的课程设置和开发须严格依照由国家各个行业培训咨询委员会确定，并由澳大利业国家培训局审定后颁发的行业培训包。

为了推动职业教育的发展，吸引更多的企业与行业投资职教，以及不断提高职教教育质量，澳大利亚也将市场竞争机制引入到职业教育。

澳大利亚高职教育的质量保障机构是国家培训局全国培训质量委员会。澳大利亚国家培训局是国家法律授权的国家级职业教育与培训的管理主体，主要职责如下：健全全国质量体系和支持职业教育与培训质量制度的落实。其理事会成员由7个行业代表组成，其中包括理事会主席，成员中既有雇主代表，也有雇员代表。国家培训质量委员会隶属于澳大利亚国家培训局理事会，由雇主、雇员、州/领地和联邦政府代表组成，其主要职能是：①制定政策，确保职业教育与培训满足岗位需求；②批准设置职业教育与培训学历；③监督职业教育与培训机构和职业教育与培训系统的整体教育质量。

国家培训质量委员会执行的质量标准来自澳大利亚质量培训框架。2001年，霍华德政府为了不断提高职业教育的办学质量，使职业教育更好地为经济服务，决定形成全澳统一的职业教育与培训办学标准，以提供优质的职业教育与培训服务，故受国家培训局的委托，国家培训质量委员会与各州（领地）政府、职教管理机构和行业企业合作，对原有的职教质量保障体系——澳大利认可框架作了彻底的修订，并更名为澳大利亚质量培训框架。

澳大利亚质量培训框架主要有两套质量标准：一是注册培训机构审核标准，该标准用以保证职业教育与培训和考核的质量，以及所有注册培训机构及其颁发的学历证书在全国范围内获得认可；二是州/地区注册/课程认证机构审核标准，该标准用于审核注册培训机构，批准课程设立，核查培训机构运营情况。州／地区注册／课程认证机构一方面负责培训机构的登记注册工作，并对其办学情况进行监控，确保培训机构按课程认证机构标准运行；另一方面，还要负责对培训机构的办学质量评估。

行业在高职教育质量保障活动中占主体作用。从质量保障的整体框架即国家质量培训框架到课程设置标准（行业培训包）、机构注册标准以及课程认证标准无不是由行业企业协会制定或是由行业代表组成的机构与高职院校共同制定，这样既加强了高职院校与行业企业之间的联系，又能使高职院校所培养的人才质量达到企业和社会用人单位的要求，人才实际操作技能满足时代的要求。

三、国外社会中介组织参与高职教育质量保障的启示

通过以上对发达国家的社会中介组织参与高职教育质量保障的比较、分析，对当前国际上先进的、科学的、可资我们借鉴的运作方式，政府法规，实施办法等有了较为全面的了解，对完善我国的高职教育质量保障体系具有一定的启示意义。

在美国、澳大利亚和新西兰实施高等职业教育质量保障的主体均为民间的、非官方的主体，质量保障机构均为非政府的民间机构。所不同的是，美国和新西兰两国是以高职院校联合组成，以高职院的自身发展特点和利益为基本出发点的教育行业组织（或机构）为质量保障主体，质量保障活动呈现的是教育行业自律的性质；而澳大利亚则是由代表行业、企业、高职院校共同利益的民间行业协会为质量保障主体，质量评估和认证的规则和标准均由行业代表机构制定，目的是加强高职院校与行业企业之间的联系。

澳大利亚和新西兰所采用的高职教育质量标准框架是全国统一的，澳大利亚的质量标准框架由国家质量培训框架统一规定，新西兰则是由多科技术学院协会参照国家学历资格框架而制定的全国统一的质量标准手册，这样有利于维持高职教育质量的基准。而在美国，由于实施质量保障活动是各地区性认证机构，质量认证标准是由各地区性认证机构结合本地区的特点而制定。因此，由于地区不同而呈现出不同的质量标准体系，也有可能出现全国的高职教育机构由于地区不同而出现质量高低不一的状况。

不难发现，由于各国的政治、经济和文化背景的不同，特别是高等教育管理体制的不同，在质量保障过程中形成了各具特色的质量保障主体形式，即以政府官方为主体、以社会中介力量为主的民间、非官方主体以及政府、高校和社会力量共同参与的多元型主体。政府、高校和市场三大主体，分别代表各自不同的利益，具有不同的价值取向，对质量的看法也因为各自所处的角度不同而有所不同。从高校自身的角度来说，高校传播、发展和应用知识的能力越强，质量就越高；从政府的角度来说，高校的教育运行，包括培养的人才、产生的科研成果和直接提供的社会服务，如果满足了国家和社会发展的要求，质量就好；从市场的角度，高职教育能满足和适应市场的需要就是高质量。

知识经济的到来，高职教育已走向社会中心，政府、高校和市场的力量已逐步交织在一起，它们相互制约、相互依赖和相互促进，因此，兼顾三方面的质量是高职教育发展的必然要求。在这种情况下，质量保障主体逐步从一元向多元转变，也就是从单一的政府、社会或高校评估主体逐步转变为多元的评估主体：即以政府官方为主体的国家越来越吸取社会中介组织的力量和赋予院校更大的自主权；以非官方为主体的国家，如美国，则加强政府的职能，增大政府对评估活动的间接调控；而已形成多元评估主体的国家，则进一步协调三大主体之间的价值冲突，均衡三者的权力地位，加强三者之间的合作和协商，从而达到全面而科学地保障高职教育质量的目的。

从目前我国对高职教育实施的质量保障来看，质量保障主体单一，是典型的政府主导型主体，即政府掌握着绝对的权力，政府部门所实施的外部质量评估发挥着权威性的作用，高职院校的内部自我评估是以政府的外部评估要求为准，是为了迎合政府的质量需求而实施。虽然我国已成立了多家评估中介机构，且它们参与质量评估的情况正引起人们越来越多的关注，但它们仍处于从属地位，所能发挥的作用非常有限。

高等职业教育是一种特殊形式的高等教育，其所培养的人才须满足“零距离”的就业需求，其培养目标、专业设置、教学实施设备都体现出其在遵循高等教育发展规律的同时，还要随着时代的发展和科技水平的不断提高而不断的创新和改革，不断地更新专业知识和技术知识，以争取更大的生存和发展空间。也就是说，高职教育在达到政府教育部门所规定的各项质量指标的同时，还要满足行业企业的发展要求和不断变化的人才市场的需求以及高职院校自身的发展要求。因此，高职教育的质量也须体现社会、行业以及高职院校自身发展的要求，而我国当前的以政府为主的质量保障主体形式，只是单方面地反映了政府对高职教育的质量要求，这种形式难以适应新形势下高职教育的发展需要。因此，应建立一种激励机制，引进社会中介组织这一广泛的主体来参与高职教育的质量保障，这也是当前世界发达国家质量保障主体的共同的发展趋势。

社会中介组织型质量保障主体不仅能增强高职院校的自我质量保障意识，增强社会对高职院校的认可，增强社会参与教育管理的广泛性和透明性。并且，在社会中介组织的质量保障主体模式中，政府不再直接参与具体的质量保障活动，只是通过法律、法规等宏观手段对高职教育质量进行监控，可以使高职院校获取更大的自我调节的空间，从而更好地、更有效地保证高职教育的质量。

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特约编辑 董仁忠

肖化移（1968－），男，湖南隆回人，湖南师范大学教科院副教授，博士，主要从事职业教育原理研究；周文清（1972－），女，湖南长沙人，湖南大众传媒职业技术学院教务处讲师，硕士，主要从事高职研究。

本文系全国教育科学“十一五”规划2007年度教育部青年专项课题“职业学校教育质量标准研究”（EJA070254）的阶段性成果。

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1001-7518（2010）04-0042-05