我们需要怎样的土地制度

本刊记者 王 锐

自古以来土地在人们心中一直具有至高无上的地位。就人类的基本生存要求来看，衣食住行无一不依赖于土地。几千年的历史也证明，从历朝历代的政权更迭到每一次变法革命，任何一次大的社会变革都与土地息息相关。然而，土地的不可再生性和稀缺性与人类不断增长的需求却使得人类不得不面对着巨大的土地利益冲突。毫不夸张地说，几乎所有的人类重大利益的冲突都是围绕着土地及其附着物展开的。而土地的所有者和管理者对土地规则的制定，又无不以这些利益为基点形成。我国目前的一些重大经济问题、社会问题，相当一部分都直接或间接与土地制度有关，可以说，土地制度的未来发展方向已经成为影响我国社会稳定和发展的重大课题。

我国的二元土地制度

我国实行的是城乡不同所有制、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。

依照宪法，目前我国土地按所有制分为两类：一类是城市土地，归国家所有；一类是农村土地，归农民集体所有，农村土地又细分为耕地、农村集体建设用地和宅基地等三种。农村与城市土地分别适用不同的法律，由不同的机构进行管理，同时存在两个不同的土地市场和土地权利体系，城乡土地处于“二元分割”的状态。

另一方面，国有土地使用权可以依法进行自由公开交易，但集体土地却仅限于耕种或村庄内公共建设以及农村居民的住宅建设，任何单位和个人进行建设，需要使用农村土地时，必须由国家进行农地的非农化转化，先由政府征收将集体所有的农村土地变为国有。只有完成土地集体所有制向国家所有制的转变，农地才能转为非农建设用地。

这种二元土地制度的形成在当时的历史背景下有其合理性。建国初期，为了实现国家工业化，我们采取的是农业支持工业、农村支持城市的路线，依靠工农产品“剪刀差”，城市土地与乡村土地“二元”管理，从农民手中以成本价购得，甚至干脆无偿行政划拨土地给城市化、工业化建设之用，以支持经济发展和城市化进程。然而，随着经济社会环境的不断变化，进入20世纪90年代以来，这种政府作为农地转为国有土地的唯一权力者，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力的土地市场城乡分割、政府主导的独特格局带来了土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等一系列严重的问题。

我国土地制度的“二律背反”

二律背反是十八世纪德国古典哲学家康德提出的哲学基本概念。指双方各自依据普遍承认的原则建立起来的、公认为正确的两个命题之间的矛盾冲突。针对我国土地制度，学者蔡继明教授指出了土地制度的“二律背反”：一方面，我国宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为，即把农村集体所有的土地转变为国有土地来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

鉴于此，蔡继明教授提出了消除我国土地制度二律背反的两条路径并分别就其可行性进行了分析。一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下改变国家的征地范围，将宪法修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿”；二是在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构，允许城乡土地多元所有制存在，从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。

很明显，把国家的征地范围扩展到公共利益之外，有悖于政府微观经济行为应只限于提供公共物品的领域的市场经济国家的一般通行原则。把政府的征地范围扩大到公共利益之外，会不可避免地导致政府对经济运行更不合理的干预。另一方面，由于保持了农村集体土地所有制，农民个体不能直接和政府就征地补偿讨价还价，集体土地的代理人就有可能以廉价的集体土地牟取个人的私利，同时也就会导致更普遍的腐败行为以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。因此，上述第一条路径是不可取的。

考虑到经过近30年的改革，中国的所有制结构已经由原来的单一的公有制转变为公有制为主体的多元所有制结构，而进一步推进城乡土地所有制的多元化，也仅仅是整个所有制结构的一个量的变化，不会对基本经济制度和上层建筑产生本质的影响。鉴于此，蔡继明教授按照第二条路径提出了一系列备选方案。

政府对土地的双重身份

土地的管理制度也是目前我国土地制度的一个突出问题。作为一种成熟合理的土地制度，一国内部的所有土地在法律上应该是平等的，同时，政府对土地的管理职能应该是明晰的，即对土地的管理权和经营权应该是分开的。

然而，现实情况是我国属国家所有的城市土地和属集体所有的农村土地在法律上是不平等的 ，国家、集体两个所有权主体地位的不平等表现在只有国有的城市土地才能用于商品房建设，集体所有的农村土地只有通过收归国有才可进行商业开发。

另外，一方面，政府作为土地的管理者，既管理产权又管土地规划；另一方面，政府垄断城市土地的一级市场，而土地的增值收益是归政府所有的。新增建设用地的有偿使用费由中央和地方分享，30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。城镇土地使用税50%上缴中央财政，50%留给地方分配。在这样的制度设计下，政府有权力也有动力大量征地。

这样的制度背景使得政府同时具有管理者和经营者的双重身份，形象地说，在土地的管理过程中，政府既是运动员又是裁判员。这样的游戏规则下，其公平性、公正性自然不会不引起人们的疑问。

我们需要怎样的土地制度

我国的土地问题是一个涉及到方方面面的极其复杂的问题，它不仅仅是土地问题，更是经济问题、社会问题、政治问题，甚至不乏学者指出我国的土地制度已逼近改革的临界点。我们到底需要一个怎样的土地制度呢？土地制度的改革是一个巨大的系统工程，不是一蹴而就的，但基本方向是可以确定的：首先，修改完善相关法律，给土地予相同的法律地位和平等的权利；其次，通过制度创新实现城乡土地市场的对接，在奠定城乡统一土地市场的基础上，逐步建立和完善城乡统一的土地市场，明晰土地产权；再次，积极转变政府职能，把政府运动员和裁判员的双重身份转化为裁判员和“守夜人”的角色，更好、更有效率地发挥应有的监督和调节作用。