立法问责及其制度构建若干问题的思考

唐秋根



立法问责及其制度构建若干问题的思考

唐秋根

（漳州职业技术学院，福建 漳州 363000）

当前，我国在行政、司法问责方面，不仅在理论上有不少学术论著进行探究，在实践操作上也都在尝试和推广。作为重要权力之一的立法活动是否也应纳入问责的范畴，目前在理论上仍然是空白的。以立法失职现象为切入点，进而阐述立法问责及其制度构建的必要性、可行性，最后在如何构建方面提出自己的设想。

立法失职；立法问责；权力制约；制度构建

自上世纪九十年代以来，对于行政、司法的失职行为和现象，问责呼声越来越高，学术探讨越来越深入，“问责风暴”涉及的官员也逐渐增多，制度构建也逐渐成型。然而，不可否认的一点，这些问责制所关注的视野、所触及的领域尚未涉及到立法系统。

一、立法失职的表现情形及其危害

十七大报告指出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。……维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。可见，立法工作科学化和民主化，是提高立法质量的重要途径；维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威是立法的目的和基本要求。

（一）立法失职的表现情形

立法失职，是立法主体在立法过程中不作为或乱作为导致所立之法存在很多缺陷，以至于对法治环境、社会生活、社会秩序产生负面影响的一种现象。立法失职，总的来说，是背离立法的基本途径和基本要求，具体来说，主要有以下几种表现情形：

1.缺乏科学性

贯彻科学立法的要求，必然要加强对立法工作的预测、规划和决策。然而，迄今为止，我国在立法预测方面尚未有一支专业队伍；立法决策实际上是个立法论证的过程，但我国目前的立法决策在很大的层面上是政治决策或经济决策，缺乏法律意义上的决策；只有立法规划在某种程度上受到重视，但由于其既缺乏预测前提，又缺乏决策支持，而显得不够科学、严谨，存在很多变数。正如学者所指出“考察新中国的立法历程不难看出，集中于近30年的急速立法显现出一种强烈的应急性特征，很多法律文件的出台是在社会迫切需要的压力下匆忙完成的。”[1]尤其是地方立法，很大程度上是根据上面立法情况“依葫芦画瓢”，这种缺乏科学的预测、规划和决策的立法工作，具有很强的主观随意性和盲目性，其质量可想而知。

2.缺乏民主性

民主立法，就是要在立法过程中，通过多种途径听取公众意见，让公众直接参与立法活动，这是现代世界很多国家通行的做法。这些途径、形式一般有：立法座谈会、书面征求意见、调查研究、公民讨论、专家咨询和论证、社会舆论载体讨论、立法听证会等等。然而，在实际立法中，尤其是有些地方立法，听取公众意见往往是走形式，“闭门造法”，甚至出现抄袭上位法或其它地区、部门的法规和规章的现象，与本地、本部门实际脱节，谈不上创新和特色，更谈不上反映最广大人民的根本利益。

3.立法效率低下

立法效率的高低，直接表现为立法效益和立法成本的比较。当前我国立法效率低下，主要体现在两个方面：一是与立法数量和质量比较，立法的规划、起草、审查、论证、提案、审议等过程耗时过长；二是部门管理职责交叉、重叠，使重复立法、交叉立法现象突出，浪费有效的立法资源。立法投入和产出的比例严重失调，单位立法的效益极低、成本极高。[2]

4.立法时机过分滞后或超前

完整的立法活动是包括制定、认可、修改、补充和废止法律规范的过程。然而，由于存在失职，有些该立的法律规范迟迟未能出台，如个人信息保护，代孕等问题，使得这类社会问题缺乏法律保护和制约。而《劳动合同法》的制定，从其内容规定来讲，又显得超前。除此之外，法律规范该修改的却没有及时修改，如本文开头所述的人民法院组织法，关于审判庭的设立问题，早就应该修改却没有修改。

5.立法内容缺乏前瞻性而存在不同程度的瑕疵

法律规范的部分规定通常会滞后于社会发展形势，但在立法过程如能加强前瞻性的预判，就会减少这种现象发生。如果能够预判，而又不做相应的规定，就其内容而言，存在瑕疵。如新《刑法》对强奸罪的犯罪客体，仅仅限制在女性的性权利上，与卖淫有关罪名的对象仅仅界定在女性范围，这些都与当时立法现实有一定的脱节。另外强奸（幼女）罪与嫖宿幼女罪在法理上、立法目的上都存在极大的矛盾，后者其实没有独立成罪的必要。

6.不同位阶、不同地方、部门之间存在矛盾或抵触

由于立法中存在部门倾向和地方保护主义等问题，因此，在部门规章之间以及地方法规、地方规章之间，经常出现立法内容的相互冲突、抵触或衔接断档的地方。这类情形是立法失职中最集中、最典型的表现。

（二）立法失职的危害

立法是国家的一项重要活动，是把统治阶级意志上升为国家意志，使之成为具有国家强制力和普遍约束力的行为规范的活动。立法失职必然导致所立之法存在很多不足，甚至出现与立法目的背离的不良后果。其危害性主要体现为：

1.损害法律权威性、严肃性；

2.破坏法律的统一性；

3.法律难于执行；

4.妨碍社会进步；

5.侵害公共利益、造成社会秩序的紊乱；

6.破坏社会公正；

7.淡薄公民的法律意识、守法意识。

另外需要注意的是，立法失职的情形及其危害性往往是多种交杂在一起，在此不必赘述。

二、立法问责与国外做法

（一）立法问责

法律是一门科学，是人类对自身所处社会关系的一种高度自觉的认识。法律是主观意识，但它属于客观世界。法律虽然是调整社会关系的手段，是人类通过主观活动创造的成果，但是法律归根结底是客观的，是人类对客观世界的认识在主观上的反应。[4]为了保证立法活动顺利开展，必须对立法工作本身予以规范。

规范立法工作，需要包含两个层面的内容（制度）：一是如何立的程序、技术问题，二是违反程序、技术要求的责任追究问题。后者就是立法问责，即对立法失职的追究制度。反观我国的《立法法》，作为一部专门规范立法机关、部门在立法过程中应该遵循的程序法，仅有个别涉及立法技术的相关条款，却没有专章涉及“立法技术”和“责任追究”的内容。从立法结构技术上看，这也是一种欠缺。

当前行政问责、司法问责的结果，轻者主动引咎辞职追究或给予行政处分，重者追究刑事责任。与之相比，立法问责却尚未进入学者所关注的视野，更谈不上如何构建问责制的问题。“由于缺乏有效的监督制约，立法的多少、好坏、利弊得失等无人问津，自然导致立法总体质量不高，立法效率低下。”[2]

当然，并非所有的立法失职，都应受到问责直至责任追究，这既要看其主观过错程度，又要看危害后果，同时还要看认错态度等等。其中危害后果，也要根据严重程度，分为若干等级，并给予不同的制裁。这就需要建立一套行之有效的问责制。而完整的立法问责制，应该包括问责的权力主体、问责的对象、问责的事项、问责的方式、问责的法律后果等等。

（二）国外做法

毋庸置疑，我国的立法体制与国外尤其是许多发达国家的立法体制有很大的不同。我国实行“议行合一”的政治体制，权力机关统一行使立法和行政权力。因而，立法机关本身就是权力机关，同时，行政机关与司法部门同样可以创制相应的法律规范。

而国外的许多发达国家，实行“三权分立”的组织原则，立法权只能由国会或议会行使。以美国为例，根据美国宪法规定，国会是联邦的立法机关，州议会是各州的立法机关。此外，无论是国会还是州议会，他们所享有的立法权都是有限的，只能在宪法规定的权限范围内立法。同时，国会和州议会的有限立法权还要受到来自行政机关和司法机关的双重制约，即“有限否决权”与“违宪审查”。[5]前种制约是对立法活动的成果（法律）出台前的监督，后者是对立法活动结束后的监督，即立法问责。

这种对立法机关的制约主要保证其在有限的立法权限内认真履行职能，防止专制，确保立法的质量。因此，国会始终能良性运作，实现了立宪者们的初衷，即防止派性作祟，防止不恰当之立法，防止无知之立法的产生。[5]

三、立法问责及其制度构建的必要性

（一）是贯彻落实科学发展观的需要

坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观是当前乃至更长一个时期内发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的指导方针。立法失职，必然给行政、司法工作带来负面影响，从而影响整个经济社会的协调可持续发展。因此，对于立法失职，给国家和人民利益造成重大损失，应该追究他们的责任，这是贯彻落实科学发展观的需要。

（二）是权力制衡的需要

问责制的制度设立，直接目的就是要加强对权力的制约和监督。立法权与行政权、司法权一样，权力是人民给的，权力是人民赋予的，就要对得起人民，就要为人民利益着想，否则就要受到党纪和国法的严惩。这就是“权”与“责”、“义务”的统一。

（三）是依法治国的需要

原全国人大副委员长许嘉璐曾指出：依法治国，首先要做到有法可依，所依的法应当体现和反映人民的意志和要求，符合最大多数人民的根本利益，符合社会发展规律。[6]立法问责及其制度构建的最终目的，不仅仅是惩罚那些立法失职的责任人，更重要的是“防患于未然”，防止那些不能反映人民的意志、要求和根本利益，不能正确反应客观规律的“恶法”出现。因此，立法问责制是法治社会不可或缺的构成要件和推进依法治国的必然要求。

（四）是督促立法主体提高立法质量的需要

在我国，立法主体十分广泛和复杂。能够成为立法主体的，不仅是立法部门，还包含行政、司法部门，尤其是行政部门，其作出的抽象行政行为，都是广义上的立法行为；不仅包括中央立法，而且还包含地方立法，尤其是地方立法本身种类很多。当前很多立法问题主要出现在地方立法中，因此，建立立法问责制，能够有效减少立法失职行为，提高立法质量。

（五）是加强公务员队伍建设的需要

根据《公务员法》规定，立法部门的工作人员与政府部门、司法部门一样，同属于公务员范畴。如果问责制仅仅适用于行政部门、司法部门的公务员，那么，立法部门的公务员显然可以“高枕无忧”，不用担心因失职而受到责任追究。如此“厚此薄彼”，必然不利于公务员队伍建设。

（六）完善问责制是政治文明建设的必然要求

胡锦涛曾明确指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”并强调：“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”[7]有权必有责、用权受监督、违法受追究。在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门、司法部门内部的上下级之间，还应扩展到立法部门及其内部的上下级之间。

四、立法问责及其制度构建的可行性

（一）《公务员法》已经隐含对立法失职的公务员可以进行责任追究

《公务员法》专门规定了对公务员的“惩戒”制度，尤其是第五十三条规定，公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：（三）玩忽职守，贻误工作；（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（十三）违反职业道德、社会公德；（十六）违反纪律的其他行为。这些规定，同样适用于立法部门的公务员，而且，“玩忽职守，贻误工作”等行为同样也是立法失职的具体体现。此外，刑法、刑事诉讼法则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序也都进行了规范。

（二）立法机关制定规定制约和监督自身活动，是切实可行的

诚然，任何一种问责制度的构建，都是要回归到立法活动本身，而且要回归到最高立法机关来统一制定相关规定。在多数人的观念中，立法对行政、司法的制约和监督以及上级对下级的制约和监督是容易理解和接受的，而立法机关对自身的立法活动、立法权进行监督似乎是难以想象的，似乎有既当运动员又当裁判员之嫌。人大组织法不也是由人大自己制定的？如果说该法是自己给自己授权的，那么，再看国外，美国宪法第一条修正案〔1791〕规定：国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由；限制言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。美国国会通过的这一宪法修正案，是对自己权力的一种制约和约束。因此，笔者认为，立法机关制定相关规定制约和监督自身活动，是切实可行的，关键是怎么制定的问题。

五、构建立法问责制的若干思考

（一）构建立法问责制

1.借鉴和参考行政问责制，建立可操作性的立法问责制

1997年5月实施的《行政监察法》和2004年10月实施的《行政监察法实施条例》，尤其是国务院2007年4月发布的《行政机关公务员处分条例》，对行政问责的各种事由、责任形式和问责程序进行了详细、具体的规定，实用性、操作性都比较强。上述行政问责的先行做法值得立法问责借鉴和参考。

2.尽快修订、完善《立法法》

首先，增加立法技术的相关要求。《立法法》颁布实施近十年来，我国的立法技术不管在学术研究上或实际运用上，都有较大的提高。因此，作为规范立法活动的法律，应该把立法过程中的技术要求做个统一的规定。此举虽然不是立法问责制的构成部分，但目的都是一样的：规范立法活动，提高立法质量。

其次，增加“责任追究”专章内容。在此章内容里，明确规定问责的权力主体、问责的对象、问责的事项、问责的方式、责任追究期限、问责的法律后果等等。这些规定将成为立法问责制的法律依据。

3.适时制定《立法监督法》

2007年1月1日起施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，虽然也把立法活动列入监督范围，但仅仅体现为“法律法规实施情况的检查”和“规范性文件的备案审查”两个方面，更多地反映了权力机关对行政机关及司法机关的监督。因此，笔者认为，在时机成熟时，以《立法法》“责任追究”章节内容为依据，制定一部能够反映立法问责制的《立法监督法》，作为全国统一的立法问责的法律规范。

（二）与立法问责制相配套的制度

立法问责及其制度构建目的不单是“亡羊补牢”、更重要的是“防患未然”，提高立法质量。而要防患未然，需要健全相关配套制度。同时，就问责制本身实施来说，没有相关配套制度的建立和实施，也无从问责。

1.立法质量评价制度

立法质量问题是立法问责、追究立法失职者责任的一个重要前提。由于立法质量与产品质量不同，后者可以根据产品的性能、用途或用一些技术参数、指标来进行界定，而前者较为隐匿，需要建立一套评价标准。同时，立法质量与产品质量也有相同之处，应该都以“缺陷”作为责任追究的基点。因此，立法质量评价制度，应包含界定立法是否存在瑕疵，多大的瑕疵构成立法缺陷的指标体系。

2.立法成本效益分析制度

2004年4月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）提出，积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。此举值得所有立法主体采用。

3.立法者署名制度

国务院《纲要》提出，要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。立法问责也应如此。笔者认为，立法问责的问责对象，除最后表决阶段的人员例外，此前的预测、规划、起草、审查、论证、提案、审议阶段的决策者、参与者，都应成为问责对象。为此，应该按照“谁决策、谁负责”的原则，建立署名制度。法案的负责人、参与者都应附在后面，重大补充及修改的相关人员也应记录其中。虽不对外公布，但可供查证。对法案的署名犹如“商标”，能起到增强相关人员责任感和使命感的作用：如果是“恶法”，可以作为立法问责的依据；如果是“良法”，可作为示范的对象，在精神上能获得慰藉和褒奖。

4.立法检查、清理和评估制度

《各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章“法律法规实施情况的检查”，提出要制定年度执法检查计划，但是，该章规定主要侧重于执法检查，而非立法检查。国务院《纲要》提出，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。可见，《纲要》的要求是从立法的角度来阐述的。

立法检查，从检查形式上讲，可以包括自查和检查两种，从内容上看，应包括过程检查和成果检查。尤其是要对成果――法律法规、规章进行梳理，比对。在检查的基础上进行清理和评估。该制度的构建，既能够及时发现存在的问题并加以纠正，同时也给立法人员形成压力，促使他们认真履行职责，提高立法技术和立法质量。

诚然，构建立法问责制是一个需要不断完善的过程，也是个长期而又艰辛的过程。但笔者相信，在理论探讨和实践推动的共同努力下，它将与行政问责制、司法问责制一样成为我国民主法治建设中的一项常态制度。

[1]傅达林.法律修改当有“全局优化”意识[N].北京青年报，2008-04-25(4).

[2]李龙亮.立法效率研究[J].现代法学，2008(6):52.

[3]王博.《劳动合同法》冲击波——<劳动合同法>实施[J].新财经，2008(4)：25.

[4]欧修权.试论科学立法的含义及其实现途径[J].人大研究，2009(1):38.

[5]毛峰.美国立法体制的特征[J].武汉大学学报，2000(4)：543.

[6]胡健.促进立法民主化科学化——贯彻实施立法法专家座谈会纪实[N].人民日报，2000-8-9(5).

[7]胡锦涛．在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话[N]．人民日报，2004-09-16(1).

Ideas on Issues about Legislation Accountability and the Building of the System

TANG Qiu-gen

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou Fujian 363000, China)

Nowadays, as to our nation’s administration and justice accountability, not only there appear a number of academic works in theory, but also tries and promotion has been made in practice. However, there has been no theory about whether the exercising of legislative authority – legislative activities – should be brought into the category of accountability or not. This paper, beginning with the breach of duty in legislation, tries to elaborate the necessity and importance of legislation accountability and the building of the system, then raises some ideas on how to build this system.

breach of duty in legislation; legislation accountability; to ristrict rights; system-building

2009-11-12

唐秋根（1969－），男，汉族，福建龙海人，副教授，从事思想政治理论课教学工作。

D920.4

A

1673-1417（2010）01-0119-04

（责任编辑：马圳炜）