新中国成立前后英国对华政策中的美国因素

陈少铭

第二次世界大战结束后不久，中国便陷入了内战。英国在中国有着巨大的商业利益，出于维护其在华各项利益的需要，采取了谨慎的“中立”政策，不干涉中国内部事务，避免作出任何可能危害同国共任何一方关系的决定或行动。

1948年12月9日，基于英国代理驻华大使蓝姆对中国局势“明智的做法应当是面对现实以待时机，而不是去努力支撑一个苟延残喘的政权或者通过武力在南方建立一个政权”①Lione Lamb to Foreign Office， （1948.11.18），FO.371/69542F16258/33/100.P.R.O.的判断，英国外交大臣贝文向内阁提交了首份反映中共胜利立场的文件 ［C.P.（48）299］。文件认为，共产党对中国的统治只是时间的迟早问题。尽管共产党接管政权后在一段时间内外国企业会面临一个低落时期，但随后共产党将会因为经济困难而不得不容忍外国资本的存在。因此，英国在华利益可以维持一个时期。基于这一判断，英国在华应采取“门内留一只脚”的政策，并积极创造条件，寻求与中共发展经济贸易关系。此文件是战后英国第一份上达内阁层次的有关中国的政策性文件。12月13日，英国内阁专门召开会议，讨论中国问题。会议肯定了C.P.（48）299文件的精神，决定了“不退出中国”的政策，指示英国驻华外交机构与侨民“应努力地留在原地，与共产党建立事实上联系，并寻求在中国继续进行贸易的可能性”②Aide Memoire by Cabinet Council， （1948.12.13），CAB129/31，C.P. （48）299.P.R.O.。此次会议奠定了新中国成立前后英国对华政策的基调。

一

英国不介入中国内战的方针与美国的“等待尘埃落定”的政策实质是一致的，这成为1948年底至1949年初英美在处理与中共关系问题上协调立场的主要原因。

1948年底至1949年初，美国对中国局势的基本判断和采取的应变措施与英国基本一致。美国认为，中国事态发展的动力在于中国自身根深蒂固的内在原因，非美国力量所能左右，美国无法挽救蒋介石政权的灭亡，“中国是得到拯救或毁灭，主要取决于中国人自己，而不是外国人”①FRUS，1948.Vol.8，p.155.。基于此种认识，杜鲁门政府接受了司徒雷登“调整政策，放弃国民党政权，另谋出路”的建议②Rea，kenneth W.and John C.Brewer，The forgotten Ambassador，The Reports of John Leighton Stuart，1946—1949，Colorado：Westview Press，1981，pp.252～274.。但在“尘埃落定”之前，美国的基本立场仍然是承认国民党政权为中国的唯一合法代表。

1948年底，在凯南主持下，美国国务院政策设计委员会提出的编号为PPS/39文件，经杜鲁门总统1949年2月4日批准，成为了1949年底前指导美国对华政策的纲领性文件。文件认为，“尽最大可能阻止中国变成苏联的政治军事政权的附庸”，应是美国在可以预见的将来对中共政策的主要选择。在美国预测了中国革命的前景、确定了从中国脱身的政策后，美国外交政策的选择主要是尽力分裂中共与苏联的关系，阻止中共成为苏联的附庸。

由此可见，英美在对中国局势的分析和对中央政策的初步设想是基本一致的。此时，英美政府都认为中国的政治格局已基本确定，中共必将统治中国。但是，为了维护西方在华利益，英美应对中共政权积极施加影响力，以使其向西方希望的方向发展。因此，英国寻求和美国在处理与中共关系问题上的一致性，力图在维持英国在华利益的前提下，与美国“合作”。

1949年1月6日，英国驻美大使馆参赞格雷夫斯在与美国远东事务司司长巴特沃思的谈话中认为，英国不认为它 （即将成立的中共政府）能获得自动的承认。他指出，在给予承认之前，英国政府希望能仔细研究一下中国新政府的性质，特别要考虑它控制区域的大小以及对英国的利益和贸易的态度。巴特沃思表示，美国政府在此问题上有类似的见解，并指出承认问题是同中国共产党人讨价还价的砝码。格雷夫斯还强调指出，英国政府在这一点上与美国是一致的。英国对华政策上的基本目标是维护英国的利益，尤其是中共与英国的贸易和商业利益。为此，英国外交部向美国国务院通报了英国政府“在中国的最好希望是‘保持一个立足点’，原地不动，以寻求和中共建立不可避免的事实上的联系”的立场，③FRUS，1949，Vol.9，p.5～6；821.以求得美国对其“留在中国”立场的谅解和支持。

基于对国共力量、中国未来形势的判断，英国坚定不移地执行内阁会议确定的对华政策。1949年1月国民党政府决定迁都广州时，英国外交部指示驻华大使史蒂文森继续留在南京，只派一名代表随同国民党南迁。不但如此，英国政府还下令驻沈阳、北平、天津等地领事馆在解放军进城后继续开放，并决定，承认中共为它所控制地区的事实上的政府，同时继续承认国民党政府为法律上的中央政府④参见萨本仁、潘兴明：《20世纪的中英关系》，上海人民出版社，1996年，第316～317页。。英国政府还电令史蒂文森以平信形式通知驻北平和天津领事，让他们向中共地方当局表示：在目前情况下并直至局势明朗前，英国非常愿意在事实的基础上与中共往来。

虽然英国从商业利益和香港问题的角度考量与中共的关系，主张给予中共军事力量控制区域以实际上的承认，但中国事态的发展还远没有迫切到英国必须根据自身利益独自作出选择的程度，所以，英国在处理与中共的关系问题上很大程度上与美国保持了一致性。3月19日，英国大使馆致电美国国务院。电文说，英国外交部认识到，拒绝对一个实际上有效地控制着大片领土的政府给予任何形式的承认，不仅从法律上讲是说不通的，而且会在现实中产生严重的困难。英国政府有可能承认中共政府至少是它所控制地区的事实上的政府。当然，英国政府同时也会继续承认国民党中央政府是整个中国的政府。英国“只有与有关国家充分磋商的基础上，外交部才会采取承认行动”①FRUS，1949，Vol.9，p.12.。虽然认识到不承认新中国将会给其在中国的利益带来“现实的困难”，但是，英国在政策的选择上仍然与美国保持了一致，承认国民党政府为整个中国的代表，并愿意与美国保持“充分协商”的基础上，采取必要的外交措施。

在经济领域，美国采取的一些措施也与强烈关注经济利益的英国取得了一致，这也成为双方协调立场的一个重要基础。1949年2月28日，美国国家安全委员会执行秘书索尔斯在谈到对华贸易政策时认为：“恢复中国与日本和西方之间的互利贸易关系，并进一步提升这些关系对中国的重要性，可能导致克里姆林宫和中共政策出现严重冲突，并有可能因此产生一个独立的中共政权。”“美国应当允许在适当的安全限制下，恢复与中国的普通经济关系，以此来促进此类离心力的发展。”②FRUS，1949，Vol.9，p.833；830.

4月5日，英国大使馆在致美国国务院电文的附件中公布了英国外交部声明维护英国在华经济利益的措施：“无论进行什么样的磋商，我们的目标都应是：1.与其他国家达成协议，只要外国的利益未受到影响，就不主动采取行动。2.与其他相关国家达成原则性协议，在以后有必要的情况下和适当的时机，共同采取措施对共产党施加经济压力，但要达成如下谅解：在共产党开始对外国经济利益明确采取极端行动之前，各国无论如何不采取这些措施。”③FRUS，1949，Vol.9，pp.839～840.可见，基于中共政权将取代国民党政权成为中国的领导力量的考量，英国竭尽全力地维持与中共的和平关系，不轻易开罪于中共，以维持其在中国大陆和香港的利益，并积极寻求美国的“认可”。

由于英国与中国之间的巨大的贸易额，美国认识到，不照顾英国在中国的经济利益，就得不到英国的合作，没有英国的合作，利用经济因素对中共施加压力的目标很可能无法实现。4月14日，艾奇逊致索尔斯，认为：“决定的作出在某种程度上取决于英国的合作，特别是对香港的转口贸易的管制。”④FRUS，1949，Vol.9，p.843.

为取得与英国的合作，针对英国外交部“保留对中共采取经济施压措施的权利”的声明，4月21日，美国国务院致电英国大使馆，认为，“目前应只考虑拒绝向中国可直接作军事用途的商品和战略物资，应防止此类物质被转运到苏联、东欧和北朝鲜”。“我们认为，美国政府和不列颠政府 （或许在其他国家的合作下）应预备一份简短的声明，向中共表明我们有能力管制重要商品的对华出口……并准备就出口管制的具体措施实施与英国大使协商”。⑤FRUS，1949，Vol.9，p.845.美国政府在考虑对中共的经济施压措施中充分照顾到了英国的关切。

当然，英国对其经济利益的关注并不意味着不重视意识形态因素。事实上，英国对于离间中苏关系也是非常重视的。1948年12月13日英国内阁关于对华政策的评估报告、1949年8月17日全面阐述英国政府对华政策立场的备忘录和1949年12月16日英国大使馆致美国国务院的电文等关键文件，都将促进中苏分裂放在显要位置⑥FRUS，1948，Vol.8，pp.932～935；FRUS，1949，Vol.9，pp.56～61；pp.225～226.。只是由于在中国大陆和香港问题上的巨大经济利益和相关利益，英国把其经济利益和政治考虑糅合在了一起，希望在维护其经济利益不受损害的前提下，实现离间中苏关系的政治目标。用英国外交部官员科茨的话说：“美国在华商业利益和我们相比是如此之少以致美国政府绝少有像我们一样希望谨言慎行的迫切理由。”⑦Minuteby Coates， （1948.3.25）， F0371/75810 F4314/1023/10.P.R.O.英美的意识形态目标是一致的，只是由于英国在中国问题上的商业利益考虑限制了它的政策选择范围，进而显示出与美国政策的区别。

可以看出，在1948年底至1949年初的一段时间内，英国对华的主要外交选择是不介入中国内战。这与美国对华政策基本一致。尽管英国采取这一措施的主要目标是为了维护其在华的巨大经济利益。但到了1949年初，随着中国局势日渐明朗，美国对中共的主要外交选择是离间中苏关系，尽力促使中共“自主”，防止其被纳入苏联阵营。为达到此目标，经济是其使用的手段之一。英美对中共的政策尽管表现出不一致——一个是寻求商业利益为出发点；一个是寻求政治利益，意识形态是其主要考量——但大体还体现出政策的一致性：不愿意介入中国内战。这一时期，由于形势的发展远没有迫切到英国必须独立作出外交选择的程度，它更多地选择了以与美国协商的方式处理与中共的关系。美国的对华政策也在一定程度上照顾到英国的在华商业利益。因此，在这一时期，美英两国政府的对华政策体现出来更多的是合作、协商。

二

1949年4月23日，南京解放，宣告国民党政权在中国大陆统治的结束。国民党政权的倒台，使美英等国在处理与中共关系问题上的迫切性凸显。

5月3日，美国驻华大使司徒雷登致电艾奇逊：“我们确信我们应采取一种保留策略，等待新政权走出第一步。我们可以等。出于战术考虑，我认为我们在承认新的国家政权方面，采取任何主动都是不明智的。”①FRUS，1949，Vol.9，p.14.对此，5月6日，艾奇逊给驻英、法、意等国大使馆的电文中，对司徒雷登的立场给予了支持，并要求他们在与西方各国政府的外交部长讨论此事时“要遵循5月3日电所示的方针，强调如下两点：1.不管是主动承认，还是发表官方声明，表示欢迎中共采取寻求承认的任何行动都是不利的。2.希望相关的西方国家要对这一问题采取共同立场”②FRUS，1949，Vol.9，p.17.。可以看出，美国对中共的立场是不主动给予承认，不管是事实上的还是法律上的，并要求西方国家结成“联合阵线”。

而英国对华外交政策的主要出发点是维护其在华经济利益，因此，避免中国内战，尤其是在当时中国的经济中心、也是英国在华商业利益最多的城市——上海打仗，是英国最不愿意看到的。5月7日，英国驻上海总领事厄克特致电英国驻南京大使史蒂文森，建议由英美等国出面对蒋介石施加压力，促成上海进行“有秩序的权利转移”。他认为，英国不能再错过良机，“我们必须迅速地全面审视一下在对蒋介石施加压力方面可以采取的手段，只要共产党一旦提出民意必须尊重，在上海市内打仗是愚蠢的，任何摧毁这座城市的行动都是犯罪行为的话，我们就应该采取这种手段”。他甚至希望，“说服美国人威胁要断绝对华南或台湾的援助”来促成“权力的有秩序转移”，避免战火波及上海。③Urguhart to Stevenson， （1949.5.7），PREM8/945.P.R.O.

5月10日，史蒂文森在给厄克特回电中强调：“和平有序的移交是最理想的解决办法。即使我们采取的任何主动都有可能被 （国共）双方看作干涉中国内部事务，但能够向公众证明我们采取这样的积极步骤是正当的就足够了。”尽管他对向蒋介石施加压力感到“沮丧”，但他认为“强烈要求美国政府改变国民党政府在美国经济援助中的配额”将是行之有效的施压手段。同时，史蒂文森也认为，“为了同共产党建立实际关系所进行的长期努力的徒劳无效”，妨碍了同中共的直接接触。不过，他从“共产党人到目前为止还没有利用长江事件 （即“紫石英”号事件——作者注）来煽动反英情绪这一事实”中看到了“一些令人鼓舞的东西”④Stevenson to Urguhart， （1949.5.10），PREM8/945.P.R.O.。

而美国所追求的目标则与英国不同。5月13日，艾奇逊致信司徒雷登，提出，承认一个新政府应以以下三个因素为依据：1.该政府事实上控制该国领土和行政机构，能维持公共秩序；2.该政府有能力并愿意履行其国际义务；3.它的执政得到其国内人民的普遍认同。美国在中国的商业利益没有英国大，因此，在美国承认“三原则”中，“该政府有能力并愿意履行其国际义务”成为核心。用美国国家安全委员会文件NSC41的说法：“失去美国在华商业利益、派驻使节的利益以及在华资产，虽然称不上是美国重大的战略挫折，但这种结果意味着，美国失去了获取关于中国的大量有用信息的渠道，美国文化失去了继续在中国发挥影响的机会。”①FRUS，1949，Vol.9，p.22；829.可以看出，美国并没有把失去在中国的商业利益看作做“重大的战略挫折”，“美国文化失去了在中国发挥影响的机会”才是美国决策者最看中的，美国更多地关注的是在中国未来、潜在的影响力。

1949年5月31日，英国大使馆致电美国国务院，就其对中共进行经济限制的电文作出回应，认为对中国的出口管制不是英国能力所能及的，需要“各国进行大规模的有效合作”。“这么做 （对中国进行出口管制）会对新加坡和香港造成损失，但并不一定能产生实际的管制效果，除非对远东外国属地上的其他许多可能的转口点采取类似的出口管制”②FRUS，1949，Vol.9，p.849.。电文反映出，英国对中国进行出口管制不感兴趣，主要原因是这种措施会损害其在中国大陆及香港，甚至是新加坡的利益。

为了使英国能与美国保持行动的一致，迫使中共满足美国的条件，7月20日，艾奇逊致电美国驻英国大使道格拉斯，让其与贝文进行会谈，“你可以提醒他，英国现在迫切需要坚定的立场和我们的支持，以防中国共产党进攻香港。这难道不是暗示我们一直到需要有一个坚定的共同立场吗？”在电文中，艾奇逊让道格拉斯对贝文表达这样一个立场：“在与共产党的贸易问题上，我们 （美国）早就知道英国不愿采取可能损害它的经济利益的步骤。我们对有关英国商人接近共产党官员并提议合作的报告感到有些不安。我认为这个问题要重新考虑，要考虑更重大和更严重的问题，即共产党不仅可能统治中国还将统治亚洲其他国家。”③FRUS，1949，Vol.9，p.50.美国决策层清楚地知道，英国政府肯定不会在其经济利益和香港问题上冒险。艾奇逊让道格拉斯暗示贝文，美国可以在中共进攻香港的时候给予英国支持，但前提条件是英国必须为美国力图创建的“联合阵线”作出贡献。美国传递给英国的信息既有利诱，也有威逼，最主要的目的是让英国放弃把对中共外交的立足点放在经济利益上的政策。

道格拉斯传递的信息并没有得到英国的积极回应。7月29日，艾奇逊再次致电道格拉斯：“国务院严肃地注意到，英国的初步反应与在目前中国形势下应联合采取保护措施的最低要求相去甚远。西方不能有效地管制对中国经济至关重要的那些物资的出口，就意味着放弃了能够保护西方在中国和远东重要利益的最有效的手段。如果西方国家在对华经济关系中扮演完全被动的角色，不但会使消极影响扩大到中国问题的所有战略方面，而且会使人们严重怀疑通过有效的联合措施在亚洲抵制共产主义蔓延的可能性。”④FRUS，1949，Vol.9，p.867.

对此，英国驻美使馆认为：“如果我们的商社现在就被排挤出去的话，那么我们届时与之（中共）讨价还价时，手中将一无所有。”“因此，对我们来说，似乎确实应该继续努力留在那里。”⑤Washington Embassy to Foreign Minister，（1949.8.12），PREM8/943.P.R.O.英国政府还指示外交国务大臣赫克特·麦克尼尔同美国驻伦敦大使馆进行交涉。在与美国大使馆官员会谈中，麦克尼尔在会谈中表示：“我们的在华利益比美国大得多，因此，要想整个将它们迁移出去，在任何时候都是困难的，尤其是现在。”⑥Hector McNeil to Primer Minister， （1949.8.12），PREM8/943.P.R.O.

8月19日，英国外交部备忘录对中共应采取的政策进行了明确的表述，认为：“似乎没有更多的理由期望，共产党人夺取整个中国政权的努力将会失败。”备忘录认为，国民党已没有能力进行有效的或长期的抵抗，国民党失败后也没有任何派别有能力阻止中共统治中国。“我们的计划必须建立在共产党人将在不久的将来统治整个中国的判断上。”“鼓励中国出现较少反西方趋势的唯一希望，是给新政权以时间使其意识到，西方的援助对帮助它克服经济困难和对付苏联帝国主义与中国的民族利益天生不相容 （如在东北地区）这两个方面是必不可少的。”在经济方面，备忘录认为：“对于未来也许没有什么可以乐观的理由，但是，在我们的在华地位相当清楚地显示出已难以维持之前便放弃它是不明智的。可以肯定，建立已久、深深扎根的企业和商业关系，一旦放弃，便再也不能恢复。”备忘录最后认为，“我们的希望仍然是，为了国家的经济发展，为了远东乃至世界的利益，西方世界与一个有效率的中国政府之间的合作机会最终将会出现。割断现有与中国间的商业联系将彻底背离这一目标，即使这一目标现在看起来似乎还很遥远。”①FRUS，1949，Vol.9，pp.57～59.

备忘录充分显示出英国没有在美国压力下改变其外交政策的迹象，依然是从自身的利益出发，凸显出英美两国在对待中共政策上的分歧和矛盾。

按照艾奇逊的要求，道格拉斯与贝文举行了会谈，传达了美国政府在中国问题上的立场。会谈后，8月26日，道格拉斯在给艾奇逊的电文中说：“我指出，我们的看法是，通过拒绝给予援助及在其同意做出特定让步的情况下给予援助的办法，可以使将要成立的共产党政府更为强烈地感受到它对西方经济援助和正常的经济和金融关系的依赖。”贝文对此表示理解。但他说：“英国政府认为，留在中国，维持商贸关系和在华企业，以便能由此影响中国共产党向我们乐于见到的方向发展，将更为明智。”在这次会谈中，贝文还拿出孙中山革命作为例证，证明西方应该及时给予中共政权以承认的正确性。他认为，西方在孙中山革命时仍不放弃清王朝，已经犯了一个巨大的错误。他相信，从长远来看，留在中国并努力影响其发展是更好的办法②FRUS，1949，Vol.9，p.69.。

可见，随着军事力量的不断增强，中共政权控制了越来越多的人口、土地。因此，英国急迫地想维持与中共的关系，以便能维护其在华利益，并坚持基于自身利益的外交选择，拒绝在这个问题上与美国妥协。

对英国来说，仅仅有维持对华商业贸易关系的愿望还是远远不够的，中共方面的立场和态度是至关重要的。英国从获得的情报中认识到中共也在努力寻求与英国进行正常贸易的可能性，并对损害英国经济利益的行为进行限制。这更加坚定了英国与中共发展关系的信心。“共产党所显示的温和政策——至少对英国商业界是这样，不仅在上海得到证明，而且在天津以至北平都得到了证明。英国驻南京大使馆注意到，在来自上述地区的电报中，普遍提及的是：当局正在克制任何损害英国利益的倾向，并愿意建立正常的商业关系”③爱德温·W·马丁著、姜中才等译：《抉择与分歧——英美对共产党在中国胜利的反应》，中共党史资料出版社，1990年，第74页。。

8月26日，上海外事局负责人章汉夫召见英国驻上海总领事，表示希望和外国工商界建立正常关系。8月30日，上海市长陈毅又会见了上海英商公会主席凯瑟克，郑重表示中共不会将外国人驱逐出境，外国人要耐心些，对未来要有一个较乐观的期待。④石源华：《中华民国外交史》，上海人民出版社，1994年，第731页。再次表现出了友好姿态。12月3日，英国进步人士发起了旨在推动与新中国经贸关系、发展两国友谊的“英中会议”，英国10个最大的产业工会和198个群众团体的代表出席。对这次会议，毛泽东特意致电祝贺，表示中国人民欢迎一切加强中英人民友谊的努力，并希望这种努力获得成功。⑤徐京利等：《另起炉灶——崛起巨人的外交方略》，世界知识出版社，1998年，第225页。英国政府从中共领导人及外交部负责人的表态、答复中获得了信心。

9月12日，英国大使馆对美国国务院8月3日来函中关于对华贸易管制问题进行答复。英国通过分析认为，“影响那个 （中共）政权的走向，并与共产主义在这个亚洲的蔓延做斗争”是美国政府目前希望引起特别关注的。但英国政府仍然认为，应尽可能长时间地维持英国在中国的总体地位，以便一旦有机会，就执行一项可施加影响和压力的灵活政策。英国政府不认为美国政府建议的方面能产生预想的结果。⑥FRUS，1949，Vol.9，p.875、p.878.可见，由于目标不同，英国甘愿冒与美国在对中共政策上分裂的危险，也要维护自身在华商业利益，与美国的离心倾向越来越明显。

9月13日，艾奇逊与贝文会谈，对英国政府施加压力。艾奇逊强调：“我重申，关于承认问题，不应该向中共提供匆忙的支持，任何人都不应通过给予承认或类似的举动从中共那里谋取好处。我们坚持把中共充分承认国际义务作为承认的先决条件。”“我们强烈地希望，北大西洋公约组织的各国将充分仔细地协商，协调关于承认中国共产党政府的政策。”

对此，贝文认为，英国在中国有着巨大的商业利益，与中国有着庞大的贸易，无论是相对而言，还是绝对而言，都与美国有着不同的处境。贝文说，他担心，如果太过于冷酷无情，会把中共赶向俄国人的怀抱，但如果谨慎从事，便能削弱俄国人的控制。贝文承认，困难的是，英国将关注某一进程，而美国则关注另一进程。有关在华的领事和贸易问题，英国可能会采取稍微不同的步骤，但是，我们之间的分歧并非蓄意预谋。①FRUS，1949，Vol.9，p.84.总之，在与艾奇逊的会谈中，贝文的立场没有丝毫的退却，并明确指出了英国和美国之间的分歧。对贝文来说，英国的最主要的目标是留在中国，发展其与中共的经济贸易关系，而后依靠其强大的经济力量对中共施加政治影响，避免中共投入苏联的怀抱，而这一逻辑的因果关系与美国正好相反。

综上所述，这一时期，英国与美国在对中共政策上的分歧越来越明显。英国政府主要希望通过发展商业关系的方式，对中共施加政治影响，进而实现其目标。而美国则认为，商业利益尽管很重要，如果中共接受了美国承认新政权的三条原则，维护在华贸易是轻而易举的事情。为了迫使中共接受美国的条件，美国可以暂时放弃经济上的考虑。经济利益和政治考虑的先后关系是英国和美国对中共政策的主要分歧。尽管美国对英国施加了很大压力，要求英国在此问题上与美国保持一致，但英国并没有放弃其立场，对美国的离心倾向越来越明显。

三

1949年10月1日，新中国成立。当日，史蒂文森建议英国使馆官员与中共控制下的地方当局建立非正式关系，以便两国政府的交往和促进两国间的贸易。他的建议在10月3日得到英国首相的认可，并于5日传达给周恩来。可见，在认识到与美国在对华政策的巨大差异之后，英国对美国在短时间内承认中共政权的问题上不抱希望。为了维护英国在华的巨大经济利益，英国单方面向中共表达了与中共建立外交关系的愿望。

而美国收到周恩来公函后，杜鲁门总统10月3日指示国务院：“我们不要匆忙承认这个政权，我们在承认苏联共产党政权之前曾等待了12年。”②陶文钊：《1949—1950年美国对华政策和承认问题》，《历史研究》1993年第4期。美国对中共的基本政策是拒绝给予承认。而当西方国家询问美国的意图时，美国一概表示，新中国的成立并未增加承认新政权的急迫性，并再次强调西方国家在承认问题上保持一致的重要性③FRUS.1949，Vol.9，pp.98～100.。可见，美国既自己不急于承认中共政权，也要求其他国家在承认问题上与美国保持一致，企图以此作为要挟中共政权的砝码。

当美国获悉英国回复新中国建交邀请的文本后，反应极为强烈，当即要求英国政府对此作出解释④FRUS.1949，Vol.9，pp.109～110.。虽然意识到了英国在对中共的政策方面与美国存在着巨大分歧，美国仍然对英国不与其协商就向中共政权表达了承认的姿态心理准备不足。

对于美国方面的质询，英国授权外交部远东司官员斯卡利特向美国作出解释，承认了向中共传递照会的事实。但是斯卡利特把没有通知美国的原因归咎于程序上处理不当，而不是故意欺瞒；并认为这并不意味着对中国共产党政权事实上的承认，而只是提议与共产党当局建立非正式关系。他认为，只要英国对中共政权进行法律承认的问题才需要与美国协商。美国使馆官员霍姆斯表示不能接受英国方面的解释。杜鲁门也指责英国在这件事情上做得不“光明正大”⑤FRUS.1949，Vol.9，p.118～119；p.132.。

虽然美国对英国的做法非常震怒，但对英国来说，仅仅与中共政权保持非正式关系，对于维护英国在中国的商业地位还是远远不够的，还要更进一步。英国外交部远东司官员邓宁在为内阁起草的备忘录中指出：英国在华利益比其他国家大得多；继续承认国民党政权无助于英国的利益；英国的商业利益只有通过尽早正式承认中共政府才能得到保护①Memorandum by Foreign Office （1949.10.20），CBA129/37，C.P.（49）214.P.R.O.。10月24日，贝文在一份备忘录中把承认问题与离间中苏关系联系在一起，强调必须要承认中共政权。“如果采取‘不承认’政策，‘目前这个共产党国家指望苏联的倾向’将会增强”②David Clayton，Imperialism Revisited：Political and Economic Relations between Britain and China，1950—1954，Macmillan Press Ltd.1997，pp.4～5.。11月1日，英国大使馆在给美国国务院的备忘录虽然强调：“英国愿意在承认问题上与美国政府和其他国家包括英联邦国家的政府，在对形势做出总的评估和在本备忘录所得结论的基础上进行磋商。”但同时认为：“苏联及其卫星国已经承认了中共政府，一大批俄国技术人员已经到达华北。可以预见，苏联将充分利用他们是捷足先登者的有利条件，在没有任何西方代表的情况下，努力影响中共政府，将其导向使其他国家深感困难的方向。”因此，英国在承认中共政权的问题上得出的结论是：“英国也考虑了它自己在华的贸易收益，他们数量很大并有着很长的历史。英国政府已经提出了‘门内留着一只脚’的政策，要使这一政策产生成果，便只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予中共政权法律上的承认。”③FRUS，1949，Vol.9，p.153.并准备将承认问题的有关细节在将于11月2日至4日召开的远东外交使节会议上讨论。而远东外交使节会议建议英国政府就承认中国新政府采取积极行动。

至此，英国置美国压力于不顾，在承认中共的问题上不再犹豫，在英、美、法三国外长巴黎会议期间，贝文明确告诉艾奇逊，英国将在不久的将来承认新中国。艾奇逊对此表示不满。他一再要求贝文请英国对这一想法给予重新考虑，并强调两国在这个问题上务必要保持步调一致。④徐京利等：《另起炉灶——崛起巨人的外交方略》，第223页。最后，英国只是答应在承认的时间上适当推迟。

11月26日，英国外交部正式建议内阁给予新中国以法律上的承认。12月8日，艾奇逊与英国驻美大使弗兰克斯的谈话重申了美国在对中共承认的问题上的原则立场。艾奇逊强调：“我们希望尽一切可能与其他有关国家协调行动，以确定中共是否准备遵守他们的国际义务。”并认为“匆忙的承认不会给自己国家带来任何长久的利益”。对此，弗兰克斯的态度异常坚决，他说，英国内阁在12月中旬将不仅考虑承认问题，而且还可能做出在年底前给予承认的决定。⑤FRUS，1949，Vol.9，p.220.

12月16日，英国大使馆致电美国国务院，将英国在法律上承认中共的政策通报了美国。贝文在电文中告知艾奇逊：“我想让你知道，英国内阁现已原则上做出给予中共政府法律上的承认的决定。”“我还想让你知道，在这件事情上，我们已经尽我们所能地推迟做出决定。但是，考虑到各方面的形势和其他政府所表示的各种观点，我们感到我们现在必须给予承认。不仅是我们的在华利益，我们在香港以及马来亚和新加坡 （那里有大量的华人社团）的处境，都存在着一些对我们产生特别影响的因素。我们意识到，继续不承认会在上述地区引起麻烦，这是我们冒不起的风险，我们必须时刻牢记这一点。”“如你所知，我们还持有这样的观点：无限期地推迟承认只会对苏联有利。我们认为，抑制苏联影响的唯一办法是使共产党中国与西方保持接触，建立这种接触越快越好。”⑥FRUS，1949，Vol.9，p.225.

12月23日，艾奇逊让道格拉斯转达了其致贝文的电文，电文首先感谢贝文12月16日让英国大使馆转交的信函，向美国通报了英国承认中共政权的基本立场，同时，无奈地表示：“我希望，尽管在这件事情上我们采取了不同的方针，但我们两国政府在彼此相关的远东的其他一切重要问题上能采取共同的方针。”⑦FRUS，1949，Vol.9，p.241.至此，美国只能失望地接受英国承认中共政权的事实。

1950年1月6日，英国宣布承认新中国。对此，英国政府一直认为这是一个正确的选择。甚至到了1950年5月24日，贝文在英国议会下院仍然强调：我相信我们当时承认中共政权是正确的。没有让俄国人以为他们是唯一可以帮助中国的国家。这是一个非常重要的因素。①转引冯仲平：《论英国承认新中国的原因》，《山西师大学报》1993年第3期。

英国在宣布承认新中国的当日，就指派其驻华领事高来含向周恩来外长递交了贝文的照会，通知大不列颠及北爱尔兰联合国政府自本日起承认中华人民共和国中央人民政府为法律上之政府；英国政府响应毛泽东1949年10月1日在天安门开国庆典上向全世界的宣告，愿意在遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的基础上建立外交关系，并已准备与中国中央人民政府互派使节；在未任命之前，英国政府指派其当时在南京的胡阶森秘书作为过渡时期的领事代办。在宣布承认新中国的同时，英国并没有忘记在意识形态上与中共之间的巨大差异，声称英国政府并不改变同美国一起“反对共产主义的长期目标”，并要继续同台湾国民党集团“保持实际上的联系”②潘瑾：《中英建交谈判的长期复杂历程》，外交部外交史研究室编《新中国外交风云》第3辑，世界知识出版社，1994年，第143～144页。。英国在承认中共政权的问题上留下了“尾巴”。在处理中共关系问题上分道扬镳后，英国多少给美国一些“安慰”。

美国认识到在承认新中国问题上与英国的巨大差异，也意识到在这个问题上美国已经没有能力改变英国政府的立场。1月10日，在参议员外交委员会的闭幕会上，艾奇逊对委员会说：“我认为，这 （承认问题）是一个应完全根据美国利益来考虑的事情。我确信，草率从事是错误的。”他说：“美国不仅要在他们对待条约问题上，而且要在除了条约以外的美国的权利和义务问题上，查明他们 （中共）将会采取什么态度。”③陶文钊主编《美国对华政策文件集》第1卷 （上），世界知识出版社，2003年，第205页。艾奇逊的发言具有明确的指向性，但他已无法改变英国根据自身的利益作出的政策选择，而只能按照美国自身的利益来决定对中共的政策，并依然将承认的原则作为迫使中共就范的前提。

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3月2日，中英建交谈判正式拉开帷幕。新中国外交部副部长章汉夫同胡阶森举行了第一次谈判。章汉夫提出，中英两国建立外交关系的问题中，最重要的、必须首先解决的是英国政府与中国国民党反动派残余集团的关系问题。

3月17日，胡阶森约见章汉夫副部长，称已获政府指示，做下列口头声明：英国政府已在1950年1月6日撤消对前中国国民党政府之承认，并于同日通知中华人民共和国予以法律上之承认。由该日起，对前国民党政府已无外交关系存在。在伦敦的中国大使馆已行封闭而前大使亦不享受外交官之身份。④外交部外交史研究室编《新中国外交风云》第3辑，第146页。中英谈判中的最大障碍被清除了。

但在随后的中英建交谈判中，联合国代表权问题和国民党在香港的财产问题成为双方争论的焦点。后因朝鲜战争爆发，英国参加了对新中国的贸易禁运，中英谈判停顿下来，双方也没有就这些问题取得明确的谅解意见，但双方的联系渠道并没有中断，两国都为以后发展关系留下了转圜的余地。

综上可知，这一时期，新中国成立使英国与中共政权建立关系的迫切性急剧上升，英国决心按照自身的利益选择与中共的关系。为维护其在中国大陆及香港的利益，英国在没有与美国充分协商的情况表达了与中共政权建立外交关系的意愿。美国给英国的巨大外交压力没能使英国政府改变这一进程。中英建交谈判虽然为随之而来的朝鲜战争所打破，但双方还保留了沟通和接触的渠道。所以，这一时期，英国在处理与中共关系问题上的决定因素还是自身在华利益，美国并没有能够左右英国与中共关系的基本方向。

四

在1948年底至朝鲜战争爆发这一时期内，美国在英国对中共政策问题上的作用发生了变化。在1948年底至南京解放之前，由于英国政府处理与中共关系的问题尚不迫切，英国在处理与中国外交政策上的自主性并不明显。英国与美国保持了大体的一致，尽管双方在处理与中共的问题出发点不同。南京解放之后，国民党政府南迁广州。中国政治局势进一步明朗，英美两国在中共政策上的分歧凸显。鉴于在华的巨大商业利益和对香港问题的忧虑，英国在处理与中共的关系问题上自主性增强，与美国的离心倾向越来越明显。新中国成立后，由于美国顽固坚持要以“三原则”作为承认中共政权的前提，在英国政府看来，中共政权与美国在短时间内建立外交关系的前景黯淡。英国政府从自身利益出发，在新中国成立后不久，绕过美国，向中华人民共和国政府表达了法津上承认的意愿。尽管受到美国政府的巨大压力，但英国并没有放弃这一立场。朝鲜战争的爆发打断了英国与中共政权的建交谈判进程，但二者还保留了接触的途径。综观这一时期英国对中共的政策，美国发挥了重要影响，但绝非决定性因素。

（一）国家利益在英国对中共的政策中发挥着决定性作用

新中国成立前后，英国始终认为，美国在华的经济利益不如英国，“中国对美国没有太大的经济价值，美国在华私人投资极少，美中贸易也有限”，美国“只有少量的在华直接利益和通过维持中日贸易减轻美国压力的间接经济利益以及对未来美中贸易的期望”①FRUS.1949，Vol.9.p.827.。不但如此，英国企业的发源地和活动中心都在中国大陆和毗邻的香港，而美国大多数在华企业的根基在美国，在中国只从事“分支”性质的经营，也就是说，对美国来说在华企业关闭后仍可以异地经营，而对英国来说，关闭即意味着倒闭。②引自金光耀：《1949—1950年英国对新中国的承认》，《历史研究》1994年第5期。

为了维护其商业利益，英国政府十分关注中国局势的发展。早在1948年12月初，英国外交部远东司提出了关于处理中国善后问题的重要文件，题为《中国的局势》。该文件认为，中共夺取政权后不会立即没收或驱逐外国商业利益。在一个走向工业化的稳定的共产党政权控制下，对外贸易渴望比目前国民党当政有所改善，只有在若干年后，中共才会驱逐外商利益。因此，“只要没有现实的生命危险，我们就应尽力留在原地，在那些不可避免的范围内保持与中共事实上的联系，并调查在华继续贸易的可能性”③王为民主编《百年中英关系》，世界知识出版社，2006年，第179页。。可见，英国不但预测到了中共即将夺取中国政权的前景，而且对在中共掌权初期对华贸易的前景还是比较乐观的。

由于英国国力的衰微以及远东在其政治和战略中的重要性下降，“外交承认是摆脱困境的唯一办法”④Robert Board man，Britian and the people’s Republic of China，1949—1974，london，1976，p.30.。英国认为明智的做法是充分利用中共新政权对西方的依赖，通过承认中共新政权来赢得新政权的好感。“给新政权以时间使之认识到西方援助的重要性以及并非只有苏联是中国的唯一朋友”，从而默许西方在华利益的存在和影响。

在英国决策者看来，承认中共新政权并不是对其奉行的制度和政策的认同，而仅仅是对客观存在的事实上的承认，正如丘吉尔在议会下院所说的，“建立外交关系的原因并不是要表达恭维之意，而是要获取便利”，特别是在情势巨变的时期，这种政策就更为必要⑤萨本仁、潘兴明：《20世纪的中英关系》，第321页。。

可见，英国对其利益的强调决定了其外交政策的选择，国家利益是影响这一时期英国对中共政策的决定性因素。

（二）美国在英国对中共政策调整中发挥着重要作用，但是非决定性的

新中国成立前后，美国在英国对中共政策中发挥了重要影响，但是非决定性的。

南京解放之前，由于处理与中共政权的关系并不十分迫切，英美确立了不介入中国内战、“等待尘埃落定”的政策，两国在对中共的政策上显示了更多的协调性。这一时期，美国虽然把离间中苏关系作为主要目标，而在中国局势“尘埃”没有“落定”的情况下，利用经济对中共施加影响也是美国政府的外交选择之一。这与英国方面认为的“留在中国，维持商贸联系和在华企业以便影响中国朝着有益于我们的方向发展是更为明智的外交选择”①FRUS，1949，Vol.9，p.69.有了交集。处理与中共的关系问题并不急切，再加上美国政府适当照顾到了英国的在华外交关切，这成为英美协调立场的主要原因。

南京解放后，如何处理与中共关系问题的迫切性突显。英国政府认识到要维护其在中国大陆及在香港问题上的利益，没有中共的合作是不可能实现的。英国的首要外交目标便是力图留在中国，发展与中共的关系，希望利用其强大的经济影响力推动中苏关系的破裂，进而增强英国在中国的影响力；美国的目标则是迫使中共接受美国的“三原则”，维护其长远利益，为达到此目标，政治上不承认、经济上封锁等都是其所采取的手段。外交政策选择上的先后顺序造成了英美对中共外交上的离心倾向。中华人民共和国成立后不久，英国便通知中华人民共和国外交部，愿意与中共政权建立外交关系，而没有与美国进行事前沟通。

可见，随着中共逐渐取得中国政权，英国在处理与中共的关系问题上也逐渐摆脱了美国的影响，以自身利益为支撑点来构建与中共的关系。就连美国国务卿艾奇逊也只能无奈地说：“各国终将受其各自的短期和长期利益的支配。”②FRUS，1949，Vol.9，p.220.美国在英国对中国政策上的影响力是有限的、非决定性的。

（三）意识形态成为英美对中共政策中协调立场的重要基础

尽管英国在处理与中共的关系时，国家利益是其主要考虑，但意识形态也发挥着重要作用。离间中苏关系，迫使中共脱离苏联的怀抱是其重要目标。

贝文认为：“我们的共同目的是确保中国不至于不可挽回地落入苏联阵营，这种失却将会使中国无限期地疏远西方。”③Secretary of State Talks with Mr.Acheson on South-East Asia，China and Japan， （1950.5.6），FO371/83018 FC1022/318G.P.R.O.英国认为：“在亚洲的铁幕后面尽可能长久地保持最大限度的西方的触角和影响，是极为重要的事情。”④FRUS，1949，Vol.9，p.57.英国离间中苏关系的最主要方法是利用西方在中国的“触角和影响”，保持西方对中共的影响力，防止中国被纳入苏联阵营，维护英国在中国的利益存在。

美国在意识形态方面与英国有着相似的立场，这成为英美之间相互协调立场的重要基础。美国国务卿艾奇逊说：“我们不可能在太平洋方面奉行孤立主义，对中国共产党干些什么都装作看不见；而是要采取强硬的、反孤立主义的立场，对付共产党在欧洲方面的威胁。”⑤《杜鲁门回忆录》第2卷第2分册，上海译文出版社，1978年，第481页。可见，对付共产主义的威胁成为影响美国对中共政策的一个重要方面。

新中国成立后，美国驻苏大使柯克给艾奇逊的信对此表达得更明白。他说：“保持在华存在的情报价值及政治影响力，如现场报道、保护美国的资产和侨民、维持使馆官员对某些中国共产党人士的接触和直接、间接的影响，私下发布一些在中国无法得到的西方的消息，注意中国资产阶级开发以及苏联在华动向，鼓励和发展亲美势力等。”⑥FRUS，1949，Vol.9，p.107.美国对中共的主要目标是鼓励和发展亲美势力，维持西方在华“价值”存在，意识形态成为美国决策层对中共政策的主要依据。

甚至到了1950年底，美英首脑华盛顿会谈时，英国首相艾德礼还强调，必须设法分裂中苏关系。他认为，英国同印度、巴基斯坦和缅甸打交道的经验是，如果承认他们的民族精神，我们就能获得更大的利益，到时，中国可能成为在亚洲和远东地区抗衡苏联的重要力量。所以，英美具有相同的价值观念，维持西方价值观的影响力是其重要目标。这个目标影响着英美处理与中共关系时的政策选择，是英美在中共政策上进行协调、合作的重要基础。