近代以来中国农地产权变革路径与方向探析

闵 桂 林，祝 爱 武

（1.南昌大学马克思主义学院，江西 南昌 330031；2.江西师范大学财政金融学院，江西 南昌 330022）

近代以来中国农地产权变革路径与方向探析

闵 桂 林1，祝 爱 武2

（1.南昌大学马克思主义学院，江西 南昌 330031；2.江西师范大学财政金融学院，江西 南昌 330022）

农村土地问题始终是中国共产党关注的首要的基本的问题。面对革命、建设和改革的不同环境，中国共产党对农地产权变革进行了艰辛探索，先后变革封建土地所有制为农民土地所有制，再把农地个人所有制推向农地产权集体化，最后对农地集体产权进行分割并使农民获取最大化的农地产权利益，曲折的变迁路径使中国农地产权制度变革逐步走出传统社会对农地产权变革认识的误区，逐步摆脱传统社会主义农地产权制度的束缚，进而趋向于中国特色社会主义农地产权制度。变迁的经验与教训给予启示，确权于农或权益归农是中国农地产权制度变革的必然方向。

农地产权；制度变革；变革路径；发展方向

近代以来，农村土地问题始终是中国共产党关注的首要的基本问题。面对革命、建设和改革的不同环境，中国共产党对农地产权变革进行了艰辛的探索。然而，学术界囿于各自所持的理论、观点和视角，对农地产权变革的历史与现实的认识有所不同，因而提出多种相近、相似甚至相对的各自理由充分的改革主张与建议。本着“农民本位”的精神实质，本文运用马克思主义经济学及产权经济学等理论，分别从革命、建设和改革的不同时期对这一变革的路径与方向进行深度剖析。

一、革命时期：变革封建土地所有制为农民土地所有制

中国共产党早年领导的土地革命就是要动摇千百年来农地私有制的基础，把封建土地所有制变为农民土地所有制。然而，由于认识误区的存在，使得20世纪20～30年代“没收一切土地”归“苏维埃政府所有”，再分配给农民的并非“土地所有权”，而是仅有“使用权”的农地制度，而且实践中的土地使用权非但不稳定，甚至绝对平均主义盛行，严重的教训使中国共产党深知必须赋予农民土地所有权。

1.不敢给农民土地所有权的认识误区：“农地私有乃万恶之源”。长期以来，“农地私有乃万恶之源”的思想障碍根深蒂固且影响广泛。这种障碍源自两个认识误区：一是对传统社会农地私有认识的误区；二是对马克思消灭私有制认识的误区。对于前者，人们普遍认为农地私有乃是土地兼并、两极分化、社会动乱以及王朝更替的根源，只有公有制的制度选择才是克服这些弊端的良方。然而，深刻分析和梳理中国传统社会农地产权制度可以明确两点：其一，农地私有是传统社会农地产权制度的基本特点，以私有制为主体的多元化特征是其存在的常态，既有地主所有、佃农使用的农地，又有富农所有和使用或者富农所有、佃农经营的农地，还有少部分自耕农经营的农地；其二，农地私有并非万恶之源，农地私有成为革命的理由在逻辑上说不通，因为旧中国所谓土地“集中或高度兼并”、“农民两极分化”、“社会动乱”以及“社会更替”乃是强权政治或政治势力介入导致的。[1]在多元化的农地产权形式中既有农民私有，又有地主官僚私有，关键在于“农民不是苦于土地私有制，而是苦于地主官僚的私有对农民私有的剥夺”。[2]笼统地认为农地私有成为推翻旧社会的理由与传统社会农地制度变迁状况不符，也不能说是王朝更替的真正原因，因而也自然模糊土地革命目标。对于后者，早期共产党人根据马克思和恩格斯在《共产党宣言》中提到的“共产党人”的理论概括起来就是“消灭私有制”这句话，始终认为消灭私有制就是共产党领导无产阶级革命的最终目标和最后归宿。但是，后人则把马恩所提的这些方式、手段当作现实改变社会的教条，对于“在什么条件下”、“在什么时候”消灭私有制以及消灭“什么样”的私有制并没有具体讲清楚，而是后人要在实践中进行深刻探讨的话题。教条化认识使得任何关于发展“私有”、维护“私有”、保护“私有”的观点和主张都与共产党探索的道路相违背，进而遭到人们的普遍谴责与反对，因而“疑私”、“惧私”、“防私”等观念深入人心。两个认识误区的深刻影响使农地私有制成为土地革命的首要直接对象，因而所谓的“农民土地所有制”不可能是农民拥有“所有权”的土地制度。

2．农地产权变革方向：不是平均主义而是真正的“耕者有其田”。上述认识误区又使得“土改”革命实践中“平均地权”就是“平均主义”甚至“绝对平均主义”的政策误区。其原因在于：一是平分土地难以实现动态平衡，“抽多补少、抽肥补瘦”只能是暂时性的平衡，有了自己土地的农民自然乐于追加投入，土地肥力的改良与产量增加又会产生新的不均与重新分配的要求；二是平分土地之后中农富农很快出现，分化又必然受到来自“灭私”抵制。因而，“平地”只能是无休止的“平分”。据温锐先生对中央苏区土地的研究：在1930年到1931年春，赣南闽西各地土地分配中少的进行两次，多的三四次，甚至五六次。“反复平分”实际上就是“绝对平均主义”，其危害性在于：一是反复平分不仅使富农失去了自耕较多的土地，也使中农尤其是富裕中农失去土地和丧失已有的利益，这直接冲击和挫伤了农民创富的心理；二是反复平分使分到土地的农民“不安心耕种”，“不敢下种下肥”，或“不尽力耕种，有的将土地抛荒，甚至‘不愿要田地’”[3]，这极大地降低了农业生产效率；其三，反复平分不仅直接动摇农民参与土地革命的热情，而且对土地革命产生“怀疑”，使革命存在脱离农民、失去群众的危险。绝对平均主义的严重后果使共产党人深知：必须走出绝对平均主义的泥潭。于是，1931年2月，毛泽东在《给江西省苏维埃政府的信》中就提出了“农民土地所有权”问题；1933年6月，中华苏维埃共和国中央政府宣布“土地归农民私有”；1947年10月实施的《中国土地法大纲》就规定废除封建土地私有制，实现耕者有其田，并由政府发给土地所有权证；1950年《中华人民共和国土地改革法》则使亿万农民分到的土地从法律上得到最终确认，真正实现了农民阶级千百年以来“耕者有其田”的梦想，彻底完成了中国历史最深刻的农地产权变革。“耕者有其田”的本质意义在于把土地的实质性权利（土地所有权）确定给农民，并以“法”的形式加以规制。这种制度设置在理论与实践层面都容易产生积极效应：其一，拥有土地所有权可以使农民以完整的、排他性的产权来保证自己的土地权益，这不仅符合农村生产力发展的实际水平，也符合广大农民作为小生产者的实际要求，还有利于发挥农地资源配置效率；其二，农民成为土地真正权利人，可以作为独立的生产者和经营者进行自我生产、自我决策、自我管理。因为劳动者拥有生产资料所有权是农村小生产发展的基础，“只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，……它才得以充分发展，才显示出它的全部力量，才获得适当的典型的形式”。[4]所以，“耕者有其田”的实现促进了广大农民群众生产积极性，使长期被抑制的农业生产力解放出来，农业生产快速发展，农民生活得到较大改善。

二、建设时期：农地个人所有整体导向农地产权集体化

20世纪50年代初的“土改”使全国农民获得土地个人所有权，然而共产党的“绝对公有”理念及最高社会理想使“耕者有其田”成为“权宜之计”，强大的社会主义改造运动借助快速合作化形式把农地个人所有整体推进高度统一的集体化模式，绝对公有的农地模式成为困扰传统社会主义“三农”问题的总根源。

1.农地集体化改革的必然：“耕者有其田”就是“权宜之计”。建国初期“土改”实现了全国农民“耕者有其田”的梦想，但这种“确权于农”的政策并非是共产党探索的终极目标，因为中国共产党的最高纲领始终把实现“共产主义”作为自己的最高目标，因而新民主主义革命及所建立的新民主主义社会所采取的各种政策只不过是实现最终目标的手段而已，也就是说“耕者有其田”的实质就是“权宜之计”。这种政策的必然性源于探索社会主义过程中的两种片面认识：一是社会主义必须是搞公有制，甚至是“一大二公三纯”的所有制，因此社会主义农地产权制度应该毫不犹豫地放弃农民个人所有制；二是农民土地个人所有与社会主义制度难以兼容，因为只要一提到农民个人所有，人们不加区分地认为就是搞私有化，因而土地兼并、两极分化、农民流离失所、社会动乱之说的罪名便成为阻碍社会主义国家赋予农民土地个人所有权的说辞。事实上，赋予农民土地所有权不等于政府不管，也并不意味着农民恣意妄为，只要政府或国家管理到位，政府与农民各得其所，各负其责，这种农民土地个人所有制与社会主义并不相矛盾。就是由于认识误区的存在，改造农民土地个人所有制为公有制的实践便成为一种必然，“耕者有其田”实施不久，农业社会主义改造便逐步把农民土地个人所有制给消灭了。

2.农地集体化的办法：“五步”跳跃快速合作化就是捷径。农地产权集体化是通过（农地个人所有→互助组→初级社→高级社→人民公社）“五步”跳跃的合作化形式快速推进的。之所以如此，源于对改造“小农”的前提条件及进行“合作”的片面性认识：一是农民土地个人经营与规模经营相矛盾成为合作化的必要条件。因为农民土地个体经营天然地存在“弱”、“小”、“私”的局限性，这个弱点决定了它难以壮大农地经营规模，难以与所要建立的社会主义相容，也就与当时农业集体化目标对立。二是互助合作的成功使执政者误以为只有不断提高合作化的程度才能提高农地的产出效率。第一种片面认识加剧了第二种片面认识的形成，因为克服“弱”、“私”与“小”局限性的最好办法莫过于农民合作化。如何进行合作？无疑有两种方式，一是自愿合作，二是强势推导。本着“自愿互利、典型示范、国家帮助”的原则推进农民进行合作有效地促进了农业生产的发展。然而，在农民自愿合作基础上产生的互助组、初级社乃至部分高级社的成功使执政者片面地认为：只要不断地提高合作化的程度就会产生更好的经济绩效。因此，借着政府的强力推进，旨在否定农民土地所有权的独立性，违背农民意愿、贪大求快、强制入社的合作运动便盛行起来。两种认识的合力使农地入股“渐进”合作即刻便转向“快速”合作，即快速实现农地产权同农民个人分离并立即转为公有。在互助组时，农民对土地所有权的性质未变，而初级社、高级社，农民土地所有权与经营权就开始分离了，个体农民的土地所有权在经济上仍被承认，但到了人民公社，农民失去土地所有权，即农地转为公有。

3.农地集体化的结果：传统社会主义时期“三农”困境的总根源。农业社会主义改造最终使农地产权出现彻底、绝对、单纯的集体化模式，这种传统的社会主义农地产权模式的内在缺陷在于：其一，农地产权的主体为空间范围广阔与人口规模庞大的农民群体组成的“人民公社”，按照产权经济学理论，所有权内含的主体越多、空间范围越大，产权就越虚化。因此，高度集中、高度统一的集体产权必然存在产权高度模糊。其二，合二为一的农地所有权与使用权意味着不能进行产权分割，即“在多大的范围内所有，就在多大范围内使用”，因而，农民的土地使用权力也被虚化或泛化。其三，农地所有权与使用权都被虚化，本以为可以产生极大的经济绩效，但生产管理成本、监督费用的不断上升，农民付出努力的程度与获得的经济利益相脱节，其结果必然造成低效的经济产出。总之，农地产权集体化模式的本质缺陷在于不仅彻底否定农民对土地的所有权，而且也淹没了农民对土地的经营使用权。这也彻底否定了农民家庭作为基本的生产经营单位，抑制了农村最基本经济细胞的活力，农民首创精神被压抑，进取心与积极性被挫伤，农村生产力失去发展动力。这成为传统社会主义时期“三农”问题的总根源。

三、改革开放至今：农地产权分割让农民土地权益逐步回归

1.农地产权初次分割：家庭联产承包责任制的实施。农地产权笼统集体化的困境催生了来自两个层面的变革动力：其一，来自上层社会的变革意愿。许多共产党人已认识到只有对农地集体产权进行分割，让农民拥有一定的土地行为能力，作为农村基本经济细胞的农民家庭经济活力才能得以释放，农村经济发展的制度困境才可以得到解除。其二，来自底层农民的变革要求与实践。农地集体化已使农民陷入绝境，生存威胁与强烈发展的冲动迫使农民私下自发地进行农地“大包干”，显著的经济绩效与农民境况的极大改善皆已证明赋予农民土地一定的自主权是让农民走出困境的良方。两个强劲的力量使开明的共产党大胆对农民这个伟大创造进行制度认可。于是中央连续通过几个1号文件确定了农地产权集体所有、农户家庭经营的“两权分离”的基本政策。农村经济发展的实践证明，农地“两权分离”是一种非常适宜农业生产的制度安排。首先，农地集体所有、农民经营使用，符合路径依赖的原则，即在坚持生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权分离。其次，作为拥有所有权的集体经济组织，具有组织生产服务，发展集体经济，管理集体资产和协调利益关系的职能；而拥有土地承包权的农户既是生活单位，又是生产经营单位，是自我决策、自我管理和享有经营收益的独立市场主体。所以，这种产权制度具有较强的内在激励机制和自我约束功能，无需要外部监督，管理成本低，生产效益高，比较适宜中国农业生产在地域上的多样性、复杂性，在空间上的异地性、多变性。

2.农地产权再次分割：农地使用权“物权化”。“两权分离”模式不可能一劳永逸地解决农村全部问题。随着农村经济的发展，农业资本有机构成逐步提高，农业比较利益在不断降低，市场竞争的劣势地位使农民不安心务农，抛荒与变相抛荒的现象随处可见。而农地要素功能发挥的滞后性和农民资本积累能力的有限性，使工业化、城市化的强力推进也难以让农民真正转移出去，农村“有人没地种”、“有地没人种”客观存在使大部分农民只能沦为往返于城乡的“两栖人”。这些问题的根源在于：农地集体产权虚设、农民土地使用权极不稳定性。鉴于这个状况，共产党人在坚持农地集体所有权的前提下，从盘活农地使用权出发，从两个角度进行制度创新。首先，农民土地使用权逐步物权化。农民土地承包期由1984年“15年以上”，到1993年“再延长30年不变”，再到1998年《土地管理法》规定“农村土地承包30年不变”，最后在十五届三中全会和2002年《农村土地承包法》明确提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。其次，农地使用权自愿流转，让农民获取土地资本化收益。这里核心围绕以下几个问题进行：一是要确保农民是农地流转主体，如《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则；二是确保农民是利益主体，如《农业法》第72条规定在“土地承包经营权流转”过程中，“不得侵犯农民的土地承包经营权，不得干涉农民自主安排的生产经营项目，不得强迫农民购买指定的生产资料或者指定渠道销售农产品”；三是以法来协调农地流转双方之间的关系，如《物权法》第129条就农地承包经营权流转的原则、方式、条件、流转期限、经营权证变更登记等作了明确规定，《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》对农地承包经营权流转、管理、监督、纠纷、裁决等都作了更加明确的规定。可见，农地使用权“物权化”改革已经并能够较大程度地缓解了当前困扰中国“三农”的系列难题。

3.农地产权利益回归农民：中国特色农地产权制度的创新。21世纪的今天，农地产权变革仍然是共产党必须面对的核心问题。因为农地产权主体虚置的根本性问题尚未得到解决，农村经济可持续发展的能力难以得到释放。其一，农地产权主体虚置容易颠倒农村经济发展的主体。农民没有土地所有权，就不可能拥有对农地的最终处置权，因而作为经济发展的主体地位容易被削弱；农地所有权主体是“集体”，作为“集体”产权行为代理者的地方政府或干部可以挟“集体”名义直接介入到农村具体的经济行为或违背农民意愿进行代理，因而地方政府或干部反而成为事实上的经济发展主体。主体位置的颠倒实质上强化了政府对农村经济发展的行政控制能力，而弱化了农民以市场为导向发展经济的行为能力。其二，农地产权主体虚置弱化了农地资本化的能力：一是由于农地所有权不归农民自己，仅有的使用权又易变，农民就没有长期稳定的经济预期，丧失长期经营农业信心的农民就不敢对农业进行更多的投入，因而仅从农业自身进行资本渐进积累的能力便遭到产权虚置的阻碍；二是农地产权虚置不仅使农民用于农业的资本动力减弱，也降低了城乡资本注入农业的可能性；非但如此，驱利而动的资本本性使农村已有的和本应该有的资本反而源源不断地流向城市，进而加剧了农村资金的贫困。其三，农地产权主体虚置阻碍了农村劳动力根本转移。农村劳动力根本转移取决于农民能否进行土地产权交易。因为农民只有通过产权交易才能使自己彻底地与土地分离，并且只有获取相应的要素收入才敢于和有能力进行城市转移。然而，农地产权虚设使仅有农地使用权没有所有权的农民不可能有权利对土地进行最终处置，也就失去了实质性的土地交易能力。因此，农民难以与土地分离，农民还是农民，身份难以改变，不仅难以“流出去”也难以“流进来”。[5]其四，农地产权主体虚置抑制了农村生态经济可持续发展能力。因为虚置的“集体”产权的代理者不可能监督自己的行为，抑或监督也容易失效，同时模糊的“集体”所有者也无法制约农民的土地使用权，集体组织或代理人与农民都无法对农民承包以后的土地进行科学有效的管理和自觉的资源保护，相反逐利的行为使当前农村经济可持续发展所依赖的土地生态环境遭到难以修复的破坏。矛盾的焦点直指农地所有权主体虚置问题。解决这个问题还必须顺着已有的改革路径进行必要的突破。对于共产党而言，近在咫尺的改革莫过于“确权于农”或“最大化的权益归农”。只有如此，才能让农民成为真正的市场经济主体，才能让农民真正享有土地权利所赋予的资本化收益，才能促进农民进行有效的城市化转移，才能复活农村生态经济可持续发展的能力。

纵观革命、建设和改革后的不同时期，中国共产党人对农地产权制度变革进行了艰辛探索，先后从农地平均主义到农民土地确权，从农民土地个人所有走向农地产权集体化，再从农地集体产权分割到农地权益回归农民，变迁的路径表现为从激进式的制度变迁到激进式与渐进性相结合的制度变迁再到渐进式的制度变迁，艰难曲折的变迁使中国农地产权制度变革逐步走出传统社会对农地产权变革的认识误区，走出传统社会主义对农地产权改革的认识误区，进而趋向于中国特色社会主义的农地产权制度改革之路。正反两方面的经验与教训给予我们深刻启示：耕者有其田是农民的本质要求，而不是私有化、不是平均主义或绝对平均主义；农地产权集体化的绝对性思维不是改革的方法论，只有进行产权分割或权益归农到最终确权于农是中国农地产权变革道路与发展方向。

[1]张新光.论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍[J].南京师大学报（社科版），2005（1）.

[2]闵桂林.农地产权回归农民的制度研究[D].江西财经大学博士论文，2009，6.

[3]温锐，谢建社.中央苏区土地革命研究[M].天津：南开大学出版社，1991：68.

[4]马克思.资本论（第一卷）[M].北京：人民出版社，1975：830.

[5]闵桂林.农村经济可持续发展的产权障碍探微[J].求实，2008（12）.

责任编辑：敖华

Abstract:The issue of agricultural land has always been a primary and basic problem in China.In different environment in terms of revolution，construction and reform，China has made arduous explorations on the agricultural land property right system，such as changing it from the feudal ownership of land to farmers'ownership of land，from the individual farmer's ownership of land to the collective ownership of agricultural land，and then from splitting the collective property rights to returning land rights to farmers.The difficult and tortuous path help us get rid of the traditional misunderstanding on China's reform in agricultural land property rights system，break the shackles of traditional agricultural land property rights system，and develop this system on the road to be socialism with China's characteristics.The implication of these experiences and lessons is that“confirming or returning the rights to farmers”is the ultimate choice for China's reform in agricultural land property rights system.

Key words:agricultural land property rights；institutional reform；route of institutional reform；direction of development

Exploring the Route and Direction of the Reform in Agricultural Land Property Rights System of China in Modern Times

Min Gui-lin1and Zhu Ai-wu2

(1.School of Marxism，Nanchang University，Jiangxi Nanchang330031，China；2.Financial and Fiscal Research School of Jiangxi Normal University，Jiangxi Nanchang330022，China)

F014.2

A

1007－8266（2010）09－0034－04

闵桂林（1974-），男，江西省永修县人，经济学博士，南昌大学马克思主义学院教师，主要研究方向为制度变迁与中国“三农”问题；祝爱武（1955-），女，北京市人，江西师范大学财政金融学院教授，研究方向为中国经济改革与发展。