农村宅基地规范化经营性开发问题的思考——兼析农村“村中城”建设的战略性意义

□ 张滨辉

一、城乡差距扩大的土地成因分析

进入新世纪以来，中央和地方政府努力构建并实践新农村发展战略：2006年在全国范围内停止对农业税的征收；提高农产品保护性价值，缩小工农业产品剪刀差；家电、农机、化肥下乡；对农村人口在一定程度上实行医疗、养老保险；实行农村义务教育；尽可能扩大农村富余人口的城市就业；让农民离土离乡进城打工，等等。中央的惠农利好政策在促进农村经济不断发展的同时，城乡间的产业、行业、地区非均衡性运行缺陷，则不断加速农村人口向城市转移的速度，最终导致农业生产不断萎缩、农业生态急骤恶化的状况。而城市在未做好充分准备的情况下，因外来人口急骤扩张而出现经济与社会方面的矛盾与问题。

由于存在解决“三农”问题的政策无助于阻止城乡非均衡性发展的现状，因此在深圳（原广东省保安县）城市化进程中出现的既典型又具有一定普遍性的“小产权房”的政策难题成为了中央政府和地方政府的“烫手山芋”。国土资源部徐绍史部长在第二次土地调查等工作的电视电话会议中指出，“土地利用总体规划划定的城市和建设范围外的集体建设用地，要区分公益性和经营性。公益性用地继续由国家征用，经营性用地、农村集体土地可以不同方式参与经营开发，要保障农民合法权利”。然而，现实中的中央土地使用政策的原则性和地方政府土地使用的操作性却存在许多问题。

由于地方政府极大的土地政策自由裁量权，以公益性用地为标志的城市建设用地和农村集体土地参与式经营开发用地的政策存在着不同等性。长期以来，我国城市与农村的建设用地一直存在着双重标准，在土地的价值、使用价值、使用权限等诸方面的不对等，使城乡在土地资源（本）获取及使用上存在着严重的起始不公平，尤其是人们对农村经济社会运行的价值评判存在着偏差，在缺乏相关合理性土地制度安排的情况下，城市建设的“公益性用地”便可以凌驾于农民的“非公益性用地”，进而导致城乡差距的进一步拉大。目前农村集体土地所有的虚拟性设定，使农民个体并无土地、宅基地等具体的稳定的所有权；而城市所谓公益性用地（包括城市建设、党政机构建设、商品住宅建设、工业用地等）均以土地的国有性质或公益性为依据，划拨及近似无偿地使用。党的十七届三中全会强调要按照“产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理”的原则进一步完善农村土地管理制度；强调完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的“用益物权”。①十七届三中全会报告《：中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民日报，2008年10月13日。本文以浙江杭州农村“小产权房”经营性开发为案例，试图从“村中城”建设战略性意义的视角，对有利于缩小城乡差距的农村宅基地资本性经营进行政策及制度层面的探索。

二、“产权房”与“小产权房”比较分析

农村的集体土地资源（本）所有属性是农民社会性职业定位的前提和基础。在农村工业化及城乡一体化的进程中，我国宪法中对土地的国有性质和集体所有性质的定位出现了归属性、价值性、操作性、可行性等新问题。

1.“产权房”与“小产权房”的法律意义

“产权房”和“小产权房”的所属和法律意义是：按产权证的发证机构区分，国家所发的产权证为“大产权”；由乡镇政府所发的产权证为“小产权”。国家发证是指县（市）以上政府通过土地拍卖、市场化运作并缴纳土地出让金，房屋开发商经拍卖获得土地有限使用权，交纳履行市政配套、市政基础建设、地下防空设施及一切相应的规费并得到承认；乡镇“小产权房”并不具备以上授权的经营运作行为，不构成法律意义上的国家颁布的房屋产权。

2.“产权房”与“小产权房”的比较分析

首先，城市化进程中农村集体所有制土地转为国家所有制性质土地，其公平、正义、程序等都受到质疑：政府对农民的农用、农保及宅基地，仅以几万、十几万的价格强制性地收购，将其变为国家土地所有性质，随之又以公益、工业、商业、商住等项目经市场拍卖，以几倍、十几倍甚至几百倍的价格出售。政府在获得巨额的土地及各种配套收入的同时，（国土资源部发言人称，中国房屋土地价值比日本、韩国低。据600个城市的抽样数据统计，中国房屋土地价值平均占房屋成本价23.2％，最低13％，最高已达60％以上。）农民失去了赖以为生的土地和安身立命的宅基地，无社会性保障的失土农民真的“失业了”。

其次，在城市化进程中，仅有“用益物权”的农民失去了承包地而依靠仅有的宅基地艰难生存。由于农村土地是集体所有性质，农民建于宅基地上的房子仅有使用权而不具有城市商品房所具有的转让权、出卖权和抵押权。于是，本地农民利用承包地征收后的留用地及宅基地进行生活资料生产性的资本化经营运作，即盖了一些被称为“小产权”房屋，对有限的房屋使用权进行出让、出租以及商业化运作。农民努力地寻求一种能被政府与社会所认同的资产性经营方式以获取合法性的土地收入。由于“小产权房”与“产权房”处在不对等的制度天平两端，“小产权房”不受法律制度的保障。

第三，“小产权房”在价格上对城市“产权房”（商品房）形成一定的冲击。据统计，各种以集体名义兴建或农民自行建造的“小产权房”在全国数量庞大。目前我国住宅总量在186亿平方米左右，其中有高达66亿平方米面积属“小产权房”，占比超过30％。在深圳这类新兴城市中，经营“小产权房”的现象更为突出。2007年，深圳有“城中村”农民房或其它私人自建房逾35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，将近占全市住房的50％。②《华商报》，2009年6月1日。而业内人士的统计则超出了这一数字，集资所建“小产权房”起码在50万套以上。与深圳同样地段或同样品质的商品房相比，“小产权房”的价格要便宜40-60％。若这些“小产权房”获的“准生证”而进入市场进行交易，对银行信贷、政府的土地财政及各种规费的运作都会产生较大的冲击，正规房地产市场的供求关系也将难以平衡。

3.公平、正义的社会价值理念与农民第二次收入翻身的途径选择

1949年9月21日召开的中国人民政治协商会议及1954年9月20日通过的第一部《中华人民共和国宪法》都明确规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主国家”；“中华人民共和国的一切权力属于人民。”①《中国共产党七十年》，中共党史出版社，1991年8月，第304页。伴随着新中国的成立，广大农民在政治上翻了身而成为国家的主人。然而，在城市化进程中，广大农民的经济利益和权益一直未能得到充分的尊重与保障。针对以往农村人口按相对城市人口1/4的比例当选人大代表的不公正问题，党的十七大报告明确指出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；……”②《中共十七大党代表大会报告》，人民日报，2007年10月25日。2008年10月，党的十七届三中全会就《推进农村改革发展若干重大问题》创造性提出了战略性、制度性、程序性、原则性的意见。由此，农民的经济利益、地位、权益问题不断被提出并逐步得到尊重与改善。笔者认为，农民的国家主人翁的政治地位的确立，首先要基于保证农民的经济利益不受损害，否则农民政治地位的提高就毫无实际意义。基于此，农民承包地流转及宅基地资产（本）性定位运作就具有极重要的意义，而与此相关的“小产权房”的政策定位、制度设定就是值得进一步思考与研究的问题。

三、农村宅基地经营性开发案例分析

近年来，浙江特别是杭州由“农家乐”逐渐形成的所谓“小产权房”的存在，具有历史与现实、主观与客观的多方面原因，对浙江农村区域的“小产权房”多角度地进行评价与总结是十分必要的。

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1.整体性经济跃进带来的生活方式变化促使“小产权房”经营性运作

2008年，浙江经济总量GDP为21486.9亿元，增长10.1％，位于广东、山东、江苏之后排第四位；人均GDP达到6078美元，杭州甚至超过人均1万美元；城市人均收入22727元，农村人均9258元。③《浙江统计年鉴》，浙江人民出版社，2009年。浙江省农民人均收入已连续25年位于全国第一，城市人均收入连续7年位于全国第一（除北京、上海、天津外）。一般地说，当发展中国家人均收入达3000美元时，人们的衣食住行便开始发生方式上的变化。浙江经济发展速度快，农民的生产与生活方式已明显发生变化，杭州周边县市的“农家乐”、分时渡假、农家酒店、度假村及“小产权房”应运而生，市场的供求规律起着调节作用。

2.城乡二元差距及互补性要求

2008年全国城乡基尼系数3.4∶1，城乡间差距仍然存在并有扩大的趋势。浙江基尼系数低于全国平均水平，为2.49∶1；嘉兴地区最低，为1.9∶1。浙江充分发挥与调动农村巨大的资源环境和人力市场的作用，以农村发展为城市工业化奠定基础；而城市工业化的发展又辐射带动农村经济发展，其中农村第三产业的发展尤为快速。进入21世纪，城市与农村的互动使农村从传统农业生产转向第三产业发展，农村第三产业的商业性、消费性经济活动，为城市市民生活多样化带来了可能，同时也提升和加速了农村经济社会的现代化发展。

3.观念与制度嬗变中的政府创新实践

我国城乡差距的拉大导致了各阶层、各利益集团间的社会性、地区性矛盾不断尖锐化。农村渴望尽快融入现代化城市生活中，政府也尽可能使“三农”问题得到有效解决，然而各级政府又难以在短时间内拿出巨额资金投入农村。如何将农村经济发展的渴望变成现实?人们一直在寻找和探索新的发展方式，以改革传统体制中违背农民利益诉求的不合法制度。对新农村建设来说，经济社会制度的合理构建具有极其重要的意义。因此，要在深刻认识与理解党的十七大关于新农村建设精神及把握十七届三中全会关于新农村的制度建设深远意义的基础上，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，有区别、有针对性、有可行性、有现实性地对不同地区进行创新性的探索。

浙江省及杭州地区围绕农村变样、农业升级的目标，在以往实践探索的基础上围绕新农村建设目标，以农民房屋宅基地的“用益物权”法制化制度规范生活资料生产化。

其一，农民宅基地使用性质。农民宅基地属于农村集体土地所有制性质，农民具有宅基地的“用益物权”。土地是农民安身立命的生活基础和基本保障，政策规定集体土地不具有转让、出卖、互换、抵押等属性。多年来，农民宅基地上的建筑物都遵循这一规则。党的十七届三中全会《决定》创新性地指出，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。④十七届三中全会报告《：中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民日报，2008年10月13日。《决定》在规范农户宅基地管理的同时，强调宅基地的“用益物权”是对农民生活资料的尊重和保证，这为农民的生活资料向生产资料的转变留下了理论和制度的创新空间。

其二，党的十七届三中全会《决定》指出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发并保障农民合法权益。”①①这一土地使用原则以保障农民合法权益为原则与目的，为农村集体土地非公益开发提供了政策性支持。

其三，加快制定“建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。②十七届三中全会报告：《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，人民日报，2008年10月13日。这一政策原则的开创性与灵活性为农村商业性使用土地增加了底气。

4.“联众模式”效果分析

“联众集团”是受杭州市政府支持的从事乡村资源开发投资管理的有限责任公司，是具有一定代表性的休闲度假集团公司。“联众”的运行模式是：公司在政府政策支持下帮助农民对宅基地进行整体性、规范性、现代化的开发，宅基地的所有权、使用权（用益物权）仍归属于农民，农民除自住部分外的住房的休闲、度假的经营性运作所得收益是公司的投资回报。可以说，投资公司是在一定时间内的农户房屋的使用承租者，在30年的使用期内进行商业化运作。政府、农户、公司三者间联动形成了经济效应：一是在政府政策引导下，运用社会投资资金改变了单靠政府和农村农民力量难以在短期内改变的农村村居落后状况，加快和缩小了城乡间居住环境的差距；二是投资公司运用资本进行商业性的经营性运作，推动了农村宅基地由生活资料变为生产资料，在拉动城市消费的同时增加了农民收入，而农民收入的提高则缩小了城乡在收入、环境、居住、文化和习惯等方面的差距；三是基于宅基地而发展起来的第三产业的发展，为农民就地就业闯出了一条新路。农村第三产业的发展使农村的生活环境得到改善，也使农民的收入大幅度增加；四是城市居民的养老休闲与度假的空间扩大，城市居民可以用5-10万元获得30年的房屋使用权，还可以反租给投资经营公司。城市居民每年除有一定时段在“小产权房”自住休假，还可获得房屋反租的投资回报。笔者曾调研考察了距杭州约80公里的临安市西天目乡徐村的“清泉居”小产权房。投资公司的整体资本投入约2000万左右，对全村37户人家进行了整体性的规划与重建，实现的“村中城”从整体品质上得到了跃进。农民不投入一分钱就可获得价值40-50万元、面积为500-600平方米的住宅，除一层自住外，二、三、四层租给投资公司，房屋30年转租之后的使用权仍属农民，如双方合作满意还可以继续签定新的合同。农民从参于租房的客户服务及转让房屋使用权中获得了长期稳定的收入。从实践效果来看，这种利用出租自盖房使用权而获得回报的宅基地灵活经营方式，既对城市消费群体产生巨大的吸引力，而且农民的管理与服务收入增加也是显著的。

任何一种新事物都可能存在各种不同认识的困惑与操作层面的问题，杭州所谓“小产权房”的经营性运作也是如此：其一，浙江的“村中城”小产权房运作并未违反国家土地政策，不占国家一分农用耕地，反而政策杠杆的运用有利于利用社会资金及农民宅基地的整合开发来提高土地的使用价值和经济收益，加快农村面貌的改变。要保障农村“小产权房”的顺畅运行，“小产权房”必须获得法律层面的肯定与保护；其二，一些投机者利用30年使用权的“小产权房”进行非规范性运作；其三，受“城中村”在房子定价、利益切割、国家制度保障方面一系列政策的影响，浙江的“村中城”的“小产权房”在观念、制度、政策诸方面也存在困惑，并受到限制与冲击；其四，杭州的“联众模式”具有地区性特色，受一定的经济、交通、文化、环境等因素的制约，并不一定适合所有地区。由于杭州“联众模式”的乡村城市化，“小产权房”的经营性开发与运作并不直接对城市房价形成冲击，同时也不会对城市的房地产土地税收形成影响与冲击。

四、农村“村中城”建设的战略性意义

为实现农村现代化，浙江省和杭州市政府在制度创新、法律规范、政府服务等方面作了大量的试验与探索。近十年来，浙江在推进城乡一体化、新农村建设的实践中，政府从本区域经济社会环境和区域文化现状出发，运用政策杠杆探索符合浙江农村经济发展水平的土地经营模式，在中央关于新农村建设的精神指导下，在不改变农民宅基地性质及保证农民享有宅基地“用益物权”的前提下，运用政策杠杆允许社会资本（投资公司）帮助农民，将农民的宅基地和集体用地转变为生产性的资本运作，使农民和政府（国家）在不进行大量资金投入的情况下，借用社会资本进行经营性运作来提高农民的经济收益，使浙江在新农村建设实践中探索出了一条符合浙江农村实际的具有“村中城”特色的土地使用权经营化的新路子。所谓“村中城”是指基于农村宅基地商业化运作的整体性开发与建设，因而“村中城”有利于形成城乡互动式的城乡经济融合。

1.“村中城”建设有利于加快城乡一体化的进程

工业化和后工业化国家建设的重要经验和教训就是重城市发展而轻乡村建设的错误倾向，以至城乡间差别不断扩大而导致农村建设滞后，进而又反过来制约了城市化的快速推进。对宅基地政策灵活性地予以调整，在不违反其土地属性的同时激活土地的使用价值，就能使农民得到更多本该得到的土地权益。浙江农村“村中城”建设的实践表明，若政府在管理观念与管理方式上实现转变，我国城乡在经济、政治、文化、社会方面存在的矛盾冲突就能得到缓和。

2.“村中城”建设增加了当地农民的就业渠道，减轻了城市就业压力

中国的城市化、工业化及城乡一体化的推进，必须基于中国农村的土地资源、劳动力资源等状况。我国每年需解决就业和下岗再就业的劳动力约为1500-2000万，每年还约有600万大学毕业生要就业。目前全国已有约2.2亿农民在城市就业，约1.2亿农民在当地就业，显然依赖城市安排就业难以充分解决农村剩余劳动力就业的问题，而必须拓宽思路寻找新的就业途径。乡村区域的“村中城”建设需要一批有文化和现代素质的建设者。“村中城”的建设可以为农村剩余劳动力提供一条充分就业的渠道，而“村中城”的逐步繁荣同时也会吸引大批农村劳动力和大学生。

3.“村中城”建设有利于调整农村产业结构及城乡消费结构

当前，我国农业面临着剩余劳动力的结构性调整。“村中城”战略是试图利用农村相对富裕的土地及农产品资源，从传统的农业生产向服务、餐饮、休闲、旅游业等第三产业扩展。无疑，农村产业结构的转型将为城市生活方式的转变提供可能，将使数亿人有可能回到农村享受田园风光，享受服务业多样化促成的现代生活方式。据粗略统计，城市与乡村约有3-4亿人的生活、生产方式将会发生转变，这使“村中城”更有发展的必要和潜力。城乡间在经济层面的互动不仅可以弥补两者之间的发展差距，也能在政治层面缩小和弥补不平衡及缓解矛盾冲突。

4.“村中城”建设减轻了城市就业、住房、人口压力

近二十多年来，农村为城市提供了超过2亿人口的劳动力，增补了城市劳动力的缺口，但同时增加了城市的资源与环境压力。当城市扩展条件还不充分时，一部分农业人口在本地解决就业，显然能减轻城市的就业压力、住房压力及人口快速增长的压力。据不完全统计，浙江农村“三产”服务业以乡村旅游、“农家乐”、“村中城”等不同方式解决了数以百万的农村人口就业。城市人来到农村，拉动了对农产品的消费及房屋租赁价格的提高，城乡间互补性地协调发展，使具有“村中城”特色的新农村建设及城乡一体化发展更具有持续性与效益性。

5.“村中城”建设有利于保护环境和提高生活质量

城市人出行大多依靠机动车辆，人们的住所在冬夏大多依靠空调，加上城市人口过度集中造成的交通阻塞，使城市环境负担和运行成本不断增大。而适度的城市人口季节性地流动到农村居住，减少了城市的拥挤，降低了城市的碳排放量，有效地减缓了城市的环境恶化问题。杭州临安的西天目、湖州莫干山，夏天温度大致比杭州低6-8度，很多“村中城”甚至夏天不用空调，而当地丰富的农副产品供给及大自然无私的馈赠，使人们的生活更加环保、绿色和健康。

改革开放以来，浙江农村经济社会已发生了巨大的变革。可以相信，伴随着新农村建设的不断推进，“村中城”的实践和创新仍将继续。为此，各级政府必须要发挥执政党的政治优势，以保障农民利益为第一要义，还权于民，还利于民，使农民从宅基地资本化经营中获得经济权益，以促进城乡经济协调发展。□