建立国有资本经营预算制度应当处理好三大基础关系

■ 蔡法山

国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国家出资企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，具有重要意义。

根据近年来国有资本经营预算的理论和实践，笔者认为，建立国有资本经营预算制度，应当处理好三大基础关系，即：国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算之间的关系；中央政府和地方政府在国有资本经营预算方面的关系；国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的权责关系。妥善处理好这三大基础关系，是建立国有资本经营预算制度重点需要研究和解决的问题。

国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算的关系

根据《预算法》及其实施条例，我国政府预算由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成。其中，公共财政预算，是指政府凭借国家政治权利，以社会管理者身份筹集以税收收入为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。政府性基金预算，是指政府通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。社会保障预算，是指政府编制的全面反映各项社会保障资金收支规模、结构和变化情况的收支预算。笔者认为，在这四个预算中，公共财政预算是政府预算中最重要的内容。国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算是政府预算的重要组成部分。目前，公共财政预算已经基本建立，国有资本经营预算正在逐步扩大试点范围，政府性基金预算正在进一步规范，社会保险基金预算正在试编，待条件成熟后逐步过渡到编制社会保障预算。

按照完善社会主义市场经济体制的要求，政府预算管理的目标是建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。按照各自功能和定位，科学设置政府预算。将应当统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算，将具有专款专用性质的政府性基金纳入政府性基金预算。社会保险基金预算相对独立，公共财政预算要支持社会保险基金预算，国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。根据经济社会发展和政府宏观调控的需要，加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度，通过预算编制形成资金合力。

笔者认为，国有资本经营预算收入用于安排公共财政支出和社会保障支出，这是由国有资本的性质决定的。国有资本作为国家所有，即全民所有，其收益理应为全民所享。按照贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，政府预算要不断加大对基本公共服务领域的投入力度，优先保障和改善民生。对于目前需要解决的社会保障、医疗卫生、教育和就业等关系民生的基本问题，国有资本收益应当有所为。因此，将国有资本经营的部分收益转入公共财政预算和社会保障预算，用于保障和改善民生，充分体现了国有资产全民所有的属性。

中央政府与地方政府在国有资本经营预算方面的关系

处理好中央政府与地方政府在国有资本经营预算方面的关系，一个重要的前提是，必须符合企业国有资产监督管理体制的要求。

在社会主义市场经济条件下，国家对其出资的企业，应当建立什么样的监督管理体制，才符合发展社会主义市场经济的客观要求，才有利于促进国有资产的保值增值，有利于增进国有经济的活力、控制力和影响力，这是改革实践中一直在研究和探索的重大问题。在总结国有资产管理体制改革实践经验的基础上，党的十六大、十七大报告有一个明确的阐述。十六大报告明确提出，“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施建设和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”十七大报告也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。十六大、十七大报告的这些表述，其核心精神，就是要改变主要依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立起以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。

根据党的十六大、十七大报告精神，《企业国有资产法》对企业国有资产的监督管理体制作了相应的规定，主要包括以下两个方面：一是明确规定了国有资产所有权由国务院统一行使，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行的原则。该法第三条规定，“企业国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使企业国有资产所有权。”第四条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则。该法第六条规定，“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”《企业国有资产法》的这些规定，将中央确定的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，用法律规定的形式予以法律化、制度化。

笔者认为，按照党的十六大、十七大报告和《企业国有资产法》确定的企业国有资产监督管理体制的要求，在建立国有资本经营预算制度中，可以从国有资本经营预算的组成、预算的要求，以及国有资本经营预算的编制、执行和决算等方面，充分考虑和体现中央确立的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，正确处理好中央政府与地方政府在国有资本经营预算方面的关系。如在国有资本经营预算制度中明确，国有资本经营预算由中央国有资本经营预算和地方国有资本经营预算组成；中央国有资本经营预算由从国务院代表国家履行出资人职责的国家出资企业依法取得国有资本收益，并对该收益进行分配而发生的收支预算组成；地方国有资本经营预算由本级国有资本经营预算和汇总的下一级国有资本经营预算组成；国务院编制中央国有资本经营预算、决算草案，报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准；地方人民政府编制本级国有资本经营预算、决算草案，报本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准，汇总本地方国有资本经营预算、决算草案，报上一级人民政府财政部门。

国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的关系

处理好国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的关系，关系到国有资本经营预算制度能否顺利实施的问题。在这三者关系中，主要是要处理好国有资本经营预算主管部门与履行出资人职责的机构之间的关系，即处理好财政部门与国资部门之间的关系。

关于财政部门与国资部门在国有资本经营预算管理中的职责，有关法律和部门职责中已有明确界定。一是从法律规定看，《预算法》对财政部门、政府其他各部门的预算职责做出了规定，如第十六条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行”，“地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行”；第十七条规定，“各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督各部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况”。《企业国有资产法》第六十一条也明确规定，“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。”二是从部门职责看，财政部门“负责审核和汇总编制国有资本经营预决算草案，制定国有资本经营预算的制度和办法，收取本级企业国有资本收益”。国资部门“负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作”。

因此，根据上述法律和部门职责规定，笔者认为，可以从以下几个方面分别对财政部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业，在国有资本经营预算管理中的职责作出明确界定。一是明确国务院和县级以上地方人民政府财政部门是国有资本经营预算主管部门，主要职责包括：具体编制本级国有资本经营预算、决算草案和预算调整方案；具体组织国有资本经营预算的执行，并定期向本级人民政府和上一级人民政府财政部门报告执行情况；收取国家出资企业国有资本收益；监督国有资本经营预算执行情况等。同时规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政部门负责制定国有资本经营预算管理制度。国务院财政部门负责汇总编制全国的国有资本经营预算、决算草案；指导地方国有资本经营预算的执行。二是明确履行出资人职责的机构是国有资本经营预算单位，主要职责包括：提出履行出资人职责的国家出资企业（以下简称所监管企业）的国有资本经营预算、决算建议草案；组织和监督所监管企业国有资本经营预算的执行；组织和监督所监管企业上交国有资本收益等。三是明确国家出资企业职责，主要包括：按照规定申报、上交国有资本收益；提出国有资本经营预算支出项目计划；根据国有资本经营预算批复安排支出等。