对西部地区发展方式转变过程中中央与地方事权财权匹配问题的思考

杨道喜

对西部地区发展方式转变过程中中央与地方事权财权匹配问题的思考

杨道喜

加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上发表重要讲话时强调：“我们必须紧紧抓住机遇，承担起历史使命，把加快经济发展方式转变作为深入落实科学发展观的重要目标和战略举措，毫不动摇地加快经济发展方式转变。”对于西部后发展欠发达地区，加快转变经济发展方式，尤其显得重要而紧迫。

一、越是广西这样的后发展欠发达地区，越要加快转变经济发展方式

广西作为后发展欠发达地区，改革开放以来，始终坚定不移地把发展作为最大的政治、最硬的道理、最紧迫的任务，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，大力推进经济结构战略性调整，着力转变经济发展方式。尤其是西部大开发以来，广西发展速度加快，经济结构优化，质量效益提高，经济社会发展迈上了新台阶。纵向比成绩很大，但横向比差距也很大。由于广西仍处在后发展欠发达阶段，许多新旧矛盾相互交织，特别是如何处理好扩大总量与调整结构、增长速度与发展质量、经济建设与生态保护的关系，都处在两难的境地。当前国际金融危机没有根本改变世界中长期发展趋势，我国仍处在重要的战略机遇期。广西结合开展深入学习实践科学发展观活动，认真审视和分析区情，充分认识到后发展地区具有后发优势，具备加快经济发展方式转变的有利条件。基于此认识，广西围绕科学发展进一步解放思想，着力树立科学发展理念，切实转变发展观念，明确了坚持科学发展、和谐发展、跨越发展的战略主题，坚持以空间换时间、以资源换产业、以存量换增量的战略思维，切实破除了广西是后发展欠发达地区，产业基础薄弱，现在谈转变经济发展方式为时尚早等思想误区，克服在调结构、转方式问题上缺乏忧患意识和长远意识，缺乏紧迫感和责任感，缺乏主动性和自觉性的倾向。全区上下形成了越是后发展欠发达，越要加快转变经济发展方式；越是后发展欠发达，越能发挥后发优势加快转变经济发展方式；越是后发展欠发达，越要高起点、高标准、高质量；越是后发展欠发达，越要重民生、重生态、重长远。广西要在加快发展中促加快转变，在加快转变中谋加快发展。

为加快经济发展方式转变，自治区党委、政府着眼长远抓当前，突出重点抓关键，把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机结合起来，坚定不移调结构，脚踏实地促转变，着力在“加快”上下功夫、在“转变”上动真格、在“发展”上见实效。我们着力抓好以下方面工作：

（一）走广西特色新型工业化发展道路，加快推进产业结构调整

广西发展水平低，根子在于工业化水平低；经济结构不合理，关键是二、三产业发展不充分。2009年广西三大产业比重为18.9：43.9：37.2，第一产业比重比全国高8.3个百分点，第二产业比重比全国低2.9个百分点。广西要调整经济结构，加快经济发展方式转变，首先要加快推进工业化进程。《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中明确要求，广西要以打造区域性先进制造业基地为目标，构建布局合理、结构优化、资源节约、竞争力较强的现代产业体系。为此，自治区把做大做强做优工业作为转方式、扩需求、调结构的核心战略和主攻方向，认真贯彻落实国家产业调整振兴规划，按照走新型工业化道路的要求，全力打造食品、汽车、有色金属、石化、机械、冶金、电力、建材、电子信息、造纸与木材加工、医药制造、纺织服装与皮革、造船、生物产业等14个千亿元产业，大力发展新能源、节能与环保、海洋、新材料等4个新兴产业，努力建设全国制糖循环经济发展标准示范基地、全国清洁能源和可再生能源示范省（区）、全国乃至亚洲重要的铝业基地和辐射东盟的汽车制造基地，在转方式、扩内需、调结构过程中促进特色优势产业向规模化、集群化和现代化方向发展。

（二）优化投资结构，促进投资、消费、出口协调拉动

在转变经济发展方式过程中，注重在优化投资结构、扩大消费需求、开拓出口市场上下更大的功夫，增强经济增长的内生动力和可持续性，努力形成投资、消费、出口协调拉动的新格局。一是加快推进投资结构优化，把扩大投资与增加消费需求、调整产业结构、增强自主创新、加强生态环境建设、保障和改善民生有机结合起来，着力优化投资结构。二是创造条件改善消费环境，投入6500亿元实施交通优先发展战略，加大对能源、水利以及农村基础设施和民生工程等方面的投资，为扩大内需创造条件。三是“走出去”开拓国外市场，发挥面向东盟开放合作的窗口、前沿和通道作用，紧紧抓住中国-东盟自由贸易区建成全面运营的历史机遇，加快实施“走出去”战略，鼓励具有竞争优势的企业到海外投资，拓展发展空间。

（三）加快重点区域开发建设，推动区域经济协调发展

大力实施广西北部湾经济区优先发展战略，着力抓好大产业、大港口、大交通、大物流、大城建、大旅游、大招商、大文化建设，推动北部湾经济区跨越式发展。以西江黄金水道建设为突破口，以区域内重点城市为节点，以产业园区为载体，着力打造新兴加工制造业基地、现代农业示范基地和区域性航运物流中心，加快形成西江产业经济带。增强桂西资源富集地区的自我发展能力，积极实施优势资源开发战略，以开发优势资源、发展特色产业为着力点，加快建设各具特色的产业基地，把资源优势转化为产业优势、经济优势。通过“两区一带”优化生产力布局，形成优势互补、协调发展的区域发展新格局。

（四）推进生态体系建设，创建全国生态文明示范区

“山清水秀生态美”是广西发展的一大名片、一大优势、一大品牌，已成为广西发展的核心竞争力。自治区党委、政府把生态文明建设作为转变经济发展方式的重要内容和抓手，以经济发展方式转变来促进生态文明建设、以生态文明建设来深化经济发展方式转变，提出努力建设全国生态文明示范区的奋斗目标。

（五）大力实施民生工程，加快和谐社会建设

把改善民生作为扩大内需、调整结构的重点，加快推进以改善民生为重点的社会建设。今年将投入1300亿元资金，实施十大民生工程，加快以保障和改善民生为重点的社会建设，增强居民特别是低收入人群消费能力，完善社会保障体系，提高教育、卫生、保障性住房水平，促进经济发展方式转变，建设社会主义和谐社会。

二、现阶段中央与地方财权事权匹配不够合理，制约了西部地区加快转变经济发展方式

西部地区当前最紧迫的任务就是要加快发展、缩小差距，同时又面临着转变经济发展方式的重大考验，如何正确处理好“发展第一要务”与“转变发展方式”的关系，面临重大的困难和挑战，必须要得到中央的强力扶持和帮助。但目前中央与地方在财权事权匹配上不够合理，影响甚至制约了广西这样的后发展地区加快转变经济发展方式。

（一）后发展地区发展任务艰巨，而事权与财力配置不对称

后发展地区经济总量小，地方财政收入增长不快，在做大经济总量与调整结构之间存在明显的矛盾和冲突，调整空间有限，回旋余地狭小。比如后发展地区要加快推进工业化进程，但很多产业是要从发达地区转移过来的，这部分产业的工艺和产能较为落后，面临节能减排的巨大压力。节能减排的事权主要集中在地方，而后发展地区没有那么大的财力投入这项工作，中央财政支持又不足，就出现了事权和财力不匹配的情况，制约了后发展地区加快转变经济发展方式。加上按现行分税制财政一刀切的收入划分政策，没有充分考虑民族地区的特殊情况及其特殊需求，中央财力补助难以满足或保障民族地区的基本公共支出需求。

（二）在边境地区（战区）建设和国防事务上的事权财权划分不尽合理

广西地处边境，为维护国家主权与领土完整、为国家的安全与稳定作出了重大牺牲和巨大贡献。国家安全支出责任按理应全部由中央财政负担，但目前是由中央与地方共同负担，而且部分项目地方负担的支出责任往往高于中央支出责任。从广西边境地区建设情况看，自治区承担了绝大部分的事权及其支出责任，如边境主权与领土维护、边境国门建设、基础设施建设，以及教育和医疗设施建设等，如2001-2003年自治区财政共筹措资金21.61亿元，开展边境建设大会战，2008年又筹措资金5.2亿元开展了兴边富民工程，都是自治区为主推动的。

（三）中央财政对后发展地区的支持力度不够

虽然近几年广西经济发展较快，实力有所增强，但总体发展水平依然不高，在全国发展格局中处于增速靠前、总量中游、人均后列的位置。客观原因也是很重要的方面，新中国成立以来至90年代初，广西一直处于战争和战备状况，国家在生产力布局和重点建设项目安排上，对广西边境地区乃至全广西都没有重点支持，很大程度上影响了边境地区乃至全区的经济社会发展，人民所享有的基本公共服务水平与全国平均水平的差距不断拉大。广西无论是人均财政支出还是人均中央一般性转移支付补助额以及包括各专项补助在内的中央补助额，都大大低于全国和中西部地区的平均水平，各项人均收支指标均居五个少数民族自治区的末位。2007年广西人均财政支出、人均中央补助和人均一般性转移支付补助仅为全国少数民族自治区平均水平的62.2%、57.2%和56.1%，与广西作为全国少数民族人口最多的民族自治区的地位极不相称。

三、调整完善中央与地方的事权财权划分，促进西部地区加快转变经济发展方式

体制机制障碍是影响西部地区经济发展方式转变的最大障碍。要不动摇、见实效地推动经济发展方式转变，必须从制度安排入手，推进制度创新，建立有利于西部地区加快转变经济发展方式的体制和机制。对现阶段的中央与地方事权财权进行合理的调整和完善，对促进西部地区加快转变经济发展方式至关重要。

（一）合理划分事权和财权的基本原则

1.事权划分的基本原则。一是按公共品受益范围划分事权的原则。二是公平与效率兼顾的原则。三是相对稳定与适度调整相结合的原则。

2.财权划分的基本原则。一是确保地方政府职能有效履行的原则。二是促进公共服务均等化及公共产品提供效用最大化的原则。明确全国性公共产品由中央政府来提供，地方性公共产品由地方政府分散提供，促使公共产品效用最大化。三是普遍性与特殊性相结合的原则。在中央与地方现行财政体制的框架内，还要针对不同地区之间的差异特点，因地制宜，在合理、统一标准的基础上建立灵活的、有差别的地方财政体制。四是激励地方经济发展的原则。在财力分配上，要大力向基层政府和贫困地区倾斜，调动和激励地方政府发展经济的积极性。

（二）合理调整中央与地方事权划分

1.中央事权。全国居民共同享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。主要包括国防、外交、气象、地震、重大科学研究、全国性的立法和司法、中央银行等。

2.地方事权。比如广西，区域范围内居民享用的地方性公共产品和服务应由广西各级政府提供。这些产品和服务包括：全区基本公共管理与服务、教育、科技、文化体育与传媒、农林水事务、环境保护、城乡社区事务、交通运输、工业商业金融、社会保障、医疗卫生和地方性法律法规的制定和实施等。

3.共同承担的事权。对于具有跨地区外溢性的公共项目和工程，中央政府应牵头负责并承担一半以上的事权及其支出责任。如跨地区的公路、铁路、港口、大型水利枢纽工程、水陆、航空运输、邮政、通信等项目。有些服务也具有外溢性质，如民族事务、边境建设、水源林、生态林建设与保护，以及广西北部湾经济区开放开发将对中国与东盟的外交发展、贸易促进以及西南地区的经济发展起到积极作用等。类似这些事权都应该由中央与广西共同承担，或由中央牵头协调，相应省区共同承担。

（三）合理调整中央与地方财力分配

1.中央收入。中央政府应当掌握与全国经济调节关系密切，有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种，如个人所得税等；有利于贯彻产业政策的税种，如消费税等；与国家主权相关联的税种，如关税。

2.地方收入。完善的分税制财政体制必须构建健全的地方税收体系，重点是要建立和培植地方主体税种。省一级地方政府应当掌握有利于发挥地方征管优势、信息优势和稳定地方财力、流动性弱，并能和自身职能形成良性循环的税种，如资源税和不动产税等。

3.共享收入。在一定时期内，增值税仍可在中央与地方间 “规范共享”，但应逐步地适当扩大地方税权。同时，调整少数民族地区对增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的分享比例及“两税”增量返还比例，增加少数民族地区的税收，体现对西部地区、少数民族地区的倾斜和照顾，缩小不断拉大的地区间的财力差异，扶持西部地区和少数民族地区经济发展。

4.地方财政应达到的基本财力水平。由于我国地区间经济发展水平差异较大，在合理划分收入之后，必须通过转移支付进行再分配，保证各地能满足经济社会发展所需要的基本财力水平，以实现公共服务均等化。是否达到这样的目标，可以通过人均财政支出水平是否达到全国平均水平予以衡量。在中央转移支付后，如广西的人均财政支出能达到全国平均水平，则表明转移支付的目标基本得以实现,地方政府有能力提供与全国其他地区大体相当的公共服务

（四）进一步完善转移支付制度，建立健全与民族地区特殊事权相匹配的财力保障机制

1.加大对西部地区一般性转移支付补助。应在进一步规范、完善现行财政体制的情况下，增加对西部地区的转移支付补助，提高一般性转移支付补助资金占整个转移支付补助的比重，建立较为稳定的转移支付增长机制。

2.增加对民族地区财政转移支付。根据《中华人民共和国民族区域自治法》以及国家西部大开发政策，中央应切实加大对民族地区的转移支付。同时，为了减轻民族地区的财政负担,中央出台新的减收增支政策时，应对财力薄弱、消化能力弱的民族地区，给予专项转移支付补助，并且应予以补足，不留缺口，以支持和促进民族地区加快发展，维护和保证民族地区的社会稳定，为少数民族自治地区各级政府创造一个良好的公共服务条件。

3.增加对边境地区财政转移支付。多年来，尽管中央通过各种渠道增加了对广西边境地区的转移支付补助和各种专项补助，有效缓解了边境地区的财政运转困难，但因为我区边境地区集“老、少、边、山、穷”于一身，长期处于战备状态，战争结束后国家用于战后恢复和医治战争创伤的资金也相当有限，造成边境地区的交通、农村教育、文体卫生等基础设施仍十分落后，经济基础依然十分薄弱，边境地区与内地特别是沿海地区的差距越来越大。因此,中央应进一步增加对边境地区的转移支付,同时在测算边境地区转移支付时适当考虑海域边境因素。

（五）着手建立有利于西部地区加快转变经济发展方式的利益补偿机制

结合国家主体功能区建设，制定差别化的经济发展政策和规划，健全有利于经济结构调整与区域功能规划实施有机结合的利益补偿机制。加快资源税费改革，给予西部地区更多利益，提高西部地区加快发展、科学发展的能力。

（作者系广西壮族自治区副主席）

[责任编辑 闫明]