完善党代表任期制的几点思考

邱 熠 莫智力

党的建设

完善党代表任期制的几点思考

邱 熠 莫智力

作为最早试点的单位之一，台州在常任制20年的探索中，逐步形成了代表任期制的基本制度体系和运行机制，并在融入常任制的实践中推进完善了常任制。作为制度性创新成果，党代表任期制中的有些问题需要进行专题研究，在实践中不断规范和完善，使之成为推进党内民主建设的着力点。

党代表；任期制；党内民主

台州在党代会常任制试点过程中，逐步形成了代表任期制的制度体系和运行机制。作为制度性创新成果，党代表任期制许多方面有待进一步改进，特别是对党代表的结构比例、代表产生、稳定性和系统性等问题，需要结合党代会常任制试点，循序渐进加以规范和完善。

一、解决优化代表结构性的问题——要着眼源头控制

党代表比例问题既是民主问题，也是科学性问题。现行的党代表构成主要有3部分：一是同级党委委员、候补委员、纪委委员；二是不属上述委员会成员的党政部门、群众团体和乡镇党委政府副科以上干部；三是各条战线的优秀党员代表。第一、二部分都是领导干部，许多地方在实际操作中占到了代表总数的70%，第三部分仅占30%，代表结构同质化问题较为严重。

这样的比例结构更多是从工作权威上来进行选择的，对于保证上级党委的指示起着组织保障作用。从实际效果来说，领导干部党代表多一些也无可厚非，因为党代表的干部比例减少后，容易出现整体参政议政能力不足的新问题。有的代表被选上后甚至无所适从，无法表达所代表党员群众的意愿。但另一方面，这种比例结构容易使“党员代表大会”变成“党员领导干部代表大会”，一定程度上妨碍了党内不同声音的表达，也使党代会决议无法体现大多数党员的意志。因此，合理控制各界别代表的比例，特别是适当降低党代表中领导干部的比例，实现不同界别党代表广泛性和党代表素质的统一，是当前完善党代表任期制的重要举措之一。

1.要合理规定领导干部党代表比例。尽管《党地方组织选举工作条例》规定党代表中领导干部可占70%，但应结合实际对这一制度进行细化。实践中，领导干部代表的比例掌握在60%左右为宜，生产一线代表比例不低于20%，妇女代表的比例不少于女党员占党员总数的比例，换届选举时新代表的比例不少于代表总数的25%，代表的连任届数不宜超过三届。同时，考虑非公企业和外来党员数量增多的实际，可适当增加这部分代表的名额。如路桥区第四届党代会确定代表结构的指导性比例为：各级领导干部代表132名，占51%左右，生产一线代表123名，占47%左右，部队代表5名，占2%左右；妇女代表44名，占17%左右。选举后，领导干部代表比例等各项指标均符合指导性结构比例的要求，且比上一届有所优化。

2.要改革候选人推荐提名制度。目前党代表候选人推荐提名主要有县（市、区）委推荐、界别推荐和选举单位党员推荐提名3种，容易增加领导干部在代表中的比例。改革的方向是：建立完善以党员自荐、党员联名推荐、支部推荐为基础的选区代表候选人推荐提名制度，缩小县（市、区）委提名范围。同时，要特别划出妇女、老干部、非公企业、科教文卫等界别，进行专项推荐，并调整界别提名的比例。如在2006年县（市、区）党委换届中，路桥区非公企业代表、妇女代表的比例分别占代表总数6%和15%。

3.要严格党代表的任职资格。在强调改善和优化党代表结构的同时，不能为实现构成比例而降低代表的基本条件。因此，要严格党代表的任职资格，比如要有良好的政治素质、积极的工作热情、较强的参政议政能力等，更加突出党代表的利益表达能力、利益综合能力和沟通协调能力，尤其是不能让不按党性原则办事、不严守党的纪律，以及参政议政能力不强的党员进入党代表队伍。

二、解决提高代表产生竞争性的问题——要突出制度设计

在“党员(选举)—党代表(选举)—党的代表大会(选举)—党委会(选举)—常委会”授权链中，党员与党代表之间的授权关系，是理顺党内权力授受关系的逻辑起点。党代表任期制一方面使党代表的权力和影响力扩大，代表选举的吸引力增加；另一方面对代表的素质提出了更高要求，必须在选举中得到筛选验证，这就需要提高代表产生的竞争性。因此，要改进代表产生方式，从制度设计和程序安排上充分保障党员的意愿，强化代表选举的群众基础。

1.要合理划分选举单位。改变大选举单位中产生党代表的做法，根据党员数量、行业特点、居住区域、党组织设置情况划分选举单位，如县（市、区）直属部门可将选举单位划小到部门基层党组织，农村可以乡镇党委为单位。具体实践中，每个选举单位正式党员数100—300名为宜，分配的党代表名额一般不多于5名，每增加100名党员可考虑增加1名代表名额。选举单位规模相对划小后，便于党员对代表的了解监督，以及代表与党员群众的联系。

2.要保持必要的差额比例。《党地方组织选举工作条例》要求候选人差额比例不少于20%，最高差额比例没有规定。一般认为，差额越大越有竞争性，但差额比例过大可能导致选举分散，候选人均得不到法定的得票数。结合台州实践，党代表候选人的差额比例为30%-50%比较合适。如路桥区两次党代表直选的平均差额比例分别达到33.7%和45.6%，较好提高了选举的竞争性。

3.要组织开展竞职演说。在正式选举时，可组织党代表候选人进行竞选演说，党员就组织推荐、候选人自我鉴定和竞职演说等方面提出问题，由代表候选人作出回答。候选人竞选承诺，事前应由选举单位对承诺内容进行审查。竞职演说有利于加深对候选人的了解，提高选举的竞争性，也有利于增强党代表的代表意识。路桥区在直选中，全部区级党员领导干部均到基层选举单位参加选举，与其他候选人一起上台进行竞选承诺，党员群众普遍反映较好。

4.要积极引入直选制度。党代表直选是指党代表由广大党员以“差额选举”的办法，直接投票选举产生。2005年以来，路桥区按照自主参选、平等竞选、差额直选、公开运作的方式，两次试行了党代表直选，并进行了届中直选补选。直选既解决了代表产生的合法性问题，建立了党代会的权威，也增强了候选人的竞争意识，激发了党员的参与热情，同时还优化了代表结构。当前，一要进一步完善直选制度。对直选进行科学的制度安排和合理的程序设计，不断完善具体做法。如规范不计入应到会党员对象的确认程序，制定党员要求改变候选人的处理办法，建立选举监督制度以规范竞选人、选举人和选举工作人员的行为等，妥善处理出现的新问题，做到科学、民主、依法、稳妥。二要进一步扩大直选范围。在直选、直选+确认、确认三种党代表产生模式中，直选符合民主改革的基本价值取向，是完善党代表任期制的重要突破口，在市、县（市、区）层面推行具有可行性，尤其是在党代会常任制试点的县（市、区），能够保证民主进程在可调控的范围内，理应大胆实践。一则相对全党及省一级而言，层面较低、难度较小。从技术操作的层面看，具有可操作性。二则在党组织领导下进行有序选举。从减少风险的角度看，具有可控性。第三，党员和党代表的权力授受关系在授权链中处于基础地位，从直选党代表开始并逐步推进，有利于代表任期制的顺利实施。从党代会常任制试点的进程看，也具有延续性。

三、解决保持代表稳定性的问题——要坚持多管齐下

党代表任期制的主要特征之一是党代表的职务是常任的，党代表在届期内是稳定的。但由于党委任期一届五年，期间领导干部党代表的交流、职务调整和岗位变动等，不可避免存在代表调离后，难以再经常性听取和反映原选举单位党员的意见及要求，造成原选举单位代表性不足。此外，个别党代表任期内因违法违纪问题被查处，也不再具备党代表资格。这些都对党代表的结构比例、行业分布和代表性产生很大影响。对此，应该采取多种措施，保持届期内党代表的相对稳定，以保证党代表先进性、广泛性与代表性的有机统一。

1.要合理调配干部，减少届期内党代表的频繁流动。要保持任期内干部的相对稳定，一般应当任满5年。要科学制定届内干部的调整规划，对调整比例作出若干定性和定量的限定；在对个别任期不满3年，或一些特殊选区、单位的领导干部党代表进行调配时，要充分考虑其党代表的身份，尽量减少干部调配导致的党代表流动性问题。

2.要建立党代表辞职、罢免制度，畅通出口关。任期内党代表工作调离选举单位的，应自动终止代表资格；任期内党代表因健康、工作岗位变动以及评议时不称职票超过实际到会党员1/3以上的，应主动提出辞去代表职务；选举单位党员认为党代表不能正常履行代表职责或不再适合担任代表职务的，有权罢免该党代表，罢免申请应由选举单位1/3以上党员联名提出，提交选举单位党员大会表决，半数以上党员通过方为有效。代表辞职和罢免避免了因人事变动而出现的代表不足现象，也有利于解决“代表职务行政化”和“代表谁”等问题，应该规范化、制度化并真正执行落实，而不仅仅是停留在书面文件上。

3.要探索实行党代表席位制，加强代表管理。根据选举单位党员数量和结构要求，划分代表席位，每个选举单位不少于1名。席位应保持相对稳定，任期内代表因职务变动或工作调动等离开原选举单位，代表资格随之终止，由原选举单位及时进行补选。补选党代表由选举单位党委提出，经县（市、区）委批准后，由所在选举单位按规定程序选举产生党代表。如路桥区2009年底开展了届中代表辞职、补选和述职评议工作，21名不符合代表结构要求的对象辞去代表职务，通过差额直选补选出党代表44名。采用代表席位制，能防止代表名额的随意性和非代表性，也加强了代表与选举单位党员群众的关联度，从而进一步提高了代表队伍的稳定性和代表性。

四、解决增强制度系统性的问题——要注重配套完整

颁布制度是为运行，而运行需要相关机制的配套，并要形成机制之间环环相扣、相辅相成的协同效应。党代表任期制纵向包括代表产生方式、代表权利职责、代表如何行权、代表行权保障、代表监督管理等，横向注重制度设计的可行性、科学性、实效性，以及外界社会对制度的评价监督机制，形成“多维一体”的系统制度形态。以履职行权保障问题为例，除了《任期制暂行条例》提到的培训党代表、提供活动经费、保证活动时间和成立联络机构外，还可在以下方面进行探索。

1.要构建党代表的履职行权平台。作为一种代议制民主方式，常任制的实现形式是党代会年会制，实现主体是任期制下的党代表，其合理性、合法性及功能的发挥，与代表任期制是直接衔接的。特别是年会制的实施，使党代表作用发挥有了制度保证。台州的实践表明，试行党代会常任制，更能够发挥任期内党代表的民主决策和监督作用，使党代表任期制充满活力。因此，应该同步构建党代会常任制，以之作为党代表履行职责和实现党内民主的重要平台。未实施常任制的地区，在届中要至少召开一次代表大会，或每年召开一次代表例会，或定期召开一些会议，并要把代表团作为代表参与党内事务的重要组织形式，对党代表进行合理编组（团）。如将党代表按专业领域分成若干委员会，每个委员会在1名县（市、区）委常委领导下，就重大问题调研、议政，实现对党内事务和党的工作的广泛参与、有效管理和切实监督。

2.要建立言论豁免和人身安全保障制度。为保证党代表大胆履行职责，可参照《人大代表法》第29条至第39条之规定，出台相应的党内条规，特别是明确代表在党代会（年会）和党代表会议上的发言和表决，不受党规党纪追究；纪委、司法机关因党代表违纪违法而需对其采取限制人身自由的强制措施时，必须报经同级党委全委会批准。建立党代表行使职权的保护机制，对于激发党代表履行职责的积极性、主动性，防止打击报复，都非常有必要。

3.要探索推行代表身份专任。《任期制暂行条例》对代表身份保障作了规定：党代表大会可以为同级代表制发代表证，这是任期制条件下党代表活动和发挥作用的身份性和象征性要素。在此基础上，为保证党代表能够集中精力履行好职责，应结合各级人大、政协换届，统筹安排，尽量减少党代表与人大代表、政协委员的交叉任职，除领导干部外，可探索试行党代表专任，使党代表资格专业化，让其成为代表资格与代表职务的统一体，并最终形成一支优秀党员组成的专任党代表队伍。

[1]张北根.党代表在党代表大会常任制条件下发挥作用问题研究[J].云南行政学院学报,2009(3).

[2]张萌.党代会常任制的党代表问题研究综述[J].党政干部学刊,2007(2).

[3]中共浙江省台州市委组织部.县市区党代表大会常任制工作参考读本[M].北京:党建读物出版社,2008.

[4]蔡伟.区(县)级党代表直选制度建设的实践与思考[J].党建,2008(9).

责任编辑 谢培丽

2010-08-03

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A

1008-679（2010）05-0008-03

作者及单位：邱熠，台州职业技术学院副教授，纪委（监察）办公室副主任（主持工作）。莫智力，中共台州市路桥区委组织部综合调研科。（浙江台州，318050）