新制度主义视阈下的当代中国政治制度创新探析*

罗 亮

(武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072)

新制度主义视阈下的当代中国政治制度创新探析*

罗 亮

(武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072)

对于当代中国政治发展而言,制度创新是改革开放以来中国政治发展的一个重要驱动力,中国政治发展的关键是制度的发展和创新。新制度主义政治学作为一种新的政治学研究范式,其三个主要流派为制度变革与制度创新的研究提供了一些独特的视角和看法,分别提出了制度创新的三大逻辑,即理性选择制度主义的工具性逻辑、社会学制度主义的适宜性逻辑和历史制度主义的关联性逻辑。三大制度创新逻辑的提出对于当代中国政治制度创新具有重要的启示意义:我们既要推进政治理念的更新,为政治制度创新提供正确的方向指导;也要理顺政治权力结构关系,为政治制度创新提供良好的制度环境;更要规范利益相关者的政治参与,为政治制度创新奠定坚实的动力基础。

新制度政治学;制度创新;工具性逻辑;社会适应性逻辑;关联性逻辑

纵观整个政治学的发展史,大多数政治哲学家们都曾钟情于制度和制度创新的研究。从古希腊的亚里士多德到近代的托克维尔、密尔、凡勃伦、康芒斯,再到现代的拉斯维尔、亨廷顿、戴维斯、诺斯等大批思想家都曾对制度变迁与制度创新这个问题进行着不同的思考与回答。新制度主义政治学也不例外,作为一种新的制度研究范式,其有关制度变革与制度创新的研究体现出独特的视角和看法。

一、新制度主义政治学:流派与观点

20世纪70年代以来,一批经济学家突破传统经济学理论,开始采用经济学的分析方法重新展开对制度的研究,并取得了丰硕的成果,如科斯的交易成本理论和产权理论、威廉姆森的公司理论、诺斯的制度理论等,形成了新制度经济学,新制度经济学对制度的特殊关注以及取得的巨大了成就无疑激起政治学界的极大兴趣。新制度经济学有关制度的系统阐述以及新制度分析方法的应用对政治学的发展具有极大的鼓励和启迪意义,政治科学研究者开始再度关注制度,把制度重新纳入当代政治学的分析视野之中。但是,由于不同的学者关注的具体问题各不相同,因此,在新制度政治学内部也造成了极大的“分化”。在新制度政治学的大家族中,流派五花八门,主要可分为理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义三大流派。

(一)理性选择制度主义

理性选择制度主义是政治科学直接受经济学新制度主义影响之后发展出来的一个流派。它最初产生于对美国国会行为的研究,国会制度安排的稳定性直接否定了行为主义政治学的理性选择,导致人们转向国会制度的研究,关注国会规则如何影响立法者的行为。由于更多地受新制度经济学的影响。它借用了一套经济学新制度主义的“理性人”假设、产权、交易费用等基本概念和框架来分析政治问题。其基本特征是:1.像经济学一样,采用一套典型的行为假设。假定相关的行为者都有固定的偏好或口味,行为是偏好最大化的工具,行动者在满足偏好的过程中具有通过算计而产生的高度策略性。2.将政治过程看成是一系列从个体理性到集体非理性的集体行动的困境。3.强调对政治结果起决定性作用的策略性行为的作用,认为制度是塑造行为的方式和提供信息、减少不确定性的执行机制,使得“从交换中获益”得以进行。4.建立起一套独特的理论来解释制度的产生问题。他们通过演绎的方式推导出某种具有模式化规范的制度功能,并用对行动者产生影响的制度功能所具有的价值来解释制度的存在。[1]由此可见,理性选择制度主义就是将理性选择和制度研究结合起来而形成的一个流派,其基本观点为:一方面,个体行动者仍然受功利最大化的动机所驱使,另一方面行动者的行为受制度框架的影响和控制,个体功利最大化的实现依赖于制度。

(二)社会学制度主义

社会学制度主义严格说来应该称为社会学的新制度主义,它是20世纪70年代末从社会学组织理论这一分支学科中发展出来的一个新制度主义学术流派。一般说来,社会学主要有以下三个特征:首先,它“倾向于在更为广泛的意义上来界定制度,认为制度不仅包括正式规则、程序、规范,而且还包括为人的行动提供意义框架的象征系统、认知模式和道德模板等。这种界定打破了制度与文化概念之间的界限。”[2]所以,在社会学制度主义看来,制度与文化是一对同义词,这样就把文化等非正式规则也纳入了研究框架之内。其次,社会学制度主义对制度与个人行动之间的关系也有着自己独特的见解。它强调制度安排赋予行动者一定的行为规范,政治人须在此界限内行事;“个人行动是通过规则或日常惯例而制度化的过程;历史积淀下来的规则对于那些不处于历史阶段的人照样具有影响”。[3]最后,确定了文化权威的价值体现在能够为某些制度安排提供合法性基础。在一定社会环境下,组织之所以采用某一制度,并不是因为它组织的目的(如效率),而是因为它提高了组织的合法性。“好”的制度并不单单由于其效率,更主要是由于它能创造集体价值和共同伦理,为政治认同提供基础。由此可见,社会学制度主义试图解释的是为什么有些组织采用了一系列特定的制度形式,这些制度形式又是如何在组织之间或跨国界传播的。

(三)历史制度主义

“历史制度主义的兴起和发展是对20世纪60-70年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的一种反映。”[4]最早从严格的学术意义上使用和阐述“历史制度主义”的是瑟达·斯科克波、凯瑟琳·丝莲和斯文·史泰默等人,在他们看来,“广义地说,历史制度主义代表了这样一种企图,即阐明政治斗争是如何受到它所得以在其中展开的制度背景的调节和塑造的”。[5]冠之以“历史”,因为这一学派认为历史是克服人类理性(工具理性,手段—目的的算计)局限性的一个主要途径,他们以历史为手段,从各国历史发展和比较的过程中去探求制度变迁的不同过程,寻求在稳定的制度安排下政策变化的根源,以及政治制度与政治观念的互动作用以解释在特定制度局限下观念变革如何能导致政策变化;之所以是“制度主义”是因为他们注重以制度为核心来来考察历史,尤其以国家、政治制度为中心来分析历史,强调制度是扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式的程序、惯例和规范等,它们包括宪法规则、官僚标准的执行程序等,由此可见,与理性选择制度主义相比,历史制度主义是更接近于传统制度政治学的流派,它更关注制度在政治过程中的作用,“它把制度看作是一定的历史情境的产物,而制度塑造行为者的目标或偏好,并影响着行为者的整个行动过程及其对工具性行为的选择。”[6]根据美国学者彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒的概括,历史制度主义具有以下四个相对明显的特征:1.它倾向于在相对宽泛的意义上来界定制度与个人行为之间的相互关系;2.它强调在制度的运作和产生过程中权力的非对称性;3.它注重分析制度的建立和发展过程中的路径依赖和意外后果;4.它尤其关注将制度分析和能够产生某种政治后果的其它因素整合起来进行研究。[7]

二、制度创新的三大逻辑:新制度主义的贡献

就直观层面而言,新制度主义政治学三个流派都关注制度的变迁和创新,强调制度的作用。都将制度看作政治生活中的核心要素,以制度为中心来解释政治现象,分析制度变迁与制度创新。尽管有着共同的研究主题,但由于依托的理论资源不同,三个流派之间关于这个问题的研究路径和解释逻辑却存在着极大的差异性。

(一)结果性逻辑:理性选择制度主义的制度创新逻辑

在理性制度主义看来,任何制度是在“利益算计”的基础建立的,因此,理性选择制度主义的制度分析路径是一种“算计路径”。理性选择制度主义坚持把“理性的个体”作为其制度分析的基础,“他们假定,个人寻求最大化实现自己的一系列目标,而目标又由特定的偏好所设定,他们实现这一目标的手段也是策略性的。也就是说,他们会彻底考虑每一种方案,并选出使自身利益最大化的方案。总之,行动者的目标是既定的,并且是外生于制度分析的。”[8]所以,理性选择制度主义关注的是人们在策略性算计基础上的工具性行为,个人行为基于个人利益或效用最大化而产生,制度则是个人基于种种“自我利益的理性计算”的结果。

坚持“算计途径”,在逻辑上展开便成为“结果性逻辑”(Logic of Consequentiality)。根据结果性逻辑,人们按照如下逻辑决定行为选择:(1)我的选择是什么?(2)我的价值(偏好)是什么?(3)对于我的价值(偏好)来说,我的选择结果是什么?(4)选择结果最好的方案。[9]这也就是说,行为者受其对于结果的偏好和预期的驱使,行为者尽可能地去实现自己的主观愿望。行为者的行为与现实的期望保持一致性,制度是个人实现目标的一种实用工具。根据这样的逻辑,理性选择制度者对于制度创新的解释持一种功能主义的解释,它认为,制度的存在是为了实现一定目的,也就是承担一定的功能,其经典的表述是:了解制度的存在须从制度所承担的功能入手,即制度X(结果)的存在因为它承担功能Y,功能的变化导致了X的出现。因此,行动者是为实现自己的价值而创设出制度,制度创新是一个具有高度的目的性和工具性特征的活动。理性制度主义首先假定了个体行为理性要素的存在,即个体利益的最大化,然而“在没有制度规则存在的情况下,由理性的个体行动产生出集体理性的努力很可能变成集体的无理性,这是理性选择制度主义进行制度分析时的一个核心观点。”[10]而制度就是制定出规则对那些破坏集体利益的个人利益最大化行为加以限制,所以,制度是理性的行动者之间解决集体困境的结果,它是相关的利益主体为避免两害达到两利而形成的一种自我约束的契约式规则。“考虑到行为者是理性的,因此一旦对制度产生了某种逻辑上的需要,它就会被创造出来”。[11]而之所以这套制度被创造出来,主要是因为较之于其它制度而言,这种制度能够为相关个体带来更多的好处。基于理性选择制度主义的这种逻辑,它在进行评价时的一个首要考虑因素就是效率,因此,评价制度好坏的主要标准是制度所产生的效果,最好的制度就是能够最有效履行指定任务的制度。

由此可见,理性选择制度主义的制度创新“研究的起点是,通过演绎的方式推导出某种具有模范化规范的制度功能,然后,他们通过指出对行动者产生影响的制度功能所能具有的价值,来解释制度的产生和存续”。[12]在理性选择制度主义看来,制度是被“给予”的,即制度可以很容易被创造,而不是一种历史的、不同过程的结果。制度的创新在很大程度上是理性选择的结果,也就是说,当现存的制度不能履行其形成之初被预想的功能时,人们就会对制度进行重新设计,可见,制度是行动者理性设计或在战略互动的过程达成均衡的结果,制度设计是具有高度目的性和工具性特征的活动,其过程类似在自然状态下,相对平等和独立的个体之间自愿进行的契约签订。因此,制度是人类理性设计的产物,制度是可以人为设计的,也就是制度创新成功与否关键在于制度设计的好坏。正由于此,理性选择制度主义特别关注制度的设计问题。

(二)适宜性逻辑:社会学制度主义的制度创新逻辑

关于制度与行为的分析,社会学制度主义与理性选择制度主义采取不同的分析路径。社会学制度主义者指出,“任何人在没有其他人在场的情况下,仍然老老实地等候交通指示灯,他都会同意,此时存在着一种制度与行为的关系不是高度工具性的维度,或者说并不完全符合理性选择理论的基本模式。社会学制度主义者就是常常突出这一维度的人:一方面,他们的理论强调的是制度影响基本偏好或自我认同的具体方式,而这些东西在理性选择制度主义者看来往往是既定的;另一方面,他们又告诉我们说,即使是一个高度工具性的行动者,他可能会选择某一具体情景下的特定策略,因此,应注意到的是制度背景会影响到行动者对策略的选择”。[13]可见,在社会学制度主义看来,个人并不能单纯视为追求利益最大化的“经济人”或效用最大化的“理性人”,而应当把个人看出是出于各种不同制度背景之下的社会人,利益和效用的确认本身就需要有制度的存在。大量的经验事实表明,个人受到规制、习俗、惯例等等的制约,他们的行为也更多的是基于对规范性的适当行为的确认,而不是基于利益计算所得的收益。

坚持制度分析的“文化途径”,在逻辑上展开便成为“适宜性逻辑”。社会学制度主义认为,“适宜性逻辑”是政治行为的基本逻辑,人们的行为涉及到完成在某种情境之下特定角色的义务。这意味着人们在决定行为时,将按照如下逻辑进行:“(1)这是一个什么类型的情境?(2)在这种情境中,我是谁?(3)在这种情境中,对于我来说,不同行为的恰当性如何?(4)我做什么最恰当?”[14]适宜性逻辑是社会学制度主义解释制度在政治生活中作用的一个核心概念,它构成了该学派的逻辑脉络。他们认为,制度并不是人们简单的理性计算结果,而是主体认知的产物,“被现代组织所使用的一些制度形式与程序,并不仅仅是因为它们在执行手头任务时最有效率而被采用的,这里面有些有着某种超越“理性”的东西存在。相反,他们认为,这些形式与程序的有不少都应堪称的文化的具体时间模式,类似于在有些社会中所设计出的神话与仪式,他们被吸收进组织以后,并不一定会提高他们正式的手段—目的的效率,而在更大程度上,是与文化实践模式的传播相关联的一系列过程模式的结果。”[15]制度之所以被创新,不仅是因为它便于达到“帕雷托最优”,有助于制度创新主体节约成本,而且有文化方面的原因,即新建立的制度在文化上是必要的和适当的。因此,制度创新的过程,并不是单纯是一个制度设计的问题,还是、并且更是一个在正式的制度条文与外部环境之间寻找合理平衡点的过程,它可以被视为是一个发现和适应人们之间共享的经验、价值与观念的过程。所以学习与适应是制度创新的根本手段。“制度通过学习过程来确认和适应变化的环境。”[16]制度在其演进过程中,必须不断适应社会和历史环境的变化。

由此可见,社会学制度主义者认为制度创新的成功与否,并不取决于制度的效率或其所带来的结果,而主要考取决于一种制度的适宜性或适应力。具体来说,“有三个因素对制度创新具有重要意义:一是现实层面上的环境适应性,二是价值层面上的人民满足度,三是意识层面上的政治合法性。这三个层面的要求决定了一个制度能否在特定社会环境中继续发挥作用”。[17]在他们眼里,制度只要满足人们的要求,使人感到满意,且适应了现实环境,它就是事实上的“最优”,能存续下去,且获得合法性和有效性。一个好的制度就是一个既能适应和挑战环境又能创造公共利益和伦理价值的制度形式。

(三)关联性逻辑:历史制度主义的制度创新逻辑

与前两种制度主义相比,历史制度主义的制度分析框架最主要的特点就是其历史观和制度观。在历史制度主义者看来,历史是某种事件生发的时机和环境,任何一种政治事件的展开都是在某一特定的历史进程中出现的,而历史这种时机和情境又内涵着制度的遗产。制度因素在这里被看作是历史景观中推动历史沿着某一路径发展的相对稳定和最为核心的因素。这正如保罗·皮尔森所说:“历史制度主义是历史的,他们认为政治发展必须被理解为一种随时间而展开的进程;同时它又是制度的,它强调现时进程的当前含义存在于制度之中,而不管这些制度是正式的规则、政策结构还是非正式规范。”[18]正是从这种独特的历史视角出发,历史制度主义在分析制度创新过程时特别强调“路径依赖”。他们认为,任何制度创新是在已经充满了制度的世界中进行的,所以制度创新分析的最好出发点是导致某种政策产生的最早制度选择。“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择,那么除非有足够的力量克服最初创造的惯性,那么这一被创造的模式将持续下去。这在历史制度主义中被称作‘路径依赖’”。[19]

坚持制度的“路径依赖”分析,在逻辑上展开便成为“关联性逻辑”。历史制度主义认为,任何一种政治事件的展开都是在某一特定的历史进程中出现的,而在构成历史进程的因素中,制度的作用最为显著。然而,“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中所扮演的角色,但是很少有历史制度主义者认为制度上产生某一政治后果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其它因素一道定位于因果链之中,社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素。”[20]这样,制度和其他因素(如社会经济发展、观念信仰、历史情势的规定等)一道定位于因果链之中,构成了历史制度主义的行为分析逻辑。在历史制度主义者看来,一项制度一旦建立起来之后,制度运行过程中将引起利益主体之间的相互配合,从而产生合作利益,同时,制度创新过程中会导致一系列其他制度的产生,并诱发与之相联系的组织和投资的出现。而且,正规制度创立过程中会形成大量作为其延伸的正式与非正式制度。因此,任何一项制度都不是单独存在的,每一套制度的存在必然有相关制度来与之配套,制度与制度之间相互适应、相互补充和相互配合,从而形成一种相互拱卫和高度联结的完整的体系,新的制度创新无疑会受到旧有的制度形塑。基于此,我们研究制度创新的时候,必须把它放在一个长时段的历史时段中来理解,如果我们就不能看到某种制度安排的形成过程及其影响因素的具体展开过程,就不能真正理解制度创新的整个过程。

由此可见,与理性选择制度主义者把目光定在当下不同,历史制度主义者把注意力集中在历史上,历史制度主义特别重视历史情境,尤其是既存制度与新制度的关联性,强调制度创新在既有的制度基础上的创新,而对制度反对全面地、理性地设计。在他们看来,制度的变迁是一个不断演进的过程而非设计的产物。制度虽然是人为的,但并非任意设计或随意执行的产物。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则,精心设计的制度很可能高度不稳定。”[21]任何一种既存的制度都是历史上无数个体智慧的积累和载体,包含了制度成功与失败的经验,整个社会只有在此基础上才能有更多的机会选择和建立更好的制度形式。

毫无疑问,新制度主义政治学关于制度创新的三种研究路径和解释逻辑都表现出某些真知灼见。“每一个流派的文献都真实的揭示了人类行为的不同维度,以及制度对人类行为所产生的不同影响。没有一个流派的文献看起来是错误的或不真实的。而且,每一流派都对既定制度下的作用力提供了部分解释,或者说都抓住了人类行为及相应制度影响的不同维度”。[22]的确,任何一项制度创新的实现,既会受到相关参与者可能出现的利益算计的影响,也可能受到类似于文化或观念的影响,而具体受到何种影响又往往依赖于既定的制度。利益驱动下的理性、文化形态中的观念和作为历史集装器的制度在制度创新过程中发挥着一定的作用,都有自己的位置。但是我们也应注意的是,这三种要素并不是在单独地起作用,它们在特定时空背景之下的出现顺序和组合状况的差异,才是决定政治后果的真正原因。[23]因此,我们在对制度创新进行分析时,就不但要看到这三种要素各自所起到的作用,而且还要看到它们在特定的历史时空之中的出场顺序和组合状况。如果我们能以这种综合的观点、组合性的视角去看待制度及制度创新,那么我们对于制度创新的研究便有了新的思考起点。

三、当代中国政治制度创新:新制度主义的启示

作为一种新兴的政治学理论,新制度主义政治学的制度创新理论对中国政治发展研究的启示在于,政治发展可以看作是一个政治制度创新的过程,人类社会就是在不断的制度创新过程中实现政治发展的,中国政治发展的关键是制度的发展和创新。但要实现制度创新的成功,我们必须注重利益驱动下的理性、文化形态中的观念和作为历史集装器的制度在制度创新过程中的重要作用。与经济制度相比,政治制度的创新有着更强的路径依赖,而只有开明的强有力的政治权威才能克服路径依赖的阻力,通过制度变革来推动政治体系渐进发展,但是由于政治权威本身是原有体制的受益者,所以公民社会必须施加强大的制度需求压力,但又不至于对现存制度构成威胁,使政治权威确信制度变革的预期收益大于预期成本时,政治权威才会有足够的动力去进行制度创新以供给新制度。由此可见,制度创新还需要具备一系列相关的重要条件,在重大的制度转型之前必须为之创设相关的制度环境。因此,我们应该运用制度创新的三大逻辑,即理性、文化与历史逻辑来指导当代中国政治发展进程中的制度创新。具体说来,我们可以以三个维度来推动制度创新的实现。

(一)推进政治理念的更新,为政治制度创新提供正确的方向指导

社会学制度主义认为,推动制度创新的动力之一就是这些政治理念与现有政治制度之间的摩擦。当两者之间的距离非常大的时候,它就能推动制度创新,向政治理念所倡导的方向发展。因此,政治理念更新是政治制度创新的重要基础,也是政治制度创新的理论先导,它为制度创新提供了理想的“蓝图”,能够推动人们尝试变革,并且实现变革。

在中国传统社会,大一统观念和君权思想长期居于政治生活的主导地位,在此基础上形成了相当稳定的价值体系和政治思维模式,正由于此,中国历史上虽朝代更替频繁,专制政体却未有改变。辛亥革命后,虽推翻了封建统治,引进民主共和的政治理念,但却并未能对社会形成很大的冲击,封建社会的很多残余糟粕依旧在社会中普遍存在。新中国成立后,由于各种因素的限制,在我国建立起来的是一种国家对社会资源的进行全面的控制和垄断的高度集权的政治经济体制,在这样的体制之下,很多消极的因素不仅没有清除,甚至还得到了强化。如特权思想、等级观念、人治现象、官僚主义和家长作风等封建主义的陈腐政治观念不仅得不到批判、抵制和纠正,甚至还日益强化。更可悲的是,一些诸如民主、平等、自由、人权、公平、正义等反映人类优秀政治文明成果的政治观念,却被简单定性为资产阶级的腐朽政治观念加以批判和抵制。

直到党的十一届三中全会以后,中国开始由计划经济向市场经济的进程,并提出了“解放思想、实事求是”的号召。在思想解放的旗帜下,我们党借鉴人类政治文明的发展成果,提出了许多既符合人类政治发展一般原理又符合中国政治实际的先进的政治理念,如“依法治国”、“建设法治国家”、“三个代表”、“建设社会主义政治文明”等,使得中国的政治观念有了很大的更新与发展。最近,温家宝总理在各种场合多次讲到要使正义成为社会主义国家制度的首要价值;胡锦涛主席更是在党的十七大报告明确提出:“加强公民意识教育,树立民主法治、自由平等、公平正义理念”。这三大政治理念,是对传统社会主义政治理论的重大突破。随着三大政治理念的提出,中国的政治理念将实现历史性的重大更新,这给现行的政治制度提出新的要求和挑战,同时也指明了政治制度创新的基本原则和前进方向。

(二)理顺政治权力结构关系,为政治制度创新提供良好的制度环境

历史制度主义认为,任何现实世界中的制度创新都是在既有的制度框架内进行的。制度的创新过程是在既有的制度基础上展开,既存制度的差别对新制度的建立有着重大的影响。而当代中国的制度创新是在中国既存政治制度环境中进行的。审视当代中国,经过建国以来60年的发展,特别是改革开放以来30年的发展,已经建立起了比较完善的社会主义基本政治制度,而且这套政治制度基本上是先进的,是能够适应当下中国经济和社会发展的要求的,它能够为制度创新提供一个基本的制度平台。但是我们也应该看到,在国家基本政治制度之中,我们还有很多政治权力结构关系还没有理顺。因此,如果理顺政治权力结构关系,为制度创新提供良好的制度环境也就成为当代中国政治发展的一个重要任务。

改革开放以来,我国制定了宪法和一系列法律,明确了各种政治主体的权力结构关系,但是在具体的政治实践中,这些结构关系还是经常被弄乱甚至颠倒,而其中又以党政关系最为严重。长期以来,在中国共产党和国家的各级领导机构中严重存在着党政不分、以党代政的现象,有些党组织把自己混同于国家政权组织,直接包揽人大和政府事务、社会事务和经济事务。因此,理顺权力结构关系首要任务就是要理顺党政关系。这正如邓小平同志所说:“改革的内容,首先是党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”[24]在国家政治生活中,党和国家政权机关具有不同的性质、职能,共产党处于领导地位,但主要是政治领导,其重要职能是制定和执行正确的路线、方针、政策,为国家机关的活动奠定政治基础和确立政治目标。而国家政权机关的职能则是直接决定和管理国家事务。基于这些差异,我们要重新明确党组织、人大、政府、司法机关的不同作用,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关的权力结构关系。在理顺党政关系的基础,我们还要进一步理顺群众团体、企事业单位等各种社会组织之间以及他们与国家政权机关、党组织之间的关系。只有这样,我们才能建立一个各权力主体之间权力配置平衡、分工明确、相互制约、相互协作的完善的制度体系,从而为制度创新提供一个良好的制度环境。

(三)规范利益相关者的政治参与,为政治制度创新奠定坚实的动力基础

理性选择制度主义认为,制度创新是制度创新主体根据成本效益分析进行权衡的结果,制度创新发生的前提条件,在于制度创新主体的利益计算,一项新的制度安排之所以能够出现,是因为人们对它的预期收益超过预期成本。不管是哪一层次上的制度创新,其预期的制度创新收益都必须大于预期成本;否则,制度创新就缺乏经济利益动机,因而不可能实现制度创新。从发生学的角度说,“如果预期的净收益超过预期成本,一项制度安排就会被创新”。[25]尽管这种观点不一定完全正确,但其对制度创新的动力无疑提供了部分的解释。与制度创新具有密切利益相关的公民和组织(利益相关者),应该成为当下中国制度创新的一个主要推动力。

然而,从我国的现实来看,我国的制度创新很多都是通过自上而下的权力体系来推动的,上层通过试点新的方案来寻求合理的制度设计,然后加以推广,这种制度创新方式重视了在制度创新过程中政治精英的理性设计作用,这本无可厚非,但它却有个致命的缺陷,即忽视了那些与该制度具有密切利益相关的公民和组织(利益相关者)在制度创新过程中的作用。这个缺陷使得这种制度创新方式在逻辑上是存在严重的悖论的,因为制度创新本质上是一种利益的再分配,如果缺乏利益相关者的参与,这种制度创新迟早会因为动力不足而面临困境,当前很多制度创新失败的原因也正基于此。比1999年深圳大鹏镇进行镇长选举改革。在制度创新过程中,学者、媒体、地方政府甚至像民政部这样的中央部委都带有极大的热情来关注试点,对其非常推崇,但最终还是失败了(2002年在“压力”下最终被取消),这次创新的失败这与其说“上面”不让搞,倒不如说缺乏行动者的推动。如果改革是来自于大鹏镇选民的推动,那么设计的制度和运行的规则不是想“收”就能“收”的。由此可见,公民社会的参与,尤其是利益相关者在制度创新中的参与,是推动制度创新的重要动力源泉。

一般来说,公民为表达利益进行的政治参与主要有两种方式:一种是原子化的无序表达,另一种是组织化的集体表达。现代政治理论告诉我们,我们应该积极促进组织化的利益表达,防止原子化的无序表达,否则就有可能出现“街头政治”、无序博弈和直接对抗。反观现实,我们发现,尽管我国在立法层次上规定了公民拥有相当广泛的政治权利,但在操作层面却限制很多。这使得公民的很多利益表达由于参与途径不畅通或制度运转不灵,出现了许多“激进”并带有“街头政治”特点的堵路、游行、大规模上访、拦访等行为,[26]因此,如何通过制度化渠道将公民参与吸纳到制度创新过程中来,转化为制度创新的推动力,是当前中国政治发展面临的一个新课题。

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(责任编辑:玉 东)

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D621

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1672-1071(2010)05-0040-07

武汉大学博士研究生科研自主基金项目“互联网背景下的中国政治发展研究”(项目编号:20081150202000130)。

2010-09-13

罗亮(1984-),男,江西吉安人,武汉大学政治与公共管理学院2008级博士研究生,主要研究当代中国政府与政治、网络政治与政治发展。