政府规制矿业权交易对矿业权市场的影响

晏 波

(1.中国地质大学(北京)资源环境管理实验室,北京 100083;2.中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083)

由于矿业权交易的双方往往对所交易的矿业权具有不对称信息，并且矿业权(尤其是其中的采矿权)的行使，通常产生较强的负外部性，因此，政府对矿业权交易进行了多方面的规制，包括对矿业权交易方式的规制、对矿业权交易主体和交易条件的规制。由于矿业权交易对矿业权市场的运作及运作效率意义重大，所以，分析政府对矿业权交易的规制，就不仅具有较强的现实意义，而且还具有一定的理论意义。然而，现有文献大多仅陈述了这些规制的内容(也有少量的文献简要分析了规制的原因)，还鲜有文献从这些规制对矿业权市场影响的角度给予分析。本文试图对此问题进行探讨。

1 政府规制的含义

所谓政府规制，是指政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为，主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。经济性规制主要是针对自然垄断和存在信息不对称的领域，为防止发生资源配置的错配和使用者的不公平利用，政府使用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。如对城市供水供气、电力、邮政、电信、广播电视、铁路、航空运输、城市出租车、地铁、公共汽车、银行、保险、证券等行业的规制。社会性规制则是针对所有可能产生负外部性的企事业单位行为的规制。任何一个企事业单位的行为，如果对社会或个人的健康、安全、环境等造成危害，就会受到政府的规制，其规制范围主要包括生命安全保护、环境保护、消费者保护、产品质量等。

通常在讨论政府规制时，政府的角色被定位为社会管理者。但政府在对矿业权交易进行规制时，却具有双重身份，即作为社会管理者，同时又是法定的矿产资源所有者。尽管政府对矿业权交易的规制大部分源自政府的社会管理者身份，但由于政府在矿业权交易市场上的双重身份，一些政府规制内容不可避地源于政府作为矿产资源所有者身份所追求的目标。遗憾的是，这两种身份有时使政府规制的目标发生冲突。

2 政府对矿业权交易的规制

由于矿业权交易的双方往往对所交易的矿业权具有较强的不对称信息，并且矿业权(尤其是其中的采矿权)的行使，通常产生较严重的负外部性。因此，政府对矿业权的交易进行了涵盖面甚广的规制，涉及到矿业权交易的方方面面，包括对交易的主体、交易的条件与程序、交易的方式与方法、矿业权交易的中介组织等等的规制。政府对与矿业权交易有关的中介组织的规制，对矿业权市场交易的影响同政府对其他市场中介组织的规制对市场交易影响类似，本文略去不讨论。不过，需要说明的是，政府对矿业权市场交易的中介组织，往往规定了资质条件。这些资质条件不利于这些市场中介组织的竞争，从而也有害于矿业权的市场交易。弗里德曼在《资本主义与自由》一书中，对于政府规定执业资质条件不利于竞争、有害于消费者进行了精彩的分析[1]，此处不再赘述。在本文中，重点分析政府对矿业权交易主体、转让条件的规制对矿业权市场的影响。

2.1 政府规制矿业权交易主体

我国的矿产资源法律规定了成为矿业权交易主体的条件。原则上，矿业权的主体为在中国从事矿产资源勘探和开采的法人和个人，同时也允许外国公司、企业和其他经济组织以及个人，依照中国的法律、行政法规的规定，在中国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。2009年12月，国土资源部发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》规定，探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。除此之外，成为矿业权主体还必须具备法律规定的资质条件。我国的《矿产资源法实施细则》从矿种、矿产资源规模、矿业权主体的所有制性质的角度，对不同的矿业权主体规定了不同的资质条件。

除需要具备一定的资质条件外，成为矿业权主体还需满足其他条件。成为探矿权受让人，必须具备一定的资金(不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额，同时不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的1/3)、较强的勘查技术装备和较高的勘查技术水平，并且在申请取得探矿权时，探矿权申请人必须有详细的勘查工作计划，主要包括：申请勘查工作区的区块范围图、勘查合约或委托勘查的证明文件、具体的勘查实施方案等。采矿权受让人必须有相应的资金和技术条件，要有详细的采矿计划及其实施方案，要有对环境影响、土地复垦、矿山安全、职工健康等方面的保护和保证措施。

政府在规定这些资质条件和其他条件时，可能没有意识到矿业权的所有者和矿业权的具体行使者可以不同，从而把对矿业权具体行使者的要求施加于矿业权的交易者(所有者)，限制了矿业权交易主体的数量，从而降低了矿业权交易的活跃度，不利于形成竞争性的矿业权市场价格。在政府通过拍卖、招标、挂牌方式出让矿业权时，降低了政府能够得到的期望收益[2]。但是，这些条件降低了政府管理矿业权的成本。因此，可以看出，政府是以作为社会管理者的角色出台了成为矿业权主体必须满足的这些条件的。

从繁荣矿业权市场，增加国家(政府)作为矿产资源所有者的期望收益的角度看，政府规定的这些条件，大多是无用，甚至是有害的。因为这些条件通常除增加矿业权申请人的交易费用外，并不能阻止真正希望获得矿业权的单位或个人成为矿业权的申请人。因为，他们往往能够在花费一定的资源进行运作后，“具备”这些条件。譬如，就所要求的资质条件而言，不说获得资质过程中的寻租活动，就说获得某种资质之后的地质勘查单位或矿产资源开采单位，不仅因缺少了竞争者，而弱化了提高工作效率的激励，而且可以通过让别的缺乏相应资质的单位或个人挂靠的方式“租借”其资质而获利。试想，如果没有这些资质条件和其他条件，即使仅有资金的探矿权申请人在取得探矿权后，若打算从事探矿活动，也会聘请有能力的地质勘查队伍制定详细的勘查工作计划和项目实施方案，并进行勘查。这不仅有利于这些地质勘察单位之间的竞争，提高地质勘查效率，同时还主要通过降低委托-代理费用的方式，降低了地质勘查市场的交易费用。另外，要求探矿权申请人在申请时就必须有详细的勘查工作计划，既是政府部门“理性自负”的表现，又是其“父爱主义”的结果(不相信矿业权申请人是理性的或有限理性的，总想替民做主)。不能排除，某些人就是有敏锐的市场眼光(这是一种重要的企业家品质)，在没有获得进一步的信息之前，就能够捕捉到某些稍纵即逝的市场机会。政府的这些规制，可能就会剥夺了这些具有企业家才能的人的机会。当然，也可能剥夺了一些财力雄厚的风险爱好者或组织的机会。这不仅给这些人或组织带来损害，而且也损害了作为资源所有者的国家(政府)以及公众的利益。

类似的，对采矿权受让人的资质条件，亦无多大限制的必要。同时，规定采矿权受让人必须有相应的资金和技术条件，要有详细的采矿计划及其实施方案，要有对环境影响、土地复垦、矿山安全、职工健康等方面的保护和保证措施，也增加了采矿权受让人申请的成本。当然，这不是说对采矿权受让人规定的这些条件不重要。这些条件，在采矿权受让人准备开办矿山企业、打算开采矿产资源时，是十分必要的，这源于开办矿山企业所具有的较高(负)外部性。但是，采矿权受让人不一定非要亲自开采矿产资源，其可以仅仅是凭借敏锐的市场眼光，看到了所出让的采矿权的市场价值。当有足够的这样的人参与到采矿权的出让市场中来的时候，作为矿产资源所有者的国家(政府)，就可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让采矿权。这样，不仅政府能够获得更多的期望收益[2]，而且，矿产资源的配置效率往往能够得到提高。

特别地，我国的法律从矿业权主体的所有制性质角度，对不同的矿业权主体规定的不同的资质条件，明显不符合市场经济的基本要求，即不同所有制性质的市场主体，应该享有平等的参与市场竞争的权利。这是以后修改、完善矿产资源法律，应该加以改进的地方。

2.2 政府规制矿业权转让条件

1998年国务院发布施行的《探矿权采矿权转让管理办法》，规定了探矿权转让的条件：①自勘查许可证颁发之日起满两年，或者发现了可供进一步勘查、开采的矿产资源；②完成规定的最低投入；③探矿权属无争议；④按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；⑤国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。2009年12月，国土资源部发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》，对①进一步明确：以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，探矿权人申请探矿权转让的，应持有探矿权满2年，或持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告，或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源；以协议方式取得的探矿权，5年内不得转让。《探矿权采矿权转让管理办法》同时规定了采矿权转让的条件：①矿山企业投入采矿生产满一年；②采矿权属无争议；③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；④国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。

探矿权转让的第三、第四个条件，采矿权转让的第二、第三和第四个条件，皆理所当然。确定探矿权采矿权转让的第五个条件的目的，可能是为了当未来发生的可能影响探矿权采矿权转让的不可预知的事情时，政府主管部门能够采取灵活的应对措施，但这也给探矿权采矿权的未来转让增加了不确定性。对探矿权采矿权转让市场产生实质影响的，是探矿权转让的前两个条件和采矿权转让的第一个条件。政府确定这几个条件的初衷，是为了防止矿业权的炒买炒卖。但是，由于这几个对矿业权的转让所施加的限制条件，既不涉及矿业权转让过程中的信息不对称问题，又不涉及矿业权转让过程中的负外部性问题，因此，这些对矿业权转让条件的政府规制，并无经济学上的理由。因此，这几个转让条件，只是增加了矿业权转让的交易费用而已。

前面在分析探矿权采矿权、受让人的条件时，就提到某些投资人可能仅仅是因为拥有企业家品质，具有敏锐的市场眼光，能够看到某些常人看不到的潜在市场机会。如果用这资质、那条件约束他们的行为，往往不利于发挥他们的才能。这不仅对他们个人而言是一种人生悲剧，对全社会而言也是一种损失。既然要建立和培育矿业权市场，那就应该尽可能减少对矿业权交易的限制，以减少矿业权的交易费用。矿业权交易的限制少了，矿业权交易的活跃度就会增加。矿业权交易的活跃度增加了，矿业权配置的效率就会提高。矿业权配置的效率提高了，矿产资源勘探、开采和利用的效率也就会相应提高。

为此，可以把矿业权的申请、获得和转让与矿业权的行使分开。因为矿业权(尤其是采矿权)的行使具有较强的外部性，所以在具体行使矿业权时，政府应该进行规制。如要求探矿权人在从事地质勘查前，提供详细的勘查工作计划、具体的勘查实施方案等；要求采矿权人在建立矿山企业、从事矿产资源开采前，提供详细的采矿计划及其实施方案，同时还要有对环境影响、土地复垦、矿山安全、职工健康等方面的保护和保证措施。而对矿业权的申请、获得和转让，政府则应该完全放开(出于国家安全考虑，可对外国公民或外资企业申请或获得矿业权进行限制)，容许不同的投资主体对矿业权的“炒买炒卖”。实际上，政府既无法“准确”界定什么是正常的交易，什么是炒买炒卖，政府对矿业权转让的规制，除增加交易者的交易费用外，并不能阻止矿业权的“炒买炒卖”。而且，市场交易通常就是为了牟利，如果交易不能牟利，又要付出交易费用，还要做什么交易？因此，在允许矿业权合法转让的前提下，我国的《矿产资源法(修正)》又规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”(第六条第四款)，实在是不可理喻。

矿业权申请、获得和转让的完全放开，有利于矿业权流转到对该矿业权评价最高的人手中。这不仅有利于让市场更充分地选择由谁来具体行使矿业权，而且还可以把矿业权的获得与拥有作为一种投资，让市场来选择何时行使矿业权。这样不仅能提高具体行使矿业权的效率，而且还可以在一定程度上熨平矿业权、矿产资源的价格(当然，这对受国际市场影响的矿产资源价格作用甚小。尽管如此，由市场来确定何时勘探、何时开采也会比由政府来确定效率要高些)。譬如，在矿产资源价格低迷时，矿业权人受价格的指引，就会少行使矿业权，少勘探，少开采，从而在一定程度上支撑矿产品的价格，这反过来又有利于维护矿业权的价格；反之，在矿产资源价格高涨时，矿业权人受价格的指引，就会多行使矿业权，多勘探，多开采，从而在一定程度上平抑矿产品的价格，这反过来又对上涨过快的矿业权价格产生一定的平抑作用。

然而，现有的对矿业权的规制，使矿业权市场难以发挥此种配置资源的作用。在我国，矿业权许可证的有效期偏短。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定“勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。”同年发布施行的《矿产资源开采登记管理办法》规定“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。”偏短的矿业权许可证有效期，不仅不利于矿业权人选择何时行使矿业权的时机，而且不利于矿业权人选择以最有效的方式行使矿业权。尽管这些规章同时规定了勘查许可证和采矿许可证可以办理延期：“需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年”和“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。”但这种非自动延期手续，增加了矿业权人在矿业权许可证期满时能否延期的不确定性，不利于矿业权人在足够长的时段里有效配置矿业权，往往导致矿产资源的掠夺性开采和矿难事故的频发。

3 政府规制矿业权交易存在的突出问题

由于现代市场经济是法治经济，无论怎样，政府规制应该在现有的法律框架下进行，不能和现有的法律、法规相抵触。然而，自矿业权有偿取得以来，不少地方政府部门往往假借规制的名义，干着违法的事情，规制的随意性较大，屡屡侵害了矿业权人合法取得的矿业权。譬如，一旦某家矿山企业(尤其是煤矿企业)发生安全事故，当地政府通常就会强制当地所有同类矿山企业(以煤矿居多)全部停产整顿，而罔顾这些矿山企业各种证照齐全的事实。除此之外，地方政府官员的调整，中央、地方重大会议召开，都会导致一些易发生事故行业的矿山企业(如煤矿)的停产。这是在我国(尤其是煤炭行业)盛行已久的“潜规则”——“连坐”法[3]。这种“一人生病，全家吃药”的“连坐”法，显然侵犯了被连坐的合法采矿权人的权利，属于一种粗暴的违法行为，它是政府没有依法行政的典型体现。

更严重的是，政府利用自己的行政权，通过强买强卖等手段，强行“转化”或“整合”非国有矿业权人的合法采矿权。2008～2009年发生的山西煤炭业强制性兼并重组事件，是这方面的一个典型案例。在这次兼并重组过程中，由政府指定主体、指定区域、指定方式、规定时间、规定补偿标准，采矿权的转让采用非市场的定价方式，中小煤矿主没有议价能力和议价资格，使中小煤矿主的合法采矿权受到侵害。这种侵权行为使政府的声誉受到严重损害，增加了未来矿业权交易的不确定性，提高了未来矿业权交易的费用，降低了所交易的矿业权对交易者的价值，并对矿业权市场的培育产生了恶劣影响。从长期来看，将导

致政府与矿业权受让人之间的“双输”结果[4]。

4 小 结

从上文的分析可知，要繁荣矿业权市场，更好地发挥矿业权市场对矿业权配置，进而对矿产资源勘探、开采和使用的引导作用，需要放松和改善政府对矿业权交易的规制，把矿业权的申请、获得和转让与矿业权的行使分开。只有当矿业权人具体行使矿业权时，政府才进行规制。而当矿业权被申请、获得和转让时，政府则应放松规制(出于国家安全考虑，可对外国公民或外资企业申请或获得矿业权进行限制)，容许不同的投资主体对矿业权进行“炒买炒卖”。同时，要使政府的权力受到法律的有效制约，使政府做到依法行政，规制有法可依，减少以至消除政府规制的随意性。

[1] [美]米尔顿·弗里德曼，张瑞玉译.资本主义与自由[M].北京：商务印书馆，1986：131-153.

[2] 晏波.竞买人风险规避时矿业权拍卖设计[J].中国煤炭，2007(2)：28-30.

[3] 韩文.山西煤矿关停刺痛投资商神经[J].中国经济周刊，2009(10)：62-63.

[4] 晏波，安琼伟.政府声誉与采矿权价值[J].中国矿业，2007，16(7)：21-23，27.