建国以来我国矿产资源法发展与研究述评

谢青霞,花 明

(东华理工大学，江西 抚州 344000)

自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布施行以来，围绕着如何合理利用和保护我国的矿产资源，实践部门不断地在摸索，理论界也开展了一定的研究。继1996年对《矿法》进行了一次修订后，2003年又启动了新一轮的修改，但至目前为止，虽然矿法修改稿已经修至第九稿，许多问题尚无定论，故近一、二年内新的矿法出台尚无可能。随着我国及世界经济的不断发展，能源需求不断加大，矿产资源的战略地位日益受到重视。对矿产资源的法律制度设计，直接关系到我国经济的可持续发展，关系到国家的政治稳定甚至是国家安全，为此，理论界也应加强对其研究。本文尝试对我国《矿法》的立法，以及我国学界理论研究的成果进行系统的分析梳理，以期抛砖引玉、对矿法的研究和发展有所裨益。

1 我国矿产资源法发展概况

1950年政务院颁布了《矿产暂行条例》规范矿产资源的开发利用，1965年国务院制定并发布了《矿产资源保护试行条例》。1986年审议通过了《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿法》)，并于同年10月1日起施行。它从根本上结束了新中国成立37年以来矿业无法可依的历史，为矿产资源的勘查、开发和保护奠定了法律基础。

随着1994年党的十四大召开，社会主义市场经济体制的确立，1986年的矿法文本的局限性也很快显现出来。1992年决定对1986年颁布的《矿法》进行修改，并列入立法计划。1996年通过了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》，对1986年施行的《矿法》进行了部分修改。此次修改共涉及到15款条文，同时增加3条新条文,其最大功绩在于在探矿权、采矿权的产权管理制度上有了历史性的突破，明确了所有权和使用权相分离的原则，为建立矿权法律制度奠定了基础。

由于1996年修法只是小改，因此研讨过程中形成的许多有价值的思想和重要意见，受条件的限制，未能取得最终成果，许多问题甚至未能作进一步深入研究。2003年6月，我国国土资源部成立《矿法》修改领导小组，再次启动了对《矿法》的修订，由部政策法规司副司长贾其海任组长，成员由从部矿产开发司、矿产资源储量司、地质环境司、地质勘查司、规划司、财务司、执法监察局以及经济研究院等单位抽调的业务骨干组成。目前，矿法的修改工作仍在进行中。

2 我国矿产资源法研究特点

2.1 围绕《矿法》的制订修改过程，对其研究呈现明显的三个周期

1949～1991年可为第一个周期。期间对矿法研究非常少。1985年前可谓空白，1986年《矿法》出台后，相关报纸期刊上出现了一些文章，内容主要为对该法内容的介绍以及对如何贯彻落实该法所做的一些简单探讨，并未有任何对矿法理论的讨论，相关的文献主要反映在《中国地质》、《湖南地质》、《矿产综合利用》及《矿产利用与保护》等期刊上。总体上来说，此一阶段矿法的研究，尚未真正起步。

1992～2001年可为第二个周期。期间对矿法研究文献比第一周期略有增加，但研究深度未有变化。内容主要分为两个方面：一是对1986年矿法修改呼吁，二是对1996年修改内容阐释及如何贯彻的讨论。

2002～至今(2010年)，可为矿法研究的第三个周期。期间研究内容的广度和深度都有了明显进步，数量和质量都有明显提高。研究内容上，除了有对我国矿法的研究外，还出现了一批对国外矿产资源法律制度研究成果。对我国矿法的研究，既有对矿业权性质的深入探讨，也有对矿业税费制度的分析讨论，并出现了一批以矿产资源法为研究内容的硕士、博士学位论文。同时也出版了一些矿法研究著作。当然，对我国矿法修改的讨论，仍是此一阶段研究的主要内容，有近一半的论文内容为对矿法修改的建议。但与1996年矿法第一次修改时期相比，此时相关文献对矿法修改建议提得更具体，论述面更广，亦更有深度。

2.2 研究人员以立法、行政及实践部门人员为主，学院、研究机构对此研究略少

首先，法学专家对《矿法》制订修改介入不多。从1986年矿法的制订到1996年的修改，以及自2003年开始的现在正在进行的修改工作，主要都是以有关行政管理部门为主。如1986年矿产资源法的起草办公室，主要成员为地质部、冶金、煤炭、石油化工、建材、核工业等产业部门派出人员。担任顾问的张炳熹是中科院学部委员(现院士)、矿法起草办公室召集人是1952年毕业于清华大学地质系臧胜远。如前所述，自2003年开始的矿法修改，也是由国土资源部成立的“两法”修改工作领导小组。其次，国内高校现有的环境资源法研究机构，多侧重于环境保护的研究，而对资源，特别是矿产资源保护的研究较少。另外，大部分矿法研究成果出自于有关行政管理或实践部门工作人员。如傅英为国土资源部直属的从事国土资源经济研究的事业单位——中国国土资源经济研究院的副院长，《中国矿业法制史》、《矿产资源法修订理论研究与制度设计》两书皆为其著作。以《矿产资源法律改革初步研究》为博士学位论文的魏铁军，是国土资源部“两法”修改办公室工作人员。《中国矿业法律制度与操作实务》、《矿产物权疑难法律问题解析与实务操作》等著作，则分别为律师蒋文军和李晓峰之作。

2.3 近年来研究发展快，但研究的深度和广度有待加强

进入20世纪，随着环境法学研究的发展，矿产资源法的研究取得了长足的进步。矿法研究论文数量也比以前明显增多，且主要集中在2005年以后。2000年以后，出现了一批以矿产资源法为研究内容的硕士、博士学位论文，在2006年环境法学年会上，矿产资源法律问题成为该会主题。在该次会议上，围绕着矿业权的性质及我国矿产资源法律体系的完善，学者专家们进行了热烈的讨论。

矿法研究的专著也都集中在这几年。如中国大地出版社2005年出版的《各国矿业法选编》，2006年出版的《中国矿业法制史》、《矿产资源法修订理论研究与制度设计》，中国人民公安大学出版社2006年出版的《中国矿业立法研究》(李显冬)，中国法制出版社2009年出版的《中国矿业法律制度与操作实务》、《矿产物权疑难法律问题解析与实务操作》、《矿业权交易法律实务操作指南》等。

1999年,经教育部批准，武汉大学环境法研究所成为第一批教育部人文社会科学重点研究基地；目前，中国已经在高等院校建立30多个环境资源法学硕士学科点，10多个环境资源法学博士学科点。2005年第一所专门从事国土资源法律研究的科研机构——中国政法大学国土资源法律研究中心成立，近几年在矿法修改过程中，承担了多个矿法修改研究课题。

3 当前我国矿产资源法研究的热点问题

3.1 我国《矿法》的法律定位

围绕着正在进行的我国矿法的修改，对矿法的法律定位讨论热烈。对此问题的讨论，又可分为以下两个内容：

一是修改后的矿法，是矿业法还是矿产资源法？有学者认为，我国矿业制度的完善，不应当是简单地修改矿产资源法，而应当创造性地独立制定以调整矿业开发活动为对象的矿业管理法，从而进一步完善矿业产权制度，将矿业行政管理制度与矿权民事制度并立。据2009年矿法修改研讨会上矿法修改专家傅鸣珂讲话内容，国土资源部决定还是立足矿产资源法，由资源管理适当向矿业延伸，但其延伸仅限于矿产资源合理开发利用部分。

二是修订后，矿法核心是矿业权还是资源的合理利用与保护？以资源的合理利用与保护为核心是我国矿法的传统观点，但长期实践证明，要实现这一点并无有效途径，行政手段收效甚微。因此，就有另一种观点，认为应以矿业权保护为核心，通过对矿业权的保护来达到资源的合理利用与保护，这也是与国际通行做法一致。

3.2 矿业权的性质

对矿业权性质的讨论，是矿法研究中最重要的一个问题。综观有关讨论，具有代表性的对矿业权性质的论述，大致有准物权、用益物权、准用益物权、特殊物权几种观点。

崔建远等认为，矿业权是准物权，是具有公权性质的私权。李显冬等认为，矿业权以国家对矿产资源的所有权为基础，是一项私权，其在法律属性上更加接近于用益物权，但鉴于其又有别于传统民法中的用益物权，且又具有较强的公权色彩，故为“准用益物权”。 吕忠梅等认为，矿业权是一组权利的总称，只能对其所包括的每一个权利进行分析,探矿权在性质上为用益物权,而将采矿权定性为特殊物权的观点较为可取。2008年我国物权法出台，将矿业权定位为用益物权。

3.3 矿业税费制度

在当前有关矿法修改讨论中，税费制度的改革是一个重要内容。除了增值税和企业所得税外，矿业税费种类主要有资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费以及探矿权采矿权价款。

在对矿业税费制度的讨论中，对资源税的批评最多。从名称上看，资源税应属于国家通过政治权利无偿取得的收益，但事实上，现行资源税反映的一部分内容，却是国家通过出让其矿产资源获取的利益(因其是按量征收)，其实这部分收入应该称为“金”而不是税。而现行资源税所反映的另一部分内容，有点类似国外的超额利润税，即针对采矿权人开采优质、高品位或有优越开采条件的矿区，而对其产生的超额利润征收的税。此种税在国外通常由中央政府征收，纳入中央财政。但我国的资源税，是对矿山企业销售产品的数量计征，且不管企业是否羸利，是否存在超额利润都普遍征收，且基本上全部归地方。因此，它既不反映国家矿产资源所有权及权益，也不能调节资源丰度差别。所以，有学者主张应废除资源税。

对矿产资源补偿费也有许多批评。根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，矿产资源补偿费的立法目的，是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，补偿费应属于矿产资源国家所有权的权益体现，但该规定第11条又规定，其主要用途为矿产资源勘查。实际上，该费成为了地方的经费补助来源，因此，其并没有真正体现出国家所有权人的权益。而且，我国矿产资源补偿费率极低(0.5%～4%)，基本上体现不了矿产的国家所有权人的权益。

不论是理论界还是实践部门都认为，当前税费结构不合理，存在重复征收、税率低，不能反映矿产资源的稀缺性，也不能起到税费的调节作用，主张对矿产资源的税费制度改革。有的主张取消补偿费和资源税，代之以权利金；有的主张将补偿费改为权利金，保留资源税。

在本文定稿之际，2010年6月1日根据中共中央国务院新疆工作座谈会关于在新疆率先进行资源税改革的决定精神，经国务院批准，财政部、国家税务总局制定发布了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，将该地区原油、天然气资源税征收由以前的按销售量征收改为实行从价计征。因此，从这次新疆资源税的改革，我们认为将来废除资源税的可能性很小。

另外，矿产资源信息管理、矿业用地、矿山环境保护及小矿管理法律制度，也是矿法研究领域的重要课题。其中，对矿业用地、矿山环境保护以及小矿管理有些零星研究外，对矿产资源信息管理研究几乎处于空白。

4 结 语

矿产资源可说是一国的血液，对其合理开发利

用和保护，直接关系到国家社会、经济的可持续发展。因此，《矿产资源法》并不仅仅是行政部门执法的依据，它体现着国家能源战略，事关中央和地方权责划分，牵涉国家、企业和公民的利益分配。也许唯有更多的学者、更多的部门甚至是公众参与到矿产资源法的研究和讨论中来，我们的新《矿产资源法》才能早日出台，才能更经得起实践的考验。

[1] 李健.铸剑为矿业——写在《中华人民共和国矿产资源法》颁布施行二十周年之际[J].国土资源，2006(63).

[2] 康纪田.改革开放30年矿业法治的进程及其思考[J].中共山西省委党校学报，2008,31(6).

[3] 李显冬，刘志强.论矿业权的法律属性[J].当代法学，2009,23(2).

[4] 吕忠梅，尤明清.试论我国矿产资源所有权及其实现[J].资源与人居环境，2007(24).

[5] 傅鸣珂.关于进一步促进小型矿山健康发展的政策建议[J].资源与产业，2006(4):3-6.