矿产资源政策参与宏观调控的研究述评

石吉金

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

目前，资源政策，尤其是矿产资源政策参与宏观调控的看法，学术界存在一定争议。尽管如此，还是有不少学者对矿产资源管理政策参与宏观调控的相关理论和实践做了研究，并取得了一定成果，主要集中于矿产资源参与宏观调控的必要性和可行性、思路和框架以及实证分析等方面。

1 矿产资源政策参与宏观调控的意义

矿产资源政策参与宏观调控的可行性和必要性，至今尚无定论。但从目前收集的研究成果看，多数学者对此做法的积极意义表示支持。国土资源作为宏观调控经济的重要手段，是随着国民经济发展、政府职能转变而逐步显现出来的。在未来20年，重要战略发展机遇期和全面建设小康社会的进程中，土地、矿产等国土资源必将成为国家调控经济社会发展的重要手段[1]。并且，中央实施宏观调控的实践也充分证明，国土资源通过规划、价格、供应总量及土地、矿产资源政策这套“组合”，参与宏观调控不仅是可行的，而且是有效的[2]。矿产资源作为基本生产要素，影响到了经济的稳定健康运行，需要政府进行积极干预；再加上近年来，我国部分领域(如稀土等8种矿产)有效调节的实践总结，更凸现了矿产资源管理参与观调控的重要作用[3]。可以说，矿产资源管理参与宏观调控,是科学发展观的必然要求，是宏观经济运行的客观需要，是实现矿产资源管理方式根本转变的重要途径[4]。其将有利于弥补市场不足，更好发挥市场在配置资源的基础作用，是实现矿产资源供需基本平衡和相关产业的协调发展、优化矿产资源勘查开发布局、实现矿产资源永续利用的重要举措。

2 矿产资源政策参与宏观调控的思路和框架

矿产资源政策参与宏观调控，是针对当前我国宏观经济建设中出现的新情况和新问题，以及我国资源短缺的客观现实而提出的。其理论来源于科学发展观，具有理论和制度创新意义。其目标包括以下两个层次：基本目标是保持矿产资源总供需及其结构的基本平衡(自平衡)，最终目标是参与国民经济总供需及其结构平衡的调控(总平衡)。其重要内容是在合理开发利用资源层面，研究建立矿业资本市场，促进矿产勘查投资，提高资源综合利用水平，积极推动建立资源节约型社会。其基本框架主要由矿产资源市场、矿产资源政策参与宏观调控的市场预警系统、宏观调控工具等方面构成。其手段可分为行政的、法律的以及经济的，主要包括矿产资源规划、供应、资源税费、资源调查评价和信息服务、政策法律和行政手段等。其应注意的一些问题包括：矿产资源管理参与宏观调控必须依赖于矿业、宏观调控的政策效应存在时滞(时间差)、与其它宏观调控手段的协同和配合。其促进政策措施是：制订矿产资源参与宏观调控的基本工作思路与框架、建立灵活高效的矿产资源形势分析报告制度、把握两权投放的规模和总量、建立浮动的资源税费制度、充分发挥各级矿产督察员的作用、加强对矿产资源供需与国民经济运行关系的规律性认识、切实加强基础工作和战略研究等[3-7]。

3 矿产资源管理政策参与宏观调控的实证研究

不少学者对矿产资源管理政策参与宏观调控的进行了大量的实证研究，这些成果主要集中在矿业权市场宏观调控、具体矿种的宏观调控等方面。

3.1 矿业权市场的宏观调控

早在1998年，张应魁等学者就开展了矿业权市场的宏观调控与资源配置研究，他们认为，矿业权市场的国家宏观调控，是实现矿产资源国家所有权益、合理开发和有效保护矿产资源、控制勘探、开发强度和节奏、实现矿产资源可持续发展的重要保障。矿业权市场宏观调控体系，由宏观调控主体(代表国家意志的行政管理机梅)、客体(矿业权)及将两者有机联系起来的运行机制构成。宏观调控的运行机制是通过适度、有力的调控手段，运作相关的制约、协调、保护和服务体系来实现的[8]。随后，胡远群、田丽艳等人也对矿业权市场的相关宏观调控问题进行了研究，基本结论是，市场具有盲目性，市场失灵时，可能对资源配置起劣化作用，因此，政府宏观调控变得十分必要。调控过程中，矿产资源规划体系是宏观调控的基础；矿产资源法规体系是宏观调控的保证；加强矿产资源行政管理体系是宏观调控的途径；完善矿产资源市场体系是宏观调控的手段[9]。为迅速培育和完善矿业权市场，需采取宏观调控和监管对策，具体措施包括根据《全国矿产资源规划》认真制定区域规划、完善矿业权市场运行规则、营造健康、稳定的矿业权市场环境、建立健全两权市场信息和人力资源保障系统、规范矿业权收益分配机制等[10]。

3.2 具体矿种的宏观调控

近年来，我国优势矿种的宏观调控政策频出，是矿产资源政策参与宏观调控的一个具体缩影。我国对优势金属矿产资源的开发利用，多年都是实施优势矿种总量控制政策，属于一种抑制性的保护性开发政策，期望促进资源优势化为经济优势。在这一系列的政策调控下，有利于优势矿产资源尤其是钨和稀土等矿种的合理开发利用，初步扭转了我国优势矿产资源“优势不优”状况，为我国未来的经济发展提供资源保障，是贯彻科学发展观、实现优势矿产资源可持续利用和社会经济可持续发展的有效实践。同时，优势矿产资源宏观调控政策的实践过程中，也暴露出一些问题，急需采取相应的政策措施来加以完善，具体措施包括：制定专门的《优势矿产资源管理条例》、提高优势矿产资源开发的准入门槛、建立优势金属矿产品缓冲储备、完善优势矿产品出口配额管理制度、加强各有关政府部门协调、有区别地调整优势矿产品的税费政策、加强海关监管、严厉打击各种走私活动等[11-15]。同时，有研究认为，煤炭资源的调控政策应从以下几方面入手：一是控制煤炭市场总量要从源头做起，在国内生产能力严重过剩的情况下(除国内紧缺的特殊煤种以外)，应该严格控制再建煤矿项目的审批，甚至几年内不批；二是增设煤炭资源赋存税，运用经济手段(设置煤炭资源赋存税)，调整市场价格，促进市场的有序竞争；三是成立煤炭销售协会[16]。此外，铅锌、镍等矿产资源的调控政策研究也取得了一些成果[17，18]，为这些矿种宏观调控政策的调整提供了较好参考，一定程度上促进了其可持续利用。

除此之外，矿产资源管理政策参与宏观调控的实践研究中，还涌现出了许多其他方面成果，如从经济法的角度对矿业参与宏观调控进行研究[19]；对保护性矿种开采的宏观和微观的测算指标进行了探讨[20]；对矿产资源开采顺序的经济与政策调控进行了分析[21]；对矿山企业开采行为的宏观调控问题进行了剖析等[22]。

4 结论与讨论

资源政策参与宏观调控，属于中国特色的调控方式和手段。自2003年下半年起，为加强宏观调控，中央首次把土地政策定位为国家的宏观经济管理手段，经多年理论和实践探索，已取得了系列成果，为资源政策参与宏观调控这一我国特色做法提供了参考。矿产资源是我国基本生产要素，是工业生产粮食，影响经济的稳定健康运行，其管理政策能否参与宏观调控、是否有必要参与宏观调控、如何参与宏观调控等问题，是资源政策管理和宏观经济管理中面临的重大难题和挑战。从目前研究成果中可知，总体上，国内学者对矿产资源政策参与宏观调控的做法给以了初步肯定，认为此做法意义重大；并对矿产资源政策如何参与宏观调控，有了初步思路和框架。同时，还就矿业权市场宏观调控、具体矿种的宏观调控等方面内容进行实践研究，取得了较丰硕的研究成果。这些理论和实践研究成果，为矿产资源政策参与宏观调控提供重要参考依据。

应该看到，虽然国内多数学者对矿产资源政策参与宏观调控的做法给予了初步肯定，并提出了基本思路和构架，但对矿产资源政策参与宏观调控的核心内容——矿产资源政策参与宏观调控的传导机制研究，特别是其理论构架、传导渠道、传导效应等方面，却几乎是空白。矿产资源政策参与宏观调控的理论研究，乃是将来付诸于实践急需解决的首要难题。

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