矿产资源储量评审管理制度改革探讨

赵先良

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034)

矿产资源具有隐蔽性、复杂性和不均质性，勘查开发周期长、投入大，技术经济和政治环境变化快，资源储量处在动态变化中，投资交易风险高。因此，可靠、及时的矿产资源储量信息，是矿业开发、产权交易、投融资决策及证券交易的基础和保障。矿产资源储量是矿业权价值的核心，高度关联经济利益，认识不足和弄虚作假都对投资决策产生重大影响，经济社会利益损失巨大。国内外此类案例不少，因此矿产资源储量评估、评审作为一个重要咨询行业，在国外，特别是矿业活动活跃的国家，都高度重视，除了行业自律规定外，对涉及公共利益的评估在法律上也有相关规定。

1 矿产资源储量评审管理改革回顾

我国对矿产资源的真实可靠非常重视。经原苏联顾问提议，1953年中央政治局研究决定成立全国矿产埋藏量鉴定委员会后，1954年起陆续成立了全国矿产储量委员会、省(区、市)矿产储量委员会，对矿产储量进行审批，委员会的主任一般由部长、副省长担任。1996年全国储委改为全国资源委，主任由邹家华副总理担任。储量审批在文革期间被认为是关、卡、压，储委被撤消，这期间产生了大量不合格报告和报废的资料。1980年前后，有关工业部委吸取教训相继成立了部门储委，1983年恢复全国储委，并在部门储委的基础上设立9个专业委员会,对文革期间提交的矿产储量进行了复核。1986年《矿产资源法》第十三条对储量审批进行了规定，1987年国务院决定加强储量审批成立国家矿产储量管理局。作为全国储委的实体办事机构，除石油天然气储量专业委员会外，其他8个委员会撤消。1994年，国家矿产储量管理局并入地矿部，与资源司合并组建矿产资源局。1998年机构改革时，对储量审批制度也进行了改革，具体审查业务剥离由储量评审中心承担，行政管理进入国土资源部矿产资源储量司(简称储量司)。虽然储量司业务范围不断扩大，但至今储量评审管理仍是该司的核心业务之一。

随着改革开放和矿业投资主体的多元化，除国家对国有投资和储量管理仍需要储量评审外，社会公众、投资者、贷款者、证券交易者、资产交易者都需要相应的评审评估服务。对于市场主体所需要的储量审查由政府负责，意味着政府承担了市场投资风险，不符合市场经济规则和中央精神，需要改革。国土资源部成立后，联合发改委等4部委对储量审批制度进行改革，将审批分为评审认定两个程序，评审工作由评审机构承担，评审后则由政府进行合规性审查认定。与此同时，国土资源部与人事部共同设立执业资格制度，储量评估师和评审机构由国土资源部认定管理。目前，有各类评审机构37个，储量评估师1191人，但正常参加评审工作的不足一半，专职在评审机构供职的更少。

国务院在2002年行政审批制度改革中，取消了矿产储量评审认定、评估师资格认定、评审机构资质认定、工业指标认定4项政府审批事项，评审认定改为评审备案。评估师和评审机构资质管理改革，因种种原因实际没有改到位。

2 矿产储量评审及管理中存在的主要问题

矿产储量审批、评审制度历史悠久，计划经济色彩浓厚，虽一直处于改革的浪潮中,但改革难度大。尤其在前几年矿业权有偿出让问题较多时，矿产储量评审在评估价款中起至关重要作用。大部分省(区、市)对改革评审制度、开放储量评审持谨慎态度,要求继续保留事业性质的评审机构。由于此事争议很大，改革一缓再缓，直到今天也没有本质改变。随着市场经济改革的深化，矿产储量评审管理制度越来越不适应形势的发展。

2.1 矿产储量评审备案定位模糊

矿产储量评审最根本的目的，是保障有可靠的资源基础，降低矿产开发和交易风险。由于在市场经济体制中，投资主体多元化、评审需求多样化、目的追求的多向性，使人为干扰因素大为增加，弄虚作假现象不可避免，矿产储量评审已从单纯的技术把关，演变成各种利益角力的场所，评审风险大大增加，已成为高风险行业。目前，评审机构绝大多数是事业单位，不分性质、目的，都由其评审，难免百密一疏，连带政府承担无限责任。同时，统一由政府评审备案，混淆了政府、企业、中介、社会应有的角色分工。评审备案是由评审认定演化而来，在现实行政审批环节中，评审备案证明仍是重要的行政要件，利益相关人也将其作为重要的招牌，政府备案成为最后一道把关关口，乃起着市场风险担保作用，随时都有可能成为被告，成为追偿的对象。这种由政府机关和其事业单位大包大揽的定位，风险太大。

2.2 评审机制隐患大

在计划经济时期，储委审批储量有严格的质量控制要求，不仅地质勘查有质量控制体系，储委还要抽查原始地质资料和实物，以保证在源头上保障矿产储量的可靠。矿产储量评审最为关键的是基础资料的可靠，仅评审地质勘查报告，只能保证合规性和合理性，不能保证真实性。国土资源部成立后，地质资料的真实性由矿业权人作出承诺，评审机构不再对其真实性进行审查，背离了评审的宗旨和目的，脱离了应有轨道，给不法者提供了漏洞。

2.3 储量评估师职责不清，评审质量令人担忧

在绝大多数评审机构中，职业评估师只有几名，大部分是外聘评估师。而要评审的报告涵盖不同的矿种、矿床类型、矿床规模和勘查手段，评估师一专多能、跨专业评估的现象很普遍，而且报告多，评审时间短，难以消化。外聘评估师责任义务不明确，评审工作不规范，责任约束机制不健全。评估师老化与不足并存，青黄不接，难以适应新形势下的新技术、新方法勘查，尤其是数学化、数字化、信息化的资源储量评审工作。

2.4 市场垄断改革发展缓慢

在国际上，大量需求是储量评估，向后延伸就是矿业权(矿资产)评估，两者没有明显界线。评估机构以评估形式为主，个别情形下也采用评审形式，但都是市场化的评估体制，遵守法律规定，遵循自律原则和行业规范。由于勘查开发过程长，交易需求多样，因而储量评估也呈多样化发展。我国自1954年起，就采用评审机制，主要对勘查报告进行审查，中央和各省(区、市)分工负责。除个别省外，至今这一体制和机制没有大的改变，基本上是一省一个机构，政府主导分割评审市场，处于垄断状态。十余年来，评审管理改革争论多，发展少，除几个试点机构外，没有发展评审机构，新领域不能开拓，国内市场不统一，国际市场进不去，即使是我国企业境外上市，我国机构也没有资格评估。一些市场需要的储量评估、咨询游离于评审体制外，管理处于真空状态，评审空心化趋势显现。

2.5 储量评审客体不明确

评审客体与评审定位是一致的，定位不清，客体必不清。在计划经济时期，储量审批目的、要求是明确的，就是为矿山建设提供资源和地质保障，满足设计要求，避免国家建设失误。审批制度改革后，储量评审目的不清楚，为矿山建设把关的评审，显然不是事业单位该做的事，因此一度提出评审是为政府进行储量登记统计把关。如何是这个定位，储量评审就不可能有发展，因为偏离了评审的主要功能和主战场。近几年，频现矿井在基建时瓦斯爆炸、地下水涌出等安全事故，这与只重视资源储量本身而放松开采技术条件要求和审查不无关系。

3 改革的初步建议

矿产储量评审评估的主要功能，可以概括为：一是保障矿业投资和建设有可靠资源；二是保障交易安全；三是保障社会公众投融资安全；四是保障信贷安全；五保障政府管理决策安全。主要用户有政府(矿产资源储量登记统计、采矿权登记机关、矿业投资项目审批、核准、备案等部门)、投资人(矿业权人、矿业项目投资人、矿业权交易者)、矿山企业(矿山项目管理和生产者)、事业单位或中介机构(矿山设计及经济研究机构、矿业权评估机构)、金融机构(银行、股票交易所及监管部门)、社会公众(证券投资者、股民)、民事诉讼主体及其他需要咨询的潜在投资人。其中，可分为直接服务对象和间接服务对象。因此，要根据上述不同功能、不同目的、不同对象，进行有针对性的服务和制度设计。

3.1 政府管理行为与用户需求行为分开

矿产储量评审评估属于中介咨询服务，经常作为独立第三方开展服务。政府对于评审评估，与资产评估、法律服务等领域没有区别，都有管理和用户两重身份。从管理者角度说，政府管理评估市场，进行评审备案，不是为评估评审结果把关，而是培育和建设统一有序竞争开放的市场，并对市场活动进行监管，保障市场秩序，对共性问题进行规范，对评审市场总体发展把关。从用户角度说，政府许多领域需要评审评估服务，除登记统计数据需要准确性外，更为主要的是涉及国家利益、公共利益和政府管理所需的评审，如国家规划布局、矿业权有偿出让评估、矿业权收购储备评估、矿业项目上市评估及年度信息披露、项目立项核准等，通常以政府采购服务的方式进行，也可自己组织力量评审。由于两种身份经常以同一主体出现，容易混在一起。把两者分开，各司其责，有利于廓清职责，有条有理地管理和使用。

3.2 政府评审需求与市场评审需求分开

主要是理清政府角色与市场角色，政府做政府该做的事，不要代市场应该做的事。实际上，政府需求与企业需求、银行需求、投资者需求是不一样的，评审的目的、尺度、标准都有可能不同。比如，对同一个矿床的储量评估，政府从社会平均生产力水平评估资源储量；受让方根据自己的生产管理水平，可以按更高水平或更低水平评估；而银行为谨慎起见，一般按保守的水平进行评估，不同水平反映在工业指标的不同，评估的结果也就不一样。因此，试图用政府规定的一种模式、水平来解决多样化的市场问题是困难的。强行之，只会应付走过场，且对政府形象产生不好影响。

3.3 不同政府部门的评审需求分开

不同政府部门对评估评审的要求也不同，即使要求相同责任也不同。该是别的部门承担的责任，应由他们规定，国土资源部也不要越俎代疱，替他们评审把关。比如证券市场储量信息披露，各国要求不同，哪个级别储量能披露，哪些不行，要由证券管理部门规定。国土资源管理部门认可的普查资源量、推断资源量，因其可靠程度太低，证券部门可能不许作为矿资产上市。各部门对评审评估都有特色要求，对评估市场是好事。

3.4 资源储量评审与评估共存

以合规性、合理性审查为主的评审(Review)和以真实性再现为主的评估(Evaluation)，是两种有区别又有联系的评估方式，使用的范围不同，但都是基于第三方提出公正评判，或为雇主提供最恰当的建议。对于高真实性要求的，如矿业权交易、矿山建设、银行贷款、诉讼等涉及重大利益诉求的，一般采用评估形式,根据标准规范、地质规律和原始资料编制评估报告，必要时实施工程验证。政府登记统计、立项核准等不对市场风险承担责任的，可采取评审形式，根据标准规范、地质规律和政府规定对评估报告、资源储量报告等地质报告进行审查。几十年来，评审工作已自成体系，但评估市场没有建立，也没有相应的规范和规定，但作为第三方独立咨询机构，采用评估形式更能保证真实性。

3.5 由矿产储量评审向储量评估发展

按理说，无论评审评估，都应针对资源量/储量两类，但从建国初就是对矿产埋藏量，后来也叫地质储量、矿产储量，现在叫资源量进行审查。目前，我国仍是对地质队、矿山提交的地质报告、核实报告等进行资源量审查，对储量的审查还没有能力。我国储量的形成不是评估出来的，而是由矿山设计院在可行性研究或矿山设计时，依据评审的资源量设计出来的，一般矿山也是按设计估算储量或调整储量的。随着矿业权交易的活跃，受时间、任务、资金等限制，不可能事事都要设计院进行正规设计，因而一些有相关专业特长的人士模拟开发进行储量评估，评估结果一般也能做到八九不离十。评估储量是评价项目可行性、确定资产价值的重要内容，也是证券市场信息披露的重要内容，更能精确地表达矿山生产力和价值，是重要的评估市场领域，要大力培育和支持。

3.6 要继续坚持市场化、中介化、职业化的改革方向

无论是评审还是评估，主要的业务量在市场，一些政府行为也可采用市场的方式实现。因而，评估评审的市场化、评估机构中介化、评估师职业化是改革的方向，这不仅是评估评审市场的需要，也是事业单位改革的需要，不应动摇。资产评估、矿业权评估所走的道路，虽然有问题，但总体上是健康发展的，也是不断完善的，其经验可资借鉴。矿产储量评审中介化、市场化、职业化的试点也要好好总结，逐步建成符合市场经济要求的矿产储量评估评审体制和机制。从步骤上，可先把从事政府管理支撑的剥离出来，继续由事业单位评审评估，纳入公益一类进行管理，其他为市场服务的，改制或脱离政府成为中介机构。对于走向中介机构的，应当给予鼓励，尤其要保证全国统一市场，打破地域和行业垄断，在市场中形成一批肯干评估机构，并能参与国际竞争。

3.7 规范评审和评估机构

1998年以前，我国对此类机关叫矿产储量审批机构，后来评审与认定分离，从事评审工作的机构称为评审机构，一直是政府的延伸。随评审市场的发展，试点生产了一些市场化的评审机构，也有称评估机构。考虑习惯和传统，从改革角度，可以把为政府支撑服务的事业机构称为评审机构，主要为政府把关，以评审方式为主。为市场服务的可统称为评估机构，可以根据委托人的要求，采用评审方式或评估方式，鼓励以评估方式为主。评估机构要独立运行，符合资格要求，参加自律组织。评审机构依附于本级政府部门，不参与市场竞争(政府所属机构退出市场竞争是改革成功的关键)，可不作资格要求，也无需参加自律组织，但可受政府委托或职能规定，协助政府对评估市场进行监管和服务，开展技术规范及管理制度研究。

3.8 明确评估权责

不论是引用他人报告、数据，也不论委托人是否有承诺，评估师及评估机构应对评审(估)结果负责(最高法院有正式解释意见)。评估报告、评审意见书具备独立法律效力，应直接作为项目申请审批、核准、备案及相应登记统计的法律要件，是用户使用和决策的依据，无需政府审查。这不仅是分清责任，也是促使评估机构真正认真起来，把评估作为一种职业、一种责任。也可促使政府转变管理职能，加强监督管理，使评估市场走向正轨，健康发展。

3.9 积极研究平稳过渡

矿产储量评审制度改革是一项系统工程。在积极研究国外同行的成功做法和先进经验的同时，有针对性的引进和消化。同时，对中介化、市场化试点的辽宁、浙江、广西几个储量评审机构的评审活动进行调研，总结这些省的评审管理经验和得失。力争在“十二五”期间，形成中国特色的、与国际接轨的储量评估体系和机制。在改革过程中，要有总体方案和进度安排，政府所属评审机构应当先定位，限期退出市场，各类机构在各自承担法律、民事责任的基础上，发挥评估机构的市场咨询作用。两者之间合理衔接，防止市场需求和监督管理的脱节。