南京市水利工程建设市场管理工作的实践与思考

王身军

（江苏省南京市水利局，210008，南京）

一、南京市水利工程建设市场管理的基础

2009年以前，江苏省南京市水利工程建设投资规模较小，1000万元以上的单项工程一年只有1～2个，质量监测由施工单位的一个检测中心承担，设备很不齐全并且老化；质量监督日常工作由2位聘用人员负责，市局处室的技术人员兼质监员，主要工作就是在质监报告上签字，基本不到现场。加上项目法人主要人员多年没有承担规模大、数量多的水利工程建设管理工作，对政策、法律法规以及建设程序和工程建设质量安全要点不熟悉，建设管理工作被动和缺失，工程管理工作粗放而且不规范。

这些情况离全面完成中央扩大内需水利建设任务的要求相距甚远。为此，我们提出“加快制度建设，加大监督检查力度，强化市场管理，促进建设管理”的工作主线，工作思路放在建架构、定目标、求发展上，工作重点放在打基础、重推动、求实效上。

二、迎难而上，因势而为，强化市场监管工作

要完成扩大内需项目3个100%的目标要求，要切实落实中央扩大内需政策，要严格执行有关工程建设各项法律法规，要确保工程优质、干部优秀、安全施工，就必须转变政府职能，真正承担起政府市场管理的职责。

1.目标认识到位

经过调研，提出南京市水利工程建设市场管理年度目标为：制定和完善适合南京市的水利工程建设市场的规章制度，依法规范各市场主体的行为，逐步建立起健康、有序的水利工程建设市场和招标投标市场，以促进水利工程建设目标任务的实现。

2.思路措施到位

经过分析，提出“四个构建、一个确保、三个提升”的工作思路，即构建水利工程建设管理工作基础体系，构建水利工程质量安全分类分级监督管理体系，构建水利工程建设市场不良行为惩戒体系，构建水利工程达标创优管理体系；确保年度水利工程“质量、安全、进度、资金”目标实现；提升组织协调能力和项目建设水平，提升水利工程质量安全监督管理水平，提升公共服务水平。并在此基础上寻找工作切入点：一是以严格项目法人制度为抓手，实现项目管理的科学化；二是以创新招标投标手段为抓手，促进招标投标市场的 “公开、公平、公正”；三是以严格开工报告制度为抓手，规范建设程序，规范建设单位建设行为；四以文明工地创建为抓手，推进企业和工地现场的安全质量标准化工作；五是以制度建设为抓手，构建水利工程建设市场。

3.工作到位，突出重点

①建立健全组织机构和设置专职人员，提供组织和人员保障。在市场监管方面，运用好市编委批准成立的 “南京市水利工程建设管理中心”（同时挂 “南京市水利工程质量安全监督站”牌子）这一专业机构，从体制上保障水利工程质量安全监督工作的规范运作。又将市水利工程质量检测中心划归南京市水利工程建设管理中心，质量监督手段得到进一步强化。

②切实落实项目法人制度。按照各区县近几年承担工程建设项目数量、规模及技术难度情况，制订2009年年底前各区县筹建同时承担2～4个市级以上重点项目建设的项目法人机构的任务。市局每年安排2次项目法人主要人员的培训和观摩，解决项目法人机构成员不熟悉现行法律法规和规章规范，不清楚影响质量、安全和进度的关键控制要点以及不了解建设管理工作程序和工作标准等一系列问题。

③大胆探索，促进招标投标市场的健康发展。总结近年工程招标投标领域中发标单位、投标单位、代理单位、专家、政府部门各方在工程招标投标工作中可能出现的违法违规问题，重点对程序上进行规范，环节上强化监督，手段上寻求变化。在赴广州等地调研后，提出“先综合评分选出3家，后随机抽签来定中标人”的方法，有效解决专家倾向导致的不公平，能更加体现公平性。经向省水利厅和市纪委请示汇报，2009年，运用“综合评定+抽签”的方法在河王坝、卧龙水库两座中型水库除险加固工程水工施工招标投标中成功试行，社会反映非常好，南京市政府还将“综合评定+抽签”法写入《关于规范政府投资工程建设项目招投标活动的若干规定 （试行）》（宁政发〔2009〕49 号）中。 随后在制定 《南京市水利工程建设项目招标投标监督实施细则 （试行）》中将“综合评定+抽签”法写进规范性文件体现。为进一步规范招标代理机构选取的随意性，2009年10月底前配合市纪委正式建立招标代理库并规范操作，将招标代理机构的选择工作制度化和规范化，达到公平、公正、公开。一年来全市施工或采购规模以上项目全部采取公开招标，招标投标率达到 100%，招标投标方面的投诉明显降低。

④制定了《南京市水利工程建设安全质量分类分级监督实施意见》，明确了市区县的监管范围和职责分工，明确了工程质量和安全监督要点，抓重点环节促目标落实，抓重点项目促整体工作。加快了安全质量监督人员的培训和获证工作，有力地推进了质量安全监督工作。三是投入100万元购置了专用检测车和主要的检测设备，提高装备水平。初步实现了政府对建设工程质量安全监督管理工作方式的转变，即由实体质量的环环把关向随机抽查转变，由“看、问”式现场检查向采用科学仪器、提供准确可靠数据的权威性监督转变。

⑤针对施工现场的实际情况，为规范施工行为和建设行为，为切实提高民工的生产生活条件，保障民工权益，修编了《南京市水利工程文明工地建设管理规定》，明确了建设单位、施工单位的管理责任。

⑥为切实规范勘察设计、施工、监理、招标代理、检测、造价咨询等企业或单位以及从业人员的行为，依据有关法律法规和 《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》，制定下发了《南京市水利工程建设市场不良行为处罚实施意见》，明确了视不良行为的情节、性质及危害程度分别对责任单位或个人进行告诫或市场限制的处罚的规定；建立了水利工程建设诚信管理系统，在南京水利网上公开信息；强化督查和检查，采取定期或不定期方式查找问题，对发现的问题依据规定进行分类处置。

三、整体推进，成效明显

经过一年来的工作实践，南京市水利工程建设管理健康发展，水利工程质量意识和安全意识明显增强，施工文明程度明显提高，实现了质量保证、安全稳定、进度如期、投资可控的良好局面，中央扩大内需项目超常规运作，规范有序地得以推进。

①各区县政府和相关部门认识到水利工程建设过程中所承担的任务及需履行的责任，加强了对工程质量的安全督查，对民工权益的合理保护，对不良行为的信用管理。

②2009年全市水利建设规模创历史新高，达到10亿多元，包括150多个建设项目，其中投资在1000万元以上的重点基建项目达到23个；所有项目按照 “当年项目在9～10月份开工建设，次年汛前投入使用，建成投运工程项目经过一个汛期后完成竣工验收”的要求全面完成目标任务，达到了工程早设计、早开工、早建设、早验收、早发挥效益，切实落实了中央的政策。

③严格规范所有项目开工前的各项建设程序，重点水利工程质量评定全部达到优良等级，一般项目在质量检测和质量管理以及验收工作等主要环节上能有效控制。全市安全生产形势平稳，全年没发生一起人员死亡责任事故。13个规模以上的项目获得市级文明工地称号。

④经过若干个重点项目的锻炼，项目法人组织、协调和推进能力有了显著提高，工作的计划性和预见性进一步增强，如开工前的各项准备工作能系统考虑，有序推进，建设过程中能关注和协调有关质量、安全、进度的重大技术问题和重要环节，尤其是扩大内需水利建设项目时间紧要求高，项目法人通过努力总体上完成了中央提出的3个100%的要求，地方配套资金的落实也能满足工程进度和验收的要求。

⑤招标投标法、建筑法等赋予水行政主管部门在水利工程领域的具体监管职责得到落实，“综合评定+抽签”法的成功试行并写入市政府规范性文件，体现了水利系统履行职责的能力和水平，树立了水利行业的良好形象。

四、立足当前，突破发展

在已取得的经验和成绩基础上，寻求三方面的突破：

1.在业务重点工作上求突破

①严格程序管理，在做好开工前各项前置条件管理工作的同时，重点加强建设过程中设计变更管理、验收管理和重大专项方案的管理等工作，有效地规范建设行为。

②依托水利工程建设市场诚信库，加强合同管理、履约管理和诚信管理，形成“合同管理—履约考核—诚信公示”链接，规范合同和招标文件的条款和文本，提高针对性和实践操作性。

③关口前移，做好质量、安全监督管理工作，确保不发生较大质量和安全事故，确保不发生责任事故。

④加大对施工现场和招投标现场的监督和检查，加大对招标代理机构及评委的考核；继续试行“综合评分+抽签”的招标方式，研究应急项目入围施工企业库的建立及管理；对招投标过程中的招标文件的内容和质量进行深入研究，并不断进行合理设置，最大可能地约束专家的自由裁量，最充分地体现投标人的能力。

2.工作应急管理上求突破

①规范水利工程建设应急预案的编制报批和管理工作，视涉及供水安全、防洪安全和工程建设安全的不同类别，按照专业要求进行报批。并重点解决预案的可操作性问题。

②严格落实安全生产责任制，严格执行安全事故上报和处理的规定，即使发生事故，也要杜绝责任事故；即使发生事故，也要最大限度降低伤亡。

3.工作推进上求突破

①正视现状和存在的问题，对政策、市场主体及监管方式、手段进行研究和分析，从制度层面、管理层面和操作层面来引导、培育并规范市场。

②在组织协调推进项目建设上，体现学习意识和团队意识，与项目法人及参建单位一起研究和解决过程中出现的重大技术问题；在监督检查上，体现服务意识，和区县水利局一起研究和制定工作标准和具体要求，达到工作规范化目标。

③强化合同管理，实现由以行政手段来管理工程建设向以合同等经济手段来管理工程建设转变，增强市场主体的责任意识和自律意识。

④加快全市质量安全监督人员的培训和获证工作，落实质量安全分类分级监督工作，形成市区县责任分明、标准统一、协作配合的良好机制。

⑤以工程建设领域突出问题专项治理为契机，梳理、分析排查出的问题，从完善制度和加强监管角度，促进水利工程建设“决策科学、市场规范、建设有序、制度完善、监管到位”。