矿区土地复垦保证金制度实践现状及研究进展

程琳琳

（中国矿业大学 （北京）土地复垦与生态重建研究所，北京100083）

矿区土地复垦保证金，是指为了保证矿产资源开采破坏的土地得到有效的复垦，由矿山企业事先按照规定的标准交纳一定数额的资金、资产，作为履行土地复垦义务的担保。若矿山企业按照要求履行了复垦义务，并且经验收合格，管理机关返还相应数量的保证金；没有复垦或者复垦不符合要求的，保证金不予以退还，在管理机关的监管下，通过市场运作让有能力、有资质的单位利用这笔资金进行复垦。

作为一种行之有效的促进矿区土地复垦的经济激励手段，土地复垦保证金已被全球矿业界普遍采用。[1]本文将分析矿区土地复垦保证金制度的国内外实践现状及研究进展，以对我国矿区土地复垦保证金制度的进一步完善和研究方向提出建议。

1 矿区土地复垦保证金制度实践现状

1.1 国外矿区土地复垦保证金制度实施现状

20世纪50、60年代，随着发达国家采矿业的发展，矿山环境问题日益严重，由此引发了公众对生态环境问题的关注，促使一些国家开始考虑建立矿山环境保护的立法，以限制矿业主采矿对公共环境的破坏行为。美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚自20世纪70年代，就开始建立矿山环境的保护立法并日见完善，建立了比较完备的矿山土地复垦保证金制度，以约束矿山企业按规定标准进行土地复垦。一些发展中国家，如巴西、菲律宾、加纳、马来西亚等国，也自20世纪90年代开始，实行了矿区土地复垦保证金制度。[2]

经过多年的实践，国外的矿区土地复垦保证金制度已经比较成熟，有一套完整的包括保证金的类型和形式、保证金的测算、返还、监管、复审及配套制度在内的完整的体系，其成功的经验可以归纳为以下几点：

（1）立法保障

各国均确立了矿区土地复垦保证金制度的法律地位。如1977年美国国会通过并颁布第一部全国性的矿区土地复垦法规—— 《露天采矿管理与复垦法》，确立了矿区土地复垦保证金制度，有效地促进了煤矿山的开采和复垦。[3]加拿大各省矿业法均规定：开采矿产资源，采矿权人必须交纳复垦保证金。[2]

（2）多种保证金类型与形式

国外的土地复垦保证金有多种形式可供选择，如担保债券、不可撤销信用证、信托基金、财产证书、存款单、存款账户、公司担保和自我保证等，现金一般很少被采用。美国不仅有多种保证金形式，而且有多种保证金类型，提供了较大的选择余地，减轻了企业资金压力。

（3）完备详尽的保证金测算方法

国外有比较完备的保证金测算方法。如美国内政部露天矿矿区复垦管理办公室 （OSM），是负责煤矿保证金数额计算的国家机关，该机关编辑出版了 《复垦保证金数额计算手册》。该手册详细地规定了保证金数额测算的步骤，并规定了每个步骤中涉及的复垦活动及其成本计算方法。手册后面附有保证金测算工作表，并有详尽的案例作为附录以供参考。[4]

（4）阶段性返还保证金

保证金的返还以阶段性返还为主，满足每一个阶段的标准后，便返还相应的保证金。减轻了企业的资金压力，调动了企业复垦的积极性。

（5）完善的配套制度

总体来看，各国均有复垦规划，开采许可证等配套制度。进行开采活动必须申请开采许可证，同时制订复垦规划，在开采许可证得到批准但尚未正式颁发前，必须交纳保证金。环环相扣的配套制度，给保证金制度的执行提供了良好的平台。

（6）充分的公众参与

国外在保证金的收取、返还等环节，均充分重视了公众参与，允许公众提出建议、意见、签写反对书等。既减少了政府的管理监督成本，又有效地运用了社会力量督促了企业实施复垦。

目前，国际上实行复垦保证金制度的国家，其矿地复垦率已达到50%～70%，远高于我国12%左右的复垦率。[5]美国1977年以后因采矿业破坏的土地复垦率，已达到85%以上。[2]

1.2 国内矿区土地复垦保证金制度的实施现状及存在问题

1.2.1 实践现状

目前，我国在全国性立法中，没有关于矿区土地复垦保证金制度的规定，与其相关的部门规定见诸于2005年8月18日国务院下发的 《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》以及2006年2月10日 《财政部 国土资源部 环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》中。

早在上述两个文件下发前，浙江、江苏两省在2002年，就摸索推行了 “矿山自然生态环境治理备用金”、 “矿山环境恢复治理保证金”制度。之后，湖南等省借鉴两省的经验，建立了矿山环境恢复治理保证金制度。根据上述两文件的规定，河南、重庆、青海、云南等省也相继建立了矿山环境保证金制度。截至2007年底，全国已有20个省 （区、市）建立了矿山环境保证金制度。[6]

在实行保证金制度的地区中，除天津市保证金的名称为 “矿山复垦保证金”外，其他地区有的称之为 “矿山地质环境治理保证金”、 “自然生态环境恢复治理备用金”，有的称之为 “矿山环境恢复治理保证金”。

本文认为，“矿区土地复垦保证金”与上述保证金名称，以及国家在上述两个文件中提到的保证金名称虽然不一，但其核心内容是一致的，即都是通过保证金这种经济激励手段，将矿产资源开发的外部环境成本内部化。而且土地是由岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成的自然综合体。就矿区而言，矿产资源是土地的一部分，开采矿产资源必然要破坏土地，其他的破坏诸如水和大气的污染，以及植被的破坏和引发的地质灾害等，本身就是土地破坏的一部分，而土地复垦本身的内涵和目标，就包括了对这些要素的恢复治理。[7]因此，土地复垦保证金的内涵与目前各地实行的不同名称的保证金制度的内涵一致或是包含与被包含的关系。应澄清矿区土地复垦保证金的内涵，将各地不同的保证金名称统一为 “土地复垦保证金”，以在全国构建统一的矿区土地复垦保证金制度体系，促进矿山生态环境的恢复治理。

1.2.2 存在问题

矿区土地复垦保证金制度的实施，有效地促进了地方矿区土地和生态环境的复垦治理。如截至2005年6月，浙江省已收取备用金的持证矿山总数为3636个，占应收取治理备用金矿山的90%以上。全省累计已治理矿山总数为706个，采矿权人投入治理经费为6807万元。[8]但仍存在很多问题和待完善的地方，主要有以下几点：[9]

（1）缺乏立法保障。保证金制度的法律依据仅是地方法规，约束力相对较弱，在执行过程中遇到很多困难。

（2）保证金的测算过于简单。对保证金的测算缺乏深入研究，基本上是一个地方仿效另一个地方的做法。如浙江省的保证金根据矿区面积、开采方式以及对矿山自然生态环境影响程度等因素确定。天津规定 “保证金的缴存按照矿区面积、收缴标准和影响系数确定”等。简单的保证金测算方法虽便于操作，但不利于保证复垦的资金来源，影响制度效力。

（3）保证金的形式过于单一，以现金为主。20个省 （区、市）的保证金形式均是现金，在当前我国金融体制有待完善，信用尚不健全的情况下，采取现金形式，对管理者来讲，可以一劳永逸，有利于环境保护；但对矿山企业来讲，提高了准入门槛，同时也限制了矿山企业的资金流量，加大了生存压力。

（4）部分地区保证金的返还以全程返还为主。早期实行保证金制度的地区如浙江、江苏等省，其保证金的返还方式仍是全程返还，即当复垦任务全部完成后，返还保证金。

（5）缺乏公众参与。各地在推行保证金制度的过程中，均没有让公众参与进来。

2 矿区土地复垦保证金制度研究进展

2.1 国外研究进展

国外对矿区土地复垦保证金制度的研究不是很多。早期的研究主要侧重于对保证金制度的完善等方面的研究。如Bar bara s.Webber对美国矿区土地复垦保证金的设计和实行情况进行了研究，并提出了改进建议。[10]也有学者对于保证金的征收标准这一关键问题进行了研究，认为应是最坏情形下的费用。[11]随着保证金制度的普遍实施，部分学者对对保证金制度的缺点及其带来的问题进行了研究。[12]如通过实例和数据研究保证金制度是否影响了投资，是否对公司造成了经济压力等等。[13]对于保证金的征收标准，也有学者进行了反思研究，认为征收比预计的复垦成本低的保证金也能达到使公司履行复垦义务的目的。[1]因为国外的保证金更多地采用金融担保 （financial assurance）的方式，所以更多的对保证金的研究也体现在对金融担保的研究中。如对公司而言，选择什么形式的金融担保对矿山企业而言是最经济有效的，对管理机关而言是最理想的，各种金融担保形式的机制、有效程度和优缺点及其改进等。[14-16]

2.2 国内研究进展

尽管我国目前已经有20个省 （市）推行了矿区土地复垦保证金制度，但国内理论界对保证金制度的研究甚少。与国外相比，我国的研究处于“初级阶段”，多是对我国应建立保证金制度的呼吁以及构建原则、构建内容等浅层次的研究。

很多学者在其他相关研究中，都提出了应借鉴国外经验，在我国矿区实行保证金制度，以促进矿区生态环境的恢复。[17-23]但对矿区土地复垦保证金制度的专门研究甚少，保证金制度在土地复垦领域的报道多以法规及其实施情况的形式出现。仅有的对矿区土地复垦保证金制度的专门研究，多局限于对国外矿区土地复垦保证金制度的介绍、我国实行矿区土地复垦保证金制度的原因和必要性、保证金制度的理论基础和法律依据，以及设计原则和内容的简单勾勒、保证金制度某一方面的研究和存在问题以及保障措施等的研究。[24-28]刘洪源在其所著的对矿区土地复垦保证金制度进行研究的硕士论文中，也仅仅阐明了矿区土地复垦保证金制度的内涵、理论依据、以及在我国实行保证金制度的原因和设计原则。[29]

总体来看，国内外对保证金制度的研究非常薄弱，尤其是国内的研究非常简单和初步，严重滞后于实践现状，与很多研究中提出的保证金的框架内容相比，地方的实践已经相当完备。

3 启示

通过上述分析可以看出，实行矿区土地复垦保证金制度，在我国有了相当的政治意愿和地方实践，在全国构建统一的矿区土地复垦保证金制度已成为大势所趋。但与国外相比，我国的实践还存在很多问题，研究还处于 “初级阶段”。

应当从以下几方面，加强对保证金制度的理论研究，完善地方实践，为在全国立法中确立矿区土地复垦保证金制度，构建全国统一的矿区土地复垦保证金制度奠定基础：

（1）矿区土地复垦保证金的征收标准，即征收多少数额的保证金，是矿区土地复垦保证金制度的关键和核心问题，直接关系到制度的有效性和合理性。对这一问题，国外虽有实践，但研究结论不一；我国地方上虽有实践，但尚无理论研究和支持。在构建全国统一的矿区土地复垦保证金制度时，应当结合我国实际情况对其进行研究，以为其提供理论支持。

（2）我国的保证金形式单一，仅为现金。应借鉴国外的实践经验和研究结果，加强对保证金形式的理论研究，对我国矿区土地复垦保证金的形式进行拓展，探索适合我国的保证金形式，以对矿山企业形成经济激励而不是经济压力。

（3）与国外完备的保证金测算方法相比，我国的保证金测算，虽便于操作但过于简单，不能完全保证复垦的资金来源。因此，理论界应当在总结地方已有实践经验的基础上，对我国保证金的测算进行研究，以力求建立完备的保证金测算方法体系。

（4）对保证金的返还等其他保证金制度的关键环节应当针对现存问题，在借鉴国外经验的基础上结合我国实际进行理论研究和完善。

（5）探索适合我国的保证金公众参与模式与方法等，以弥补国内保证金制度公众参与缺乏的缺陷。