完善优化促进矿业城市可持续发展

王 雪，殷俐娟

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

长期以来，矿业城市为我国的经济发展和社会进步做出了巨大的贡献。我国目前正处在工业化的中期，对能源和原材料的需求处于上升阶段。但作为我国能源和原材料基地的矿业城市来说，由于其产业结构长期以矿业为主，其作为城市的基本职能不能很好地发挥，加上一些矿业城市面临资源枯竭、体制变革及世界经济一体化等原因，矿业城市的发展面临着前所未有的困难和挑战。所以，矿业城市能否走出困境、继续繁荣并得以可持续发展，不仅关系着其自身，而且也关系着我国工业化进程和构建和谐社会的大局。

1 我国矿业城市的总体特征

城市职能是指城市对城市本身以外的区域，在经济、政治、文化等方面所起的作用。

城市里的各行各业是城市得以形成的基础。有了这些，城市才能在工业、交通运输、商业、行政、教育、科学等方面，对他影响所及的地区发挥作用。从城市形成和发展的角度来看，可将城市职能分成基本与非基本的两种。凡是主要为本市以外地区服务的企业、事业单位，均为城市形成、发展的基本因素，并相应产生城市的基本职能。

凡是由于城市形成、发展而建立的主要为本市服务的企业、事业单位，包括服务性工业、商业、饮食业、市政机关和学校等，则属非基本因素，并相应产生城市的非基本职能。

所谓矿业城市是指随着社会分工的发展，以矿产资源为开采对象的采掘业与加工业及其相配套的社会劳动，集中到一定规模后形成的城市。

按照城市职能分类，矿业城市是城市类型的一种，它既有作为一般城市的最基本属性，即地区行政、经济中心，文化、科技中心，交通运输枢纽和信息中心；又具备作为矿产资源开发利用基地的性质。这两种属性的相统一，必然产生作为城市的双重职能：一是城市经济社会的综合服务功能；二是产业支柱功能。两种职能缺一不可，弱化哪一种职能，都会导致城市社会经济发展的失衡。

城市的基本职能决定了它能够带动其所在区域的发展，且这种职能越强，带动作用越大。但矿业城市的职能是不健全或是单一的。一个矿业城市依靠一种或多种矿产资源开发，其主要城市职能就是为市场提供资源产品及其初级加工品。而应发挥城市基本职能的企业、事业等，在整个城市经济中所占比例小，不能够对其所在区域和城市以外的地区产生辐射和带动作用。

矿业城市对矿业的高度依赖性，主要表现在两个方面：一是资源的存在性，是工业区与矿业城市得以发展的必要条件；二是矿产资源的储量、品位和禀赋，直接影响着矿业城市主导企业的效益与生命周期。由于矿产资源是不可更新的资源，无论品位多高，储量多大，最终会有枯竭的一天，都要经历 “勘探—开采—高产稳产—衰退—枯竭”的过程。由此可见，矿业城市的兴衰是与矿产资源产业的兴衰紧密联系的。

2 我国矿业城市面临的问题与城市职能弱化的原因解释

作为我国城市体系的重要组成部分，矿业城市是我国矿物能源和原材料的主要供应基地。然而，与一般城市相比，矿业城市在发展过程中，逐渐弱化了城市的基本功能。矿山企业承担了很大一部分的城市基本职能，这种城市与产业/企业的职能错位，导致了城市社会经济发展的不均衡，阻碍了矿业城市的可持续发展。

产业结构存在明显的刚性，培养后续替代主导产业的能力不强。矿业城市的产业结构刚性表现在：①区域内产业关联弱化。矿业与所在城市地方产业缺乏一定的关联性，这限制了矿业对地方经济的关联带动作用，以及矿业城市基本职能的产生和发挥；②资产和技术约束，使矿产资源型产业形成很高的产业转换的成本。这种状况主要是由制度和技术的约束造成的。

我国矿业城市大多在计划经济体时期建成，矿业城市具有高度集中与复杂的企地关系，矿业部门与城市政府部门实现政企合一的管理体制。城市作为资源的赋存地和企业作为资源勘探开发的主体，在发展目标和利益上出现了 “双向错位”。国有大企业自身形成了庞大的自我服务体系，自身福利封闭运行体系，排挤了城市职能的发育。城市发展高度依赖国有企业，城市提供的公共产品很难替代企业的社会功能，使得人们把城市基础设施所衍生的产品和服务不当成商品，而是当成福利来 “消费”。

其次，矿业城市的财政收入主要来源于矿业，而国有大型和特大型矿山企业是矿业城市的主体，受条块分割的影响，其上缴利税不属地方财政，矿业城市靠地方税收和市属矿山上缴的财政收入十分有限，城市基础设施欠账多，投资环境差。结果造成地区积累能力弱化，城市的社会服务功能十分薄弱。

再次，矿业城市依矿而建、区位偏僻，与重要交通干线及发达地区联系不便，城市内部空间结构被企业区位选择所分割，矿与城分离，两者融合度低。矿业城市的发育不同于一般城市的发展轨迹，往往是嵌入式的 “孤岛”模式，割断了矿业城市与国内和国际市场的联系，使矿业城市的可持续发展成为空中楼阁。

3 完善、优化城市职能，促进矿业城市可持续发展的途径与对策

（1）建立多元化的产业结构，培育接替产业，完善城市职能

矿业城市应根据自身的优势，巩固传统产业的基础地位，改造和提升传统产业。逐步实现由产业结构的转换，使城市逐步减轻对传统产业的依赖，形成新的城市经济支撑体系，使城市的基本功能得以完善和优化，以增强城市的综合竞争能力和抵御风险的能力。

（2）理顺政府与矿山企业的体制关系，构建完善的城市社会服务体系，发挥城市职能

建立真正意义上的市场企业和城市政府，各自明确职能，履行职责，实行城矿分离、政企分开的体制。规范并强化政府与矿山企业的功能。对矿山企业而言，矿业企业的建设要纳入矿业城市发展的统一规划，企业生产和规模应服从国家资源产业发展的总体要求与市场需要，而企业的社会服务应依托城市 （镇）。对政府而言，政府则依法为企业服务，承担职工的医疗、教育、就业、社保等问题。政府重在构建完善的城市社会服务体系，加快基础设施和生态环境建设，提供更多更好的公共产品，丰富城市职能。为矿山企业、接续企业的发展，创造良好的投资发展环境，加快城市化进程。

（3）创新城市管理，转变政府职能，优化城市职能，促进矿业城市可持续发展

对城市进行合理的功能定位。科学地规划好城市的环境、交通、城市基础设施等城市功能。政府通过规划来管理城市，推进城市发展。

在城市规划的框架下，在完善的城市功能的前提下，对那些可以商业化的城市资源，包括城市的土地资本、资源资本、环境资本、产业资本、金融资本、无形资本和人力资本等，进行资本资产运作，形成城市建设资金投入与产出的良性循环机制。通过市场化、企业化的运作，实现城市各项资源的价值最大化。

搞好适应城市职能的城市文化和制度的建设。其关键和核心问题是，能够建立促进有效竞争的制度，建立兼顾效率与公平的管理制度，以及有利于推动创业与创新的社会文化。

矿业城市管理目标应是维持区域内秩序的稳定与增强城市的经济活力协调统一。城市管理的核心，是根据城市发展的需求，集约城市自身及周边地区各种资源，优化各种资源的配置，创造城市最佳经济效益、环境效益和社会效益。

转变政府职能，增强矿业城市一些功能区和所属区县的自治功能。要建立和创造兼顾效率和公平的城市管理制度，应建立适应市场化、产业化运作的城市管理新体制，建立和完善有效的市场竞争机制。在管理上，综合运用经济、法律等多种手段，实施法治化管理。对城市中非经营性公共设施的投资和管理、对社区建设和发展的指导，以及工商、税务、治安等管理职能，仍要由政府承担。特别是必须通过企业化、市场化的运作推向社会，与政府投资兴建的公共基础设施实现市场化与企业化的资源整合。政府要向政企分开、政事分开、政社分开转变。

在新经济的背景下，在城市产业竞争中，最具竞争力的是劳动力的竞争。提升矿业城市的整体功能，加强人才的培养和引进、产业职工文化素质和技能的培养和提高，是矿业城市发展的重要任务。为此，矿业城市应抓住劳动力资源的整合，建立特有的劳动力品牌，输出劳务，培养人才，缓解压力，实现多赢。