从欧盟对华铸铁井盖反倾销案看价格承诺的运用

苟大凯 (副教授) 刘 钊

2004年3月,欧盟铸件协会Eurofonte根据 《欧共体理事会第384/96号条例》(以下简称《条例》)向欧盟委员会申请对原产于中国的铸件启动反倾销调查。4月30日,欧盟委员会应申请正式立案,这就是欧盟对华铸铁井盖反倾销案。2005年7月29日,欧盟对此案作出肯定性终裁。随后,中国机电产品进出口商会代表中国数十家应诉企业适时向欧盟委员会提出了以价格承诺作为结案方式的建议并最终达成价格承诺协议。欧盟对华铸铁井盖反倾销案是自2002年欧盟委员会在彩电案中恢复对华反倾销适用价格承诺结案方式以来的又一接受中国企业提出的价格承诺的案件。

一、欧盟反倾销价格承诺规则与铸铁井盖案

为了增加反倾销调查结案方式的灵活性,GATT1947时期的东京回合增加了价格承诺的规定。现行多边贸易体制有关反倾销价格承诺的规则由WTO《反倾销协议》加以规定。价格承诺既是与临时反倾销税和反倾销税并列的反倾销措施,又是反倾销调查结案方式之一。由于价格承诺措施较之反倾销税具有更强的贸易救济针对性,对正常贸易的阻碍作用也较小,国内有学者将其上升到反倾销 “适度双赢”理念的层面加以强调。

欧盟则通过欧共体理事会第384/96号条例将价格承诺规则纳入其法律体系。根据 《条例》第8条规定,如果出口商在欧盟委员会就倾销和损害作出了肯定性的初步认定之后,向欧盟委员会作出了令其满意的自愿修订出口价格或者停止以倾销价格出口的承诺,而欧盟委员会经过与咨询委员会特别咨询认为实施价格承诺能够消除倾销所造成的损害,那么,反倾销调查程序即应终止。欧盟价格承诺主要由协议术语、产品范围、价格和数量、出口文件、监督与报告、磋商、违反责任和撤回等部分构成。由于各WTO成员方都是在符合WTO《反倾销协议》的基础上建立自己的反倾销制度,从立法层面看,有关价格承诺的规定大同小异。但是,价格承诺结案方式在欧盟对华反倾销实践中则呈现出鲜明的特征。本文仅以欧盟对华铸铁井盖反倾销案为例,探讨欧盟对华反倾销案中价格承诺的运用问题,以期为我国政府和相关出口企业提供借鉴。

2004年3月,欧盟铸件协会Eurofonte依 《条例》向欧盟委员会申请对原产于中国的铸件进行反倾销调查。其中,欧盟跨国公司圣戈班是主要的反倾销调查申请力量,仅圣戈班PAM法国公司和圣戈班英国公司就声称代表欧盟铸铁井盖总产量50%以上。值得一提的是,圣戈班集团从20世纪80年代登陆中国以来,在华亦有不菲的投资。4月30日,铸铁井盖案正式立案。2005年7月29日,欧盟对此案作出肯定性终裁。随后,中国机电产品进出口商会代表数十家应诉企业适时向欧盟委员会提出了价格承诺建议并与欧盟委员会达成价格承诺。

该案代理律师指出:“欧盟对华铸铁井盖反倾销案告诉我们,在应对倾销指控的时候,不要指望大多数案子最后都能得到零税率的结果。如果能通过采取某种策略,例如以价格承诺的方式等,在保护中国出口企业利益的同时,也兼顾对方国家相关产业的利益,让对方也能继续有饭吃,这样就有可能化解反倾销的难题,最后达到双赢的目的。价格承诺应该是今后中国企业应对欧盟对华反倾销时应当积极考虑并选择的策略之一。”

二、铸铁井盖案中价格承诺的可行性分析

(一)欧盟委员会滥用自由裁量权、偏袒申请人

上文述及本案申请主力是圣戈班集团在英法的两家公司,而该两家公司大量从中国进口涉案产品。依据 《条例》第 4.1条,该两家公司可能因其作为涉案产品进口商而被排除 “共同体产业”的范畴,从而丧失申请人资格,由此引发的申请人代表性下降又会进一步导致整个反倾销案的启动遭到质疑。尽管中方据理力争,欧盟委员会仍然驳回了申请人资格的异议,悍然启动调查程序。这表明,欧盟委员会在是否启动反倾销调查程序方面有滥用自由裁量权之嫌。

欧盟委员会在反倾销调查环节不惜滥用自由裁量权去满足申请人的利益,并不意味着它会自始至终的忽略其他各方的利益。从某种意义上讲,欧盟委员会在滥用自由裁量权的同时也为其在以后的反倾销措施程序中顾及其他各方,尤其是出口商的利益埋下了伏笔。

不仅如此,欧盟委员会还不惜公然违反WTO《反倾销协议》,作出偏袒申请人的调查结论,进一步将利益的天平向申请人倾斜。欧盟委员会在该案中选择了不予初裁的做法,而在作出终裁之前进行了两次披露。第一次披露认定,涉案产品进口未对共同体产业造成实质性损害,仅仅构成实质性损害威胁;第二次披露认定,涉案产品进口对共同体产业造成实质性损害。在前后仅间隔一周的两份披露中基于相同证据作出不同的结论,而不同的认定结论无疑对成员国表决通过征收反倾销税的可能性存在影响,可见欧盟委员会在滥用自由裁量权。

但是,欧盟委员会在反倾销调查环节不惜滥用自由裁量权去满足申请人的利益,并不意味着它会自始至终的忽略其他各方的利益。从某种意义上讲,欧盟委员会在滥用自由裁量权的同时也为其在以后的反倾销措施程序中顾及其他各方,尤其是出口商的利益埋下了伏笔。

(二)欧盟委员会权衡相关成员国利益

欧盟仅有少数成员国还维持铸铁井盖的规模生产,而多数成员国依赖进口。也就是说,一方面欧盟铸铁井盖产业寻求贸易救济,另一方面铸铁井盖生产又无法满足欧盟市场需求。就前者而言,无论从国家安全还是从解决就业的角度,都有理由给予申请人贸易救济制度关怀。因为,铸铁井盖行业不仅是一个劳动密集型产业,还涉及国家安全,不可能完全依赖进口。就后者而言,由于铸造业是一个传统的劳动密集型产业,生产成本和环境污染等因素决定了其生产不可能在欧盟市场上自给自足。即使在井盖采购的相当部分由国家买单的成员国,订单也会转向进口相对低价产品的进口。因此,欧盟部分井盖生产商将其产业移师海外或者干脆从发展中国家进口也就不足为奇了。

铸铁井盖反倾销案终裁披露表明,作为申请人和支持申请人的企业仅仅涉及英国、法国、爱尔兰和西班牙四个成员国。如果欧盟委员

会作出征收反倾销税的建议,最终是否会被欧盟成员国以特定多数表决通过着实是一个问题。征税建议流产,作为调查机关的欧盟委员会不但有失颜面,更可能开罪申请人所在成员国;征收反倾销税,又不能最大限度地维护其他成员国甚至会损及共同体利益。因此,选择适当的结案方式以平衡欧盟内部成员方之间的利益以及维护共同体利益便成为欧盟委员会在本案中考虑的问题。

(三)欧盟委员会顾及上下游产业及消费者利益

欧盟铸铁井盖生产行业面临继续生产、转产、对外投资和产品进口等方面的问题;而这些行业行为势必影响到欧盟铸铁井盖行业的上下游产业及消费者的利益,甚至触动欧洲民族心理——很难想象一个民族从事了数千年的行当竟然没有打上这个民族文化的烙印,何况是对于欧洲民族。或许正是基于上述考虑,欧盟委员会竟然在本案中同时承认五家中国出口企业的市场经济地位并且同时给予该五家企业零税率。这一欧盟对华反倾销史上绝无仅有的现象似乎在向人们传递着某种信息,即欧盟委员会在采取反倾销措施问题上有所犹豫,需要寻求折中的解决方案。

(四)中国机电产品进出口商会积累了价格承诺的经验

根据 《条例》第 8.3条的规定,欧盟委员会可以以实际的或者潜在的出口商数目过于庞大为由拒绝接受价格承诺请求。但是,在本案中,共计二十家被调查企业获准了价格承诺结案。这一结果得益于中国机电产品进出口商会此前在彩电案中监督为数众多的涉案企业执行价格承诺所积累的成功经验。此经验对于在本案中说服欧盟委员会接受中国企业提出的价格承诺请求发挥了重要作用。

三、铸铁井盖案价格承诺的启示

(一)借助外力整顿出口秩序,增加出口企业收益

在本案中,依据中国机电产品进出口商会所做承诺,执行价格承诺的出口企业不但应当善意履行各自承诺,而且对执行价格承诺的所有其他出口企业的违反价格承诺的行为负连带责任。这种一荣俱荣,一损俱损的承诺履行方式,尽管增加了履行承诺的难度,但是,客观上也有助于提高出口企业的财务管理水平,杜绝中国企业竞相低价销售的现象,增强企业凝聚力。

本案价格承诺的履行已经顺利地经过了四五个年头,其间通过了欧盟委员会核查官员的数次实地核查,所有获得价格承诺的中国出口企业的收益也都得以增加,特别是2007年中国输欧铸铁井盖出口价格比2003年提高了23%。

(二)充分发挥政府和行业协会的作用,积极搭建价格承诺平台

尽管WTO《反倾销协议》和欧盟立法规定了价格承诺的结案方式,但是欧盟委员会在是否给予应诉企业价格承诺问题上仍然享有很大的自由裁量权。由于以价格承诺结案客观上会增加欧盟委员会在调查、监管方面的行政成本,以价格承诺结案至少不是其原意主动为之的事情。另外,处理好达成价格承诺所涉及的错综复杂的利益关系,对于应诉企业也是严峻的挑战。这就需要中国政府通过WTO多边体制和中欧双边机制,通过外交和法律等途径为达成价格承诺开辟道路。行业协会则应协调应诉企业之间的利益关系,帮助应诉企业提高对价格承诺的履行能力,充分发挥沟通企业和政府 (包括欧盟委员会)的中介作用。

(三)价格承诺结案方式在欧盟对华反倾销案中具有广阔的应用前景

1.价格承诺的结案方式充分体现了欧盟产业利益主体多元化的特征。我们知道,尽管欧盟一体化进程执区域经济一体化之牛耳,但是,欧盟并非铁板一块,在对外政策的一致性上自然无法与中国这样的单一制国家相提并论,甚至也比不上美国这样的联邦制国家。

欧盟与出口国之间的矛盾,欧盟产业保护与开放的矛盾,相关成员国之间的矛盾、在欧盟本土从事生产的欧盟跨国公司与在海外从事生产的欧盟跨国公司之间的矛盾,欧盟跨国公司与成员国政府之间的矛盾,反倾销调查申请人与上下游产业乃至消费者之间的矛盾,等等,都有待于作为反倾销调查机关欧盟委员会加以权衡,难免力不从心,瞻前顾后,甚至不惜滥用自由裁量权。因此,欧盟对华反倾销内在矛盾的规定性,决定了我们放弃零税率结案的幻想,寻求折中、双赢的解决方案——价格承诺。

2.既存的价格承诺案件起到了继往开来的作用。我们知道,在20世纪80年代,欧盟委员会曾经有过为数不多的接受中国企业价格承诺请求的先例,但是,在当时特定的历史条件下,出于种种原因,中国出口企业没有认真履行价格承诺,90年代以后欧盟委员会再也不愿接受中国企业的价格承诺。例如,90年代的糠醛案中,中国国家化工进出口公司曾经提交价格承诺申请,遭到了欧盟委员会的拒绝。2002年彩电案,欧盟委员会与中国七家彩电企业达成了统一价格与数量承诺,标志着欧盟委员会重新接受中国企业提出的价格承诺。该案为铸铁井盖案以价格承诺方式结案打下了基础,而铸铁井盖案又为2008年的柠檬酸案的价格承诺铺平了道路。与价格承诺占欧盟对印度反倾销案件结案率30%相比,欧盟对华反倾销价格承诺结案率还很低,迄今仅有彩电案、铸铁井盖案和柠檬酸案等寥寥几案而已。但是,可以预见,随着我国政府、企业对价格承诺认识的不断深入和经验的逐步积累以及欧盟委员会对我国企业履行价格承诺信心的恢复,将有越来越多的欧盟对华反倾销案采用价格承诺结案方式。