经济危机下日本的劳动和社会保障＊

[日]阿部诚

一、经济危机下日本的就业和贫困问题

2008年9月美国雷曼兄弟公司破产事件发生后,世界经济快速恶化,日本经济也很快陷入危机。尤其是出口依赖程度较高的制造业受到重大影响,企业不得不缩小生产规模。生产规模的缩小导致以制造业为中心的各行业减员和失业增加。从2008年11月起,日本的就业开始受到影响,中止雇用派遣工人、解雇、失业等问题成为媒体的热门话题。这一期间,在失业人数增加的同时,用人需求持续下降。2009年6月,日本的失业人数为348万人,比上年同期增加了83万人,失业率达5.4%。日本的失业率直到20世纪80年代都维持在很低的水平,进入90年代后有所上升。在2002—2003年达到最高点5.5%以后,随着经济的好转失业率有些下降,这次再次回到高水平。2009年6月,经济下滑被普遍认为有所缓和,但失业人数仍在增加。

在这次就业形势的恶化中,最突出的是派遣工人、期限工人等非正规人员的雇用中止或解除合同。尤其是派遣劳动者问题,虽然在此之前已因为Goodw ill等事件的发生成为一个社会问题,但在这次危机中,中止雇用派遣劳动者等引发的就业不稳定仍然成为全社会关注的焦点。根据日本厚生劳动省的调查[1],从2008年10月到2009年6月,3 536家企业中止了对非正规劳动者的雇用,216 408人失去工作。其中,62.4%为派遣劳动者,21.8%为期限合同工人。通过这一调查我们可以发现,这次就业形势恶化的主要问题就是派遣劳动者的雇用中止和合同工的解除合同。按不同行业看,制造业的失业人数为199 684人,占92.3%。也就是说,这次人员调整主要出现在出口依赖度较高的制造业。

在就业形势恶化的环境下,失去工作的人很难再就业,失业呈现出长期化的倾向。众多报道显示,派遣工或期限工、时间工等人员的工资水平本来就低,少有储蓄,因此失业立即导致该人群生活困难[2][3],甚至连住的地方也没有。

当然,受到经济危机影响的并不只是非正规人员。就正规就业人员而言,随着生产规模的缩小和人员调整,利用雇用调整给付金制度实行紧急下岗的现象增加,还有因为工厂倒闭或削减而发生的调动或人员裁减。根据日本“休业实施计划报告”①参见日本厚生劳动省职业安定局雇用开发科“有关就业调整给付金等的休业实施计划报告及支付决定情况;有关减少加班维持就业奖励金的计划报告申请情况及大量雇用变动报告提出情况”,参见http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/06/h0629-1.html。,从2008年4月到2009年5月,共有219 050家企业实施了休业等雇用调整,人数达到10 163 275人。仅厚生劳动省掌握的数据,其规模已经相当大。除此之外,以服务行业为中心,“徒有虚名的管理职位”以及虽然是正式职工但其就业相对不稳定且工资水平也低的“周边”正规就业者也普遍存在。同时,正规就业人员的工资和劳动条件也在下降。在2009年的“春斗”(译者注:每年春天工会要求提高工资水平的运动)中,焦点不是基本工资的上调,而是下降,因此,确保每年定额上涨成为事实上的斗争目标。而实际上,2009年已经发生了工资下降的现象。②“每月劳动统计”中2008年的现金报酬总额比上一年减少了1.1%。根据最新数据,2009年6月的现金报酬比2007年同期年减少了7.1%。

在经济危机的过程中,社会对贫困问题的关注度日益提高,这是此次危机的特点。在日本,除了战后那几年,经济一直持续增长,因此,贫困问题往往被认为是历史上的问题,或与生活保护制度联系起来而被认为是老年人、残疾人等少数群体的特殊案例。但是,随着20世纪90年代末期有关收入差距的讨论开始增多,在放松管制政策下非正规劳动者增加,使得那些有工作但因工资低而不能维持正常生活的“工作贫民”开始引人注目。尤其是在2006年媒体相继报道“伪装承包”、“网吧难民”、“工作贫民”等现象后,有关非正规就业、派遣劳动以及贫困问题的书籍陆续出版[4][5],加上以年轻人为主的体力劳动者工会和派遣劳动者的工人运动,以及反贫困社会运动的高涨,人们对贫困问题的关注度大为提高。特别是,以“反贫困网络”为首的、与以往的工会或生活保护支援团体不同的新型社会运动团体,通过崭新的活动方式展开了将劳务派遣和非正规就业人员问题与贫困问题联系起来的运动,并积极向社会宣传。

把劳务派遣、期限工、时间工等非正规就业和贫困问题联系在一起的议论,不但改变了对贫困问题的认识,而且影响了有关非正规就业的议论。以前,人们一般把非正规就业和就业意识以及就业需求的多样化结合起来讨论(其典型是时间工)。这一想法至今也颇有影响力。③《平成18年版劳动经济白皮书》以JIL的调查报告为据指出,“因自身的理由而选择非正规社员的人也不少”。而在经济危机条件下,非正规就业的不稳定性和不规则性、低工资被看做是引发贫困问题的主要原因,认为虽有工作也无法过正常生活的贫困,即工作贫民是重要的社会问题。其中,对派遣劳动者不透明的工资扣除、无权利状态以及擅自中止雇用的状况被广泛报道,要求改变现状的呼声日益提高。事实上,非正规人员中低收入者比率很高,这与贫困问题密不可分。

而且,随着将非正规就业问题与贫困问题相联系,日本社会安全网的漏洞也显露出来。④汤浅诚就三层安全网问题进行了分析。参见汤浅诚:《反贫困》,19～38页,东京,岩波书店,2008。非正规工人一旦失去工作,就会失去收入和居住地,很多时候他们甚至会失去与社会的所有联系,但是用来支撑他们的社会安全网并没有有效地发挥作用。人们发现,不仅就业安全网,连社会保障也是空有制度,并不能有效地支撑日益增加的非正规就业人员的生活。

这次经济危机表明,在曾经被誉为“一亿人全部中产化”的日本,经济危机的影响因社会集团而异,而对非正规劳动者等弱势群体的影响是最大的。

随着人们对非正规劳动者就业和生活状态关心程度的提高,以及反贫困运动的发展,政府不得不修正放松管制的路线,重审劳务派遣法,改善生活保护制度。非正规就业人员的问题集中反映了劳动政策及贫困、社会和社会福利政策存在的问题,对相应的社会政策而言,综合考虑这两者也变得越来越重要。[6]

二、20世纪90年代以后日本就业结构的变化

经济危机导致就业形势恶化,尤其是非正规人员被中止雇用、解雇的现象增多,其原因是20世纪90年代日本就业结构的变化。长期以来,日本的就业体系被称为“终身雇用”,解雇的情况很少发生,并具有长期雇用的倾向。但是,仅把日本的就业体系视为长期雇用是不全面的。与长期雇用一道,50年代的临时工、60～70年代的社外工、80～90年代的时间工等非正式就业形态也不断扩大。日本就业体系的基本结构是由长期雇用的正式员工和非正规就业人员共同组成的。因此,可以认为,日本就业体系的支柱是作为标准就业的长期雇用,而对就业变动起缓冲作用的是多种就业形态的非正规就业。非正规就业有时是短期就业,有时是短时间就业,其工作方式不同于正式员工,由此产生了他们之间在就业条件、工资和劳动条件、身份等方面的种种差异。而且,低工资、恶劣的劳动条件、就业的不稳定性等一直受到社会各界的批判。

90年代后,随着经济增长的停滞和经济结构的变化,解雇和失业人员增加,长期保持低失业率的日本也进入了高失业时代。同时值得注意的是,在此期间正规就业人员减少,非正规就业增加,达到就业人员的三分之一。尤其是女性,非正规就业比率更是高达55%。而且,非正规就业人员中约60%为女性。

90年代正规就业者不断减少、非正规就业不断增加,是因为在经济增长停滞、全球化导致国际竞争日益激化的经济背景下,企业竭力降低成本,尤其是裁减固定人员。同时,因为经济前景不明朗,企业采取能够迅速应对变化的弹性劳务管理,增加了非正规的就业方式。

非正规就业包含多种形态。其中,时间工最多,占非正规就业人数的46.8%。同时,期限工、年轻人的半工半读等有期限的就业人数均在增加。另外,1986年以后,政府进一步放松了对劳务派遣的管制,1999年劳务派遣原则上自由化,2004年进一步扩大到对生产过程的派遣①自2004年生产工序中也可以雇用派遣劳动者以来,制造业中的劳务派遣人员显著增加。这是目前制造业不景气下出现派遣雇用中止等问题的背景之一。,但劳务派遣在整个非正规就业中所占的比重停留在8.3%左右。除了劳务派遣,还有一些采用承包形式的违法派遣,如果把他们都加上去,派遣劳动的比重会高于8.3%。

有些人认为上述非正规就业的增加导致了“终身雇用”制的解体,但日本经济团体联合会主张要坚持对核心职工的长期雇用,而且支撑终身雇用的基本制度(统一招聘应届毕业生和企业内部的人才培育等)没有发生大的变化,因此不能说终身雇用这一日本式就业体系已经解体。那么,在90年代,日本的就业结构真的没有发生任何变化吗?

依就业结构的变化而言②森建资认为雇用形态的多样化是雇用关系的原理发生变化的结果。参见森建資:《雇用関係の変貌をどのようにとらえるか》,载《社会政策学会雑誌》,2003(9)。,第一,从量上看,非正规就业增加到占就业总量的三分之一。与正规就业者的长期雇用合同、有规律的劳动相比,非正规就业的特点是劳动时间和日数短且不规则,或者雇用合同有期限,且期限较短。可以说,与正规就业相比,非正规就业是“零碎的就业”。随着就业需求的多样化,有些人可能会偏好这种零碎的工作方式,但其结果是正规就业正在逐渐丧失其规范意义。第二,“零碎的劳动”还导致了“零碎的工资”。即正规就业者一般靠工资维持生活,因而会出现对“生活工资”的要求。而在零碎的就业里,工资规范难以成立,就业和生活往往会被分开来考虑。在这种环境下就出现了依靠零碎的劳动无法维持正常生活的工作贫民人数增加。第三,包括时间工在内的非正规就业人员开始承担主干业务。随着正规就业人员逐渐减少,非正规人员逐渐增加,如何有效使用非正规人员成为重要问题。第四,90年代以后,劳务派遣、承包劳动等人员显著增加,雇用的“外部化”现象日益显著。以前,指挥、命令关系和劳动关系相一致的直接雇用是就业的核心,而现在在派遣劳动、生产工序的承包中,直接指挥、命令的人和实际雇主相分离的形式越来越多。结果,雇主不必负责劳动力调整,而是将其“外部化”,这使得有效进行弹性劳务管理变为可能。第五,派遣劳动、短期雇用合同等非正规就业的扩大与放松管制政策密不可分。在这一点上,可以说,非正规就业的扩大是政策推进的结果。

总之,20世纪90年代,在弹性劳务管理扩大的过程中非正规就业增加,导致了不稳定就业的扩大。这一现象在这次金融危机下以失业问题的形式暴露出来。

与此同时,被直接雇用的正规就业者的工作时间也发生了重大变化,尤其是因裁量工作制的普及,以往由雇主管理的劳动时间现在被移交到职工本人,与工作成果挂钩的薪酬制度也在扩大。这一趋势改变了以前由管理人员根据工作时间支付工资的雇用关系,职工的工作方式更接近于由工作内容和成果而决定的“承包合同”。这种工作方式使劳动管制的难度越来越大,劳资关系也变得越来越个性化。

三、年轻人的就业环境和生活问题

20世纪90年代以后,围绕劳动和就业的另一个焦点是年轻人的就业问题。在日本,经济增长对年轻人的劳动需求很高,所以以往年轻人失业并没有成为社会问题。而进入90年代后半期后,年轻人失业率开始上升,逐渐被认为是严重的社会问题。

有关年轻人的就业,较早以前,被称为f reeter(译者注:指15～34岁的非正规就业人员以及没有工作但有工作欲望的人,学生和家庭主妇不包括在内)的不规则、不稳定就业已开始引人注目。而从90年代末开始,年轻人的就业问题逐渐被社会广泛认知,年轻人的高失业率、就业难等问题也被提出。尤其是随着非正规就业的增加,年轻人中非正规就业比率高成为议论的焦点。对freeter问题的认识也从年轻人问题转为就业问题。近年来,通过“网吧难民”、“工作贫民”等问题的出现,年轻人贫困、成家和生活自立困难受到了广泛关注。

在日本,由于生活保护制度的对象因“适正化政策”(译者注:指以减少浪费为由的严格管理政策)事实上局限于不能工作的老年人阶层,以及由于人们普遍认为流浪街头的人大多为中老年人,所以贫困被认为主要是老年人阶层的问题。但是此次经济危机以来,年轻人的贫困成为社会焦点,部分地区出现了找不到工作的年轻人申请生活保护的现象。

年轻人的就业问题是整个就业问题的一部分。进入90年代,随着就业增速放缓,正规就业日益减少,非正规就业增加。就业结构的变化导致对应届毕业生的需求减少,也导致了正规就业等良好的就业机会变得越来越少。从事f reeter等非正规就业的年轻人增加了。可以说,就业结构的变化和不稳定、低工资岗位的增加等现代就业问题,集中反映在刚刚进入劳动力市场的年轻人身上。

尤其是在就业形势异常严峻的21世纪初,从学校毕业的人中有不少成为freeter,他们即使希望成为正规就业者,实际上也很难找到这样的职位,很多人不得不长期处在非稳定就业状态。随着年龄的增长,成为正规就业者变得越来越难,而在此次经济危机中被中止雇用或失去工作,面临再就业困境的也正是他们。

这些人因工资难以随着工作经验的积累而增长,因此男性难以成家,很多人与父母同住,以维持基本生活。一旦离开父母,就只能住进公司宿舍。但是,正如诸多劳务派遣案例所示,宿舍费用相当高,扣除各种费用后每个月的收入所剩无几。因此,他们很难自己租房住或自立生活,如果遇到中止雇用而失去工作,就只能流浪街头。这次经济危机暴露了年轻人的贫困和居住问题。当前的就业和贫困问题集中体现在年轻人的身上。①有关年轻人的就业、生活状态,请参见日本内阁府编:《平成15年版国民生活白皮书》,东京,国立印刷局,2003。

当然,并不是所有的年轻人都陷入了贫困。统一招聘应届毕业生依然是企业聘用中的核心部分,在此制度下有不少年轻人获得了稳定的职位。而且,一旦成为正式员工,大多数人会成为企业的核心职工而享受长期雇用,其工资也会随着工作经验的增多而上升。虽然他们也存在长时间工作等问题,但其就业还是稳定的。

总的来说,年轻人中成为正式员工的人和从事非正规就业的人之间的差距正在拉大,而且这种差距被逐渐固化。尤其是受学历、出身地区、出身阶层和家庭的影响,特定的社会集团容易陷入不稳定就业和贫困中。[7][8]这一事实正在形成被称为“希望差距”的社会。

四、非正规就业增加与社会保障的“空洞化”

在经济危机下社会安全网的功能不健全也成为社会问题,而20世纪90年代就业结构的变化正在从根本上动摇着日本的社会保障制度。第二次世界大战后,日本社会保障制度建设的里程碑是1961年全民医保和全民年金体系的确立。由此,以医疗保险和养老保险等社会保险为主,以生活保护和社会福利服务为辅的日本社会保障制度框架形成。

作为核心的社会保险分为按工作单位参加的职工保险和主要以自营人员为对象、按居住地参加的社会保险。这样的社会保险体系因经济增长和产业、职业结构的变化,面临着重大挑战。1955年,以第一产业为中心,自营人员占56.5%,国民年金、国民健康保险的参保对象也比较明确。而随着经济的增长,自营人员大大减少,到2007年被雇人员比率上升到86.1%,国民年金、国民健康保险的参保人也随之发生变化。国民健康保险因接受了从职工保险中排出的退休人员,较早变为以老年人为中心的社会保险,所以面临财政问题。国民年金(第一号被保险人)中没有参加厚生年金的被雇人员,尤其是临时工、时间工、无业人员等的人数比自营业的参保人还要多,占到多数。

同时,日本的职工保险基本上以正规劳动者为主,形成了基于男性养家模型的家庭生活结构。如健康保险中强制参保对象以稳定雇用关系为前提,局限于工作时间或一个月的工作日数超过一般职工四分之三以上的人员,而时间工等非正规人员被排除在外。又如日雇人员(译者注:指按天打工的人)、四个月以内的季节性雇用人员、半年以内的临时雇用人员等,被当做第三条第二号被保险人而特殊对待。结果,非正规就业人员除非成为他人的被抚养人,多数只能参加国民健康保险。但是国民健康保险的被保险人大多收入较低,无法支付保费的人越来越多。保费的缴纳率亦呈下降趋势,2005年为91.26%。虽然设有减轻保费的制度,但如果不能缴纳保费,就得使用资格证明书(而不是保险证)就诊,并支付所有费用。

至于养老保险,虽然于1986年进行了一些修改,但日雇人员、四个月以内的季节性雇用人员、六个月以内的临时雇用人员等不能成为厚生年金的参保对象,因此很多非正规就业人员虽是“被雇人员”,但与正规就业人员不同,不能享受被雇人员养老保险。而且,大约40%的国民年金第一号被保险人没有按期缴纳保费,很多人有可能因未缴纳保费或未参加保险而在将来成为无年金人员。①2007年国民年金第一号被保险人的保费缴纳率为66.3%。社会保险厅推测同年没有参加公共年金的人数为118万人(包括老年人以外的人群),参见日本《社会保障年鉴2008年版》。事实上,非正规人员没有参加公共年金的比率较高,全民养老保险出现了“空洞化”现象。尤其是年轻人中的freeter,很可能因为没有参加养老保险而难以预测未来的生活。与此同时,配偶为厚生年金被保险人的时间工虽然能成为国民年金的第三号被保险人,但不少人调整工作时间使年收入不超过130万日元(译注:超过130万日元就不能成为被抚养人)。

雇用保险的问题更为严重。雇用保险规定,一周工作时间未满20小时的短时间劳动者②每周的工作时间为20～30小时的人为短时间被保险人。、日雇人员、四个月以内的季节性劳动者、未满一年的短期雇用人员不在适用范围之内,因此,很多非正规就业人员没有参保资格。也就是说,失业概率最高的非正规人员不能受到雇用保险的保护。虽有日雇人员或短期雇用特例制度,前者采用往被保险人手册上贴印花的方式,2006年被保险人为3万人,但实际领取津贴的人每月平均只有15 000人。而后一制度的领取人数为22万人。历史上形成的这些制度不能有效应对目前非正规就业人员增加的情况。

2008年秋天以来,随着非正规就业人员的失业成为社会问题,雇用保险法被修改,时间工、派遣劳动者等短期雇用劳动者的雇用期间超过半年就能参加雇用保险,但还没有把所有的非正规就业者都纳入适用范围。在该法被修改以前,失业者中只有20%的人有资格领取失业津贴。[9](P51)特别是对刚刚毕业的新劳动者、长期失业人员等,日本的雇用保险制度不能有效应对,最容易失业、最需要失业津贴的人被雇用保险排除在外。对于这一问题,要求支付雇用保险之外的失业津贴的呼声越来越高,因此在紧急就业对策中新设了以职业培训为前提的支付制度。虽然不能解决根本问题,但考虑到以往只能在雇用保险的范围之内给失业人员支付生活津贴,这也算是一个进步。

如上所述,在构成日本社会保障主干的社会保险中,职工保险主要针对终身雇用的正式员工,不能应对流动性较强的非正规就业的增加,从而无法充分发挥作为社会安全网的作用。

另外,作为最后安全网的生活保护制度自经济高速增长以来受惠人数逐渐减少。尤其是受1981年“适正化政策”的影响,其对象实际上局限于老年人或有疾病的家庭,支付水平也被抑制。因此,生活保护制度的安全网功能是有限的。而从90年代后半期开始,随着收入差距不断拉大,生活保护的受惠人员也开始增加,受惠率上升。受惠率从1995年的6.82‰上升到2007年的11.76‰,而长期以来受助对象瞄准机制的问题依然没有得到明显改善。随着网吧难民、中止或停止雇用派遣,以及失业、贫困等问题受人瞩目,对生活保护制度的关心度也在提高,有人批评因失业而不能维持生计,连住房都不能租到的人也不能受到制度保护等情况。在北九州市相继发生饿死人事件和不当的制度运用等问题,促使北九州市生活保护制度在实施过程中有所改善。而在“派遣劳动者过年村”,失去工作而不能维持生计的人们集体申请了生活保护。

在这次经济危机中,以年轻人为中心的住宅问题被暴露出来。日本的社会保障和福利政策被指责有依赖企业福利或家庭福利的倾向,但企业福利主要以正式员工为对象,非正规就业者不在范围之内。这一问题使非正规就业人员的生活更加不稳定。尤其在住宅方面,对公司住房、宿舍的依赖程度较高,公共住宅政策比较薄弱。因此,非正规人员中不少人住在公司宿舍,一旦离开公司就会失去住处。2008年秋天以来这一问题暴露无疑。随着非正规就业的扩大,住宅政策变得越来越重要。尤其是对那些与父母同住的年轻人来说,公共住宅政策对他们的生活自立具有重要意义。

五、就业流动化和相关社会政策

如上所述,当前的经济危机导致就业形势恶化暴露了日本社会安全网的缺陷,凸显了生活问题和贫困问题。作为其背景的非正规就业规模的扩大是20世纪90年代以放松管制为核心的结构改革路线的结果。政府现在也被迫修改放松管制路线,2009年6月,日本内阁制定的《2009年经济财政改革基本方针》认为目前日本“正处于历史性的关键时刻”,并把实现“安心、有活力、责任”视为基本目标。[10]但对于“经济危机”和“社会危机”,该文件只表明目标是“安心和活力的同时实现”,而政策路线的转变依然不够明确。为了实现“安心社会”,在就业、生活安全网、职业培训、教育等领域制定了新的政策,但面对不稳定的非正规就业的增加以及由此导致的差距和贫困,该基本方针并没有提出根本性的方案。作为“紧急就业对策”的一环,雇用保险法已被修改,雇用保险的参保对象扩大到一部分非正规人员,并新设了职业培训期间的生活费支付制度,紧急生活资金贷款制度等,但这些都不过是对当前失业问题的紧急反应。

与非正规就业的扩大相关,被放松管制的劳务派遣法的修改也成为焦点之一。这次因派遣劳动的不稳定性、Goodw ill等违法派遣问题,以及不透明的工资扣除等问题被曝光,对劳务派遣的重新管制成为新的话题。围绕劳务派遣的管制,有禁止日雇派遣、对制造业派遣加强管制以及从消极方式向积极方式转变(译者注:消极方式指哪些行业不能够派遣,积极方式指哪些行业可以派遣)等议论;围绕管制程度也有不同的意见①围绕派遣劳动法修改问题的基本论点,参见長井偉訓:《労働者派遣(法)の構造と機能》,载《大原社会問題研究所雑誌》,2009(5)。。在这样的背景下,禁止日雇派遣的法律被提交到国会。但对于生产过程中劳务派遣的管制,还没有达成共识。

的确,对存在众多问题的劳务派遣进行适当的管制是必要的,但并非只要管制劳务派遣,问题就可以得到解决。最近,随着对劳务派遣批评之声日益高涨,有些大的制造企业辞掉派遣人员转而使用承包工或期限工。承包工的工作形态与劳务派遣基本相同,但它不受劳务派遣法的约束,因此,从派遣工向承包工的转换反而掩盖了劳务派遣的问题。期限工虽然是直接雇用,企业的雇主责任也比较明确,但其雇用并不稳定,在工资、劳动条件等方面与劳务派遣一样恶劣。目前在就业市场上,非正规就业整体扩大,从这一点看,仅有管制劳务派遣并不能抑制其他形态非正规就业的扩大,因此不能说是治本之策。

对就业来说,政府通过政策进行控制的余地比较小。劳动力市场政策的核心是职业介绍、职业培训等,而劳动力市场管制政策介入的余地有限。国外劳动力市场政策也大多是职业培训的扩充,在日本也有人强调职业培训的重要性。但是,日本的教育培训体系以企业的在职培训为主,而且社会上没有形成对技能评价的客观标准,因此,企业外职业培训的成果并不能直接带来就业机会。尤其是在整个国家劳动力需求减少的情况下,欲通过职业培训来扩大就业是困难的。

就业的供求矛盾也是个问题。一方面,制造业发生了派遣雇用中止等现象,而同时,在福利服务、农业等行业则劳动力不足,因此,有人主张政策诱导的重要性。事实上,有一些失业人员的确到这些行业谋职,但其中也有不少人因工作内容的差异而感到难以适应。虽然还可以从事农业,但每个人有选择职业的自由,而且如果一个工作不能发挥个人的经验、技能和能力,光有就业机会并不能马上增加就业。福利服务等领域虽然人手不足,但离职率高,工作条件也尚需改善。要消除就业的供求矛盾需要长时间的调整,有必要从长远的视角通过职业培训来促进职业转换。

另一方面,关于非正规就业,存在与正式员工工作条件的差距、工资水平低、劳动者的权利没有充分保障等问题。在对非正规就业的管制方面,劳动标准、最低工资制等可以发挥重要作用。但是,现在这些政策并没有充分发挥其应有的作用。随着就业差距、工作贫民等问题的出现,最低工资低于生活保护水平的现象成为议论的对象,提高最低工资水平也随之成为政策焦点之一。然而,即使稍微提高最低工资水平也并不能改变贫困的状态,而且因经济危机下企业经营环境非常艰难,预计2009年最低工资将不会上调。要缩小正规就业人员和非正规就业人员工作条件的差距,需要制定“均等待遇”政策。2008年被修改的时间工劳动法引进了一部分“均等待遇”思路。但是,如要解决非正规就业人员的问题,其范围还远远不够,实际效果也不明显。

在社会保障方面,要想应对非正规就业规模的扩大,就不能把以往以终身雇用的正式员工为前提的社会保险制度视为主干制度。新时代的社会保障有必要给以各种形态参加工作的女性应有的地位,而且还应当能应对细分化和流动化的就业市场。至于年金问题,现在有最低保障年金等各种议论,已经成为重要的政治焦点。医疗方面,需要应对没有医疗保险的低收入阶层的问题。在2009年6月颁布的《2009年经济财政改革基本方针》中只提到扩大社会保险的适用范围、对有小孩低收入户的支援方案,如带支付的税额扣除(译者注:一种负所得税,即如果扣除规定数额后的金额为正,负担正的所得税;如果扣除规定数额后的金额为负,政府对其支付负的所得税)等,改革的方向并不明确。2008年日本政府制定的《强化社会保障紧急对策》中虽然也提出了要建设“派遣工、时间工等劳动者也能对未来抱有希望的社会”,但具体方案只限于将非正规劳动者纳入社会保险。至于雇用保险,现在的制度不能保障最容易失业的非正规人员在失业期间的生活。对于这一问题,在扩大制度对非正规就业人员适用性的同时,还需构筑对长期失业人员、刚刚毕业人员的生活保障制度。作为紧急就业对策的一环,政府采取了职业培训期间的生活费支付、生活资金贷款等措施,但还没有有效地发挥作用。

与此同时,工作贫民问题正在要求改变以社会保险为中心的社会保障制度。一方面要扩充生活保护制度,尤其要改善其运用方法;另一方面,在工作贫民持续增加的情况下,还应考虑扩充(不带耻辱感的)社会津贴,而不是仅靠带有耻辱感的生活保护制度来应对。

一些年轻人由于没有机会找到稳定的工作,所以很难提高职业技能,积累工作经验。为了解决这一问题,职业培训非常重要。当然,重视职业培训,并不说明它能够解决所有问题。现在的问题是没有就业机会,或只能从事断断续续的工作,结果成家和生活自立都成问题。日本的年轻人政策现在才刚刚起步。对年轻人的就业、教育、生活等方面开始采用综合性的政策,但主要还是以教育培训为中心的职业技能培训,经济方面的支援几乎不在考虑范围之内。要想使年轻人摆脱对家庭的依赖,过上自立的生活,在提高职业技能的同时,还需要给他们提供能够开始自立生活的启动资金[11],而且,住房政策也必不可少。

以上所述的日本现代就业问题与生活困难、贫困密切相关,因此,目前的任务是要建立起完整的保障就业的安全网和保障生活的安全网。

[1]厚生劳动省职业安定局雇用政策科:《关于非正规劳动者的中止雇用等情况》,2009,http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/05/h0529-3.html。

[2][4]湯浅誠:《反貧困》,東京,岩波新書,2008。

[3][5]NH Kスペシヤル「ワーキングフア」取材班編:『ワーキングフア』ポフラ社(NHK特集“工作贫民”采访团,《工作贫民》),2007。

[6][9]遠藤公嗣、川添誠、木下武男、後藤道夫、今野晴貴、田端博邦、布川日佐史、本田由紀:《労働·社会保障政策の転換を》,東京,岩波ブツクレツト,2009。

[7][11]宮本みち子:《若者の貧困を見る視点》,貧困研究第2号(《分析年轻人贫困的视角》),2009。

[8]小杉礼子編:《フリーターとニート》,東京,剄草書房,2005。

[10]《経済財政改革の基本方針2009》,http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizai/kakugi/090623kettei.pdf。