对《畜禽标识和养殖档案管理办法》的意见及修改建议

王健诚

（河北省动物卫生监督所，河北石家庄 050081）

为贯彻落实《畜牧法》，适应我国恢复OIE成员国地位的需要，农业部于2006年6月26日发布了第67号令，即《畜禽标识和养殖档案管理办法》（以下简称该办法），并于2006年7月1日开始实施。该办法的颁布实施，对提升我国兽医工作的能力，加速我国兽医法规同国际兽医组织的功能对接，建立动物生命全周期可追溯机制，完善我国动物疫病防治的模式，起到了划时代的作用，其意义非凡。但是，随着我国市场经济体制的不断完善，兽医体制改革的逐步落实，畜牧兽医综合执法的推进，该办法制定依据的修订，使得该办法的某些理念和具体规定，已经显得不尽合理、不合时宜，也不便于实际落实。因此，笔者结合自己的工作体会，提出自己的意见和建议，希望起到抛砖引玉的效果，不妥乃至错误之处难免，恭请大家批评指正。

1 职能部门定位有待推敲

根据我国市场经济形势发展的需要，国务院就国家兽医体制进行了明确，就是行政、执法、技术支撑三条线，职责分得很清楚，结构也很合理，也符合国际通行的做法。那就是行政管理部门负责政策的制定和行政许可，动物卫生监督机构负责具体的行政执法监督，动物疫病控制机构负责技术支撑、技术监测及服务。可是反观该办法，其功能定位有待推敲，职责分配有待调整、细化。

1.1 市场经济要求“小政府”，所以国家一直在进行“精兵简政”，削减财政供养人员，所以总体看行政管理人员会越来越少，可该办法对兽医行政主管部门规定：农业部和省级畜牧兽医部门负责建立畜禽标识信息数据库（第26条），负责畜禽标识和养殖档案的监督管理工作，负责组织数据的录入、上传、更新（第27条），对畜禽及其产品实施追溯和处理（第31、32条），对应该加施而未加施畜禽标识的动物经营行为具体实施行政处罚（第34条），这些规定使得兽医行政主管部门既是运动员，又是裁判员，显然是和国家整体形势和改革后的兽医体制不尽吻合。如果按照该办法去做，很容易混淆了监督管理者与具体实施者的关系，在实际工作中容易产生混乱，如果不照办，那么就有渎职失职之嫌。

1.2 该办法对动物卫生监督机构规定：第一负责屠宰前查验、登记并保管、销毁畜禽标识（第40条）；第二负责在畜禽产品检疫标志中注明畜禽标识编码（第15条）；第三具体承担畜禽标识的监督管理工作（第28条）。

这些职责中，职责一，屠宰前查验畜禽标识是可以的，但是登记、保管、销毁则有越位之嫌；职责二是在畜禽产品检疫标志中注明畜禽标识编码，实际生产中根本就不具有可执行性，也没有必要；职责三，因为没有具体监督措施，所以也无法落实；再者，动物卫生监督所也不方便对兽医行政部门执行本办法的情况进行监督。

1.3 该办法对动物疫病预防控制中心的职责也做了规定：第一就是采购畜禽标识，并逐级发放；第二是建立畜禽防疫档案；第三是接受动物经营者的报告更新防疫档案。其中建立畜禽养殖的防疫档案包括了所有的养殖者，工作量太大了，不好执行，必要性也不大；再就是接收报告更新档案，既没有具体程序，更没有监督措施，实际上无法执行，各地基本上也都没有执行该项规定。

2 信息化管理模式不尽适合中国现实

信息化是当代科技发展的最新成果，在各个领域进展迅速，并取得骄人业绩，始终受到各行各业的一致追捧，是先进、效率、科技、进步的代名词。该办法紧跟时代潮流，把信息化引入畜禽标识和档案管理之中，的确是站位高，看得远，富有时代气息。但是结合我国畜牧养殖业实际，畜禽标识和档案管理信息化却存在着难以克服的不适症，绝对不是一“信息”就“化”了的，全部信息化管理也和该办法第5条所规定的原则不尽一致，具体表现在以下几方面。

2.1 投入巨大

现体系实施过程中，必须给每个检疫和免疫人员配置一个识读器和打印机，没有识读器就无法进行识度，没有打印机就无法出具证明。每个识读器的招标价介于2 000～3 000元，打印机大约1 300多元（历史招标价1 380元）。以我省为例，全省拥有9 600余名免疫、检疫人员（不含村级防疫人员），如果一次性配置齐全的话，需要大约3 500万元。另外，还得配省级数据处理中心和相应的辅助设备，匡算下来需要4 000万元。

2.2 运行费用高

现体系的识读设备寿命大约三年，每三年更新一次，保守计算全省每年也得需要1 000余万元；另外所有的设备都需要维护，识读器需要每年更新电池，打印机需要耗材，人员需要培训等，匡算下来也得1 500万元。这对那些至今都无法保障一般工作经费的大部分地区来说，无异是雪上加霜、不堪承受之重！

2.3 技术和同步性要求高

现行追溯体系的所有设备均为现代电子产品，对使用者有一定的文化基础和技能要求，而我省现有的基层工作人员的文化水平还一时无法满足要求，也绝不是培训一次两次就可以解决的。

更为重要的是，现有体系的设计和运行，把全国所有动物的数据视为一个完整的单位，实施监督时的数据运行模式是由地面识度信息→上传到信息中心核对→核对后再反馈到地面接受设备，形式上完全符合木桶效应原理。因而，从理论上来说，如果全国有一个地方不能够全面地执行数据的采集、上传，那么就使得全国整个系统所有采集、上报的数据失去了意义。可是，由于我国幅员辽阔，各地发展程度不同，民族、语言、文字、习俗各不相同，所以让全国这么多的地方完全达到并保持同步，也绝对不是一件轻而易举的事情。

2.4 能力建设滞后，劳动强度过大，数据的真实性差

现行追溯体系要求，对每个动物的饲养地、畜主姓名、畜禽种类、圈舍编号、畜禽标识号码、免疫种类、免疫时间、用药、治疗、流通等情况全部上传到中央数据中心，以生猪为例，仅一只动物在一个生命周期内的数据就可以达到十多个或者几十个，可见需要付出的劳动量有多大！而所有种类的动物产生的数据量是多么巨大！

其实，畜禽标识就是动物的身份证，与我国公安部门的身份证管理系统是一样的，都是一人（畜）一个号码，同样也是十五位数字。但是与之相比较，我们在人员素质、队伍规模、设施设备配置、强制保障力、身份证的重要程度、社会认可程度等方面，我们和公安相差巨大，简直不可以同日而语，而一张身份证仅仅才6项指标，有效期最短的十年，长的无期限，平均三十年换证一次；而我们的管理对象，以权重最大的生猪为例，寿命平均不到半年，可以想象，所有种类动物所产生的数据量是多么巨大！而基层防检疫人员怎样才能够完成如此巨大的任务量呢？这样做的后果，必然导致基层工作人员被迫弄虚作假，上传数据的真实性值得商榷。

2.5 数据识读难以完整

即便是大家都按照系统的要求尽心尽力的去做，因为畜禽标识脱落问题，也很难实现原有意图。虽然各地反馈的数据不尽一致，但是羊、猪等动物的畜禽标识加施后脱落现象严重，一般在10%～20%左右，这就导致早期加施畜禽标识的规定值得探讨。一旦掉了，就无法甄别原来号码，不仅会使得系统的冗余数据大量沉淀下来，而且原来已有的数据也就失去了意义。

2.6 经济合理性值得研究

现体系模式，必须投入巨大的人力、物力，但是由此取得的经济效益到底有多大？以现在各地屠宰的数据来看，病害动物的检出率大概是万分之二三，并且普通病还占有一定的比例。我们计算一下，以一万头猪为例，从开始加施畜禽标识到屠宰，每只猪数据的采集、上传、核查至少得五次。一万头猪就得至少产生五万组数据。我们设想一下，采集、上传、核查每个数据组的成本由人员工资、车油费、工料费等组成，至少得一角钱，那么一万头猪就得至少五千元的工作成本，而发现的问题不超过两头猪，两头猪的成本不会超过四千元。也就是说，在政府无偿提供网络、识读设备的情况下，基层人员付出的直接劳动成本就超过了所有病害猪的价值。

因为动物饲养终究是一项经济领域的生产活动，必然用经济的方法来评价它。虽然很难说多大的投入产出比是合理的，但是如果我们投入巨大的资金、大量的劳动成本，却没有获得相应的经济效益，那么这种投入显然就很值得商榷了。

3 修改的原则和建议

鉴于该办法的立法依据作了修改，形势也发生了变化，结合国家目前推行的畜牧兽医综合执法，笔者以为应该本着适度前瞻、依法有据、职责合理、经济简单、切实可行、便于监督的原则，明确各职能部门的定位，并创新可追溯体系，故提出以下修改建议。

3.1 与“三条线”相一致

国家兽医体制改革明确了行政管理机构、执法监督机构和技术支撑机构三条线，那么该办法也应该遵循这个体制来修订，行政机构负责制定“游戏”规则，即明确权利主体和义务主体，明确畜禽标志的格式、流转程序，养殖代码的备案程序，档案的要素及记录要求等；动物卫生监督机构负责监督具体规则的实施，如监督档案的记录、标识的加施等；动物疫病预防控制机构负责畜禽标识的发放，免疫档案培训、记录等。这样，畜禽标识和档案管理就纳入了整个兽医工作体系之中，并与体系相协调了。

同时，需要明确和规范市场主体的作用，既尊重他们的权益，也要其承担应尽的义务，比如加施畜禽标识，如实记录档案，建立和完善企业质量管理体系，主动接受监督和报检等等。

3.2 明确畜禽标识的地位

畜禽标识是强化兽医工作能力的一个重要标志，它的诞生标志着我国兽医能力建设迈上了新台阶。畜禽标识就是动物的身份证，是在国家协调干预下，由动物所有者加施给动物的一个具有唯一性的符号或者标签。畜禽标识是一切溯源工作的基础，是贯穿各个溯源环节的纽带，是一条“红线”，也是动物商品化后自身应该具有的一个法定的标签或标志。

畜禽标识虽然是国家免费提供的，但是加施后它就变成了商品动物的一个组成部分，归动物所有者所有，应该纳入动物饲养、屠宰单位的质量管理体系，并按照体系的要求进行管理。动物卫生监督机构对其具有监督权，但是不具有所有权，所以不应由动物卫生监督机构收缴、销毁。

3.3 强化养殖档案的作用，明确定位监督主体，细化监督措施

像所有的产品一样，产品质量是生产出来的，不是检验或者监督出来的，动物源性食品的安全卫生也是生产出来的，不是监督出来的。高质量的动物源性食品源于生产过程的严格管理，绝对不是溯源的结果。所以，我们重点应该加强饲养管理环节的监督和管理，重点还是要对养殖者进行科学知识和法律规范的培训，提高其整体素质和守法意识，来带动动物源性食品质量安全的提高。这就需要我们重视养殖档案的作用，提出具体要求，使之成为监督动物产品质量的一个重要载体。

3.3.1 规范档案的记录：在规范档案格式的同时，也要详细规定档案的记载要求，使得养殖者知道记什么、怎么记。比如，凡是用药，应该记明药物品种、剂量、给药途径等要素，应该附有处方，还应该由具体执行的执业兽医人员在档案中签章（该章应由行政部门或者执法监督机构统一定制并备案），表示负责并认可，而不是由养殖者自己任意做记录。

3.3.2 强化养殖档案监督细节：监督工作也要细化，并且每次实施了监督之后，应该在养殖档案的记录内容下面签注监督意见，并由监督人员签章（该章也应该是统一监制并备案的）证明。

3.3.3 加强对养殖档案执行情况的监督：很多的养殖者对养殖档案重视不够，记录不完整或者不真实，该办法应该突出这方面的监督措施，逐步规范档案记录行为。

3.3.4 明确监督主体和措施：各级畜牧兽医行政主管部门监督档案的实施显然不是很妥当，应该更改为由各级动物卫生监督所来具体实施监督，并明确监督措施。

3.4 动物及其产品的追溯是企业质量管理体系的组成部分

入世后，我国企业管理质量正在快速提高，并与国际接轨，最明显的变化就是很多的企业通过了国家乃至国际的认证认可，国家也建立健全了认证认可机构，可以肯定的说，未来我国的企业必然走规范管理的路子。无论是ISO9000，还是HACCP，也不管是其他的质量管理体系，其内部都含有可追溯的内容，并且是其质量管理的一个重要组成部分，所以笔者以为，作为行业管理的兽医行政主管部门，没有必要对所管辖的企业再单独实施一套可追溯体系。而是应该明确和完善企业已有的追溯体系。其理由也很明显，第一，从法理上讲，行政管理部门不应该是具体实施追溯的主体，也不应该插手市场主体的经济活动，而是应该处于宏观管理者的位置；第二，追溯的主体应该是企业，也就是市场主体，他们通过产品谋利，理应对其产品负责；第三，单独设立一个追溯体系是重复，必然导致不必要的浪费。

3.5 实施线性平行传递的溯源单模式

鉴于现追溯模式的不足，因此笔者建议解放思想，坚持科学发展观，多条腿走路，在部分价值高、影响大、风险系数高的种用、演艺、宠物、进境等动物身上，继续实施现体系；同时在权重大、流转快、生命周期短暂的商品肉食动物身上，采取溯源单线性平行传递模式，走出一条中国式的可追溯之路。不同环节使用的溯源单，可以根据具体情况，设定自己特定的格式和记录要素。其具体运转程序和溯源单样式如下。

3.5.1 饲养阶段：养殖户按照规定饲养、管理食用动物，做好档案记录，出售时加施畜禽标识并进行报检，由动物卫生监督机构实施检疫与监督。此过程和现有的程序没有区别。

3.5.2 贩运收购阶段：食用动物贩运商凭检疫证明收购生猪，在收购时由贩运商详细填写溯源单，并由养殖户签字认可。此过程增加了溯源单的填制，由贩运商和饲养者共同完成，由动物卫生监督机构和工商部门负责监督检查。

3.5.3 屠宰加工：屠宰加工单位必须凭检疫证明和溯源单屠宰加工，动物卫生监督机构在查验产地证明时可一并查验溯源单。

3.5.3.1 贩运商向屠宰加工单位移交食用动物时，须将溯源单交给屠宰加工单位，由屠宰加工单位纳入其质量管理体系内，作为其产品质量管理的原始依据。此环节由商务部门负责监督。

3.5.3.2 食用动物饲养者直接将动物出售给屠宰加工单位，那么就由屠宰加工单位来填制溯源单，并收存入档，具体由商务部门监督。

3.5.3.3 企业屠宰加工单位自养自宰（加工）出售的，也必须填制溯源单。此环节由商务部门监督。

3.5.4 活动物流通贸易

3.5.4.1 贩运商在向动物饲养者购买动物时，必须凭检疫证明，并填制溯源单。此环节由动物卫生监督机构和工商部门负责监督落实。

3.5.4.2 贩运商出售活动物时，应向购买者移交溯源单（如果分批成交，应根据原来的溯源单，重新填制新的溯源单交给购买人）。此环节由动物卫生监督机构和工商部门负责监督落实。

3.5.4.3 农户自行出售给农户时，在出售检疫时，填制溯源单（可由检疫人员提供）。此环节由动物卫生监督机构和工商部门负责监督落实。

从以上情况可以看出，溯源单绝不仅仅是一张单子，而是动物及动物产品所有者或者持有者对其产品质量所作出的保证，是一种民事承诺行为，也应是动物生产者、销售者的法定义务。

我们在我省某一肉联厂进行了溯源单模式运行小样本实验，结果表明溯源单具有以下特点。

（1）经济：所有溯源活动的参与者都能够接受，并且不需要政府或者企业进行巨额投资，也不需要运行成本，每车猪增加成本几分钱，还不到一个畜禽标识的价钱。

（2）简单：不需要高深的知识和技能，参与者一看就明白，一说就知道如何使用，无需培训，不耗水，不用电，不需要网络设备支持，绿色环保。

（3）快捷：屠宰中发现问题猪，通过火印号码即刻就可以找到动物的生产地、生产者和生产者的联系电话，无需借助任何网络、设备。

（4）法律效力确实、归责清楚：因为有出售者、经销者的亲笔签字，所以他们无法推诿，责任认定容易，不会出现推诿扯皮现象。

（5）适宜推广：从实验看，因为其是封闭运行，线性平行传递，自成体系，不需要除了参加交易行为当事人以外的任何设备、人员、环境协助，也不受其他因素的影响或者制约，没有同步性要求，所以它适宜于各地自主推广。

（6）易于接受：试验中大家普遍反映，这种形式符合我国国情，符合我省实际，特别是法律责任定位准确，所有溯源参与者都很容易接受。特别是各级动物卫生监督机构更是如释重负，能够把有限的精力用到更需要的地方。

4 几点建议

4.1 出栏时加施畜禽标识，并记入档案

现行的畜禽标识没有必要出生后就加施，而应该出栏时或者在市场主体之间流转时再加施，一是避免了脱落，减少了无效数据和浪费；二是减少了动物的应激刺激，利于动物生长；三是新畜禽标识比较干净，便于准确识读。在一个市场主体之内，动物更换圈舍只要使用档案记载清楚就够了，出栏时加施并记入档案内，以便于追溯。

4.2 生产顺序号相连成串的畜禽标识

现行畜禽标识在生产时都是单个的，虽然一百个装在一个袋子里，但是在一百个之内没有顺序，导致加施时号码不连续。为此，笔者建议国家规定畜禽标识生产形式时，将零散的畜禽标识改成一百个连续成一串，这样加施后一车动物的号码是连续的，也便于记录和管理，节省很多的劳动。

4.3 养殖代码的发放应该有具体、严谨、科学的形式要求

应该把养殖户申请养殖代码的过程具体化，使得养殖代码成为养殖场的“户口本”，而不仅仅是一个号码，而且在赋予这个号码的同时，发给养殖者由当地行政部门监制的、一个可记录的本子，使之持“户口本”到各级职能部门免费领取疫苗、畜禽标识、补贴、办理保险等，领取后并在这个“户口本”上作相应的记载，该“户口本”的内容必须和养殖档案相一致。这样有利于规范和提高养殖户的档案意识，也有利于对防检疫工作的监督。

4.4 对畜禽标识的监督问题

笔者以为，对畜禽标识的监督只需进行形式监督就可以了。如果发生了需要追溯的事项，再具体进行个体畜禽标识号码对照查对。理由是：一是发生追溯的比率较低；二是可节省大量劳动成本。

4.5 养殖档案和免疫档案重复

养殖档案和免疫档案的功能基本一致，随着规模养殖比例的增加，两个档案更是趋于一致，实施两套档案没有必要。如果现阶段需要保留免疫档案，县级动物疫病预防控制中心只须记载本县集中免疫的统一时间段就可以了，没有必要为每个散养户建立免疫档案。

4.6 取消免疫证明

免疫证明大中动物一畜一证的要求过于繁琐，在实际生产中，根本无法核对每个动物的免疫证明。笔者以为，只要是监督到位，饲养档案记录齐全，那么就可以掌握动物的免疫情况，而不必填制、核对免疫证明，故建议取消免疫证。