费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向

郑秉文

费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向

郑秉文

社会保障税与社会保障费之间存在本质的差别,社会保障税具有无偿性、固定性和强制性的特点,而社会保障费则体现了供款与权益之间的密切联系。在目前阶段,社会保障费改税既不符合世界社会保障私有化改革潮流,也不符合中国统账结合社保制度的性质,不符合中国社会保障制度发展战略取向,不适应中国社会保障和经济发展阶段。社会保障费改税无助于解决中国社会保障制度在征缴、基金安全和统筹层次等方面的问题。近年来的金融危机和增长方式转变要求社会保障具有更大的弹性,新农保、事业单位养老金改革和医疗保险改革等也使得社会保障费改税的可行性进一步降低。

社会保障税;社会保障费;费改税

关于中国社会保障费改税问题的争论由来已久。在上世纪末即有相关部门与许多研究者主张实行社会保险费改税,当时郑功成教授明确提出“社会保险费改税应当缓行”的观点,此后他在不同场合亦多次发表反对社会保险费改税的意见。①郑功成教授是坚持我国不宜实行社会保险费改税的学者之一。1998年,在社会保险费改税呼声极高的背景下,他曾向有关决策机构提供过题为“社会保险费改税应当缓行”的专题政策研究报告,此后,他在不同场合及公开出版或发表的论著中又多次强调过不赞同社会保障费改税的观点。参见郑功成《：社会保障学》,北京,商务印书馆,2000;郑功成《：社会保险费改税应当缓行》,载《中国经济时报》, 2000-02-16《;慎对社会保险费改税的问题》,载《领导决策信息》,2005(16);等。最近的一次争论发生在4年前,即2006年9月,有媒体宣布有关部门正在研究社会保障费改税,再次引发理论界和媒体关于社会保障费改税问题的一场争论,笔者曾撰文指出社会保障费改税不合时宜。日前,有关报刊又一次提起费改税问题。四年来,社会保障制度的发展和金融危机的爆发使人们对费改税的认识更加深入,费改税的难度不仅加大了,而且更加不符合中国社会保障制度的发展战略取向。在社保基金累计余额逐年增加的压力下②截至2009年年底,社保五险基金累计结余已近2万亿元。引自人力资源和社会保障部《：2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报》,http：//www.gov.cn/gzdt/2010-05/21/content_1611039.htm。,费改税不符合社保基金投资体制的改革趋势。

一、社会保障税与社会保障费的本质差别

社会保障税体现的是对纳税人社保权利的保护。纳税人在纳税之后,在个人与国家之间就形成一种平等互惠的“利益交换”关系,这个“利益交换”关系受到法律的保护,纳税人应依法享有社保制度赋予的相关权利即国家提供公共物品和公共服务 (社保制度)的消费权利。权利是目的,义务是手段,履行纳税义务是为了获取权利的实现。纳税人不纳税就等于主动放弃了自己的公民权利,只要纳税,就会获取相应的权利。税收制度是义务与权利相一致的统一体,与其纳税额的多少基本无关。从理论上讲,纳税额为几百万元的企业高级管理人员的公民权利与纳税额只有几百元的普通清洁工是一样的,他们的权利是相等的。尽管公司总裁与普通工薪者之间纳税额存在很大差距,但他们享受公共产品的量的差别不是很大,享有政府提供社保公共物品的数量与质量没有太大的差异,重要的是与他是否纳税这个事实有关,这就是人们常说的税收的无偿性、固定性、强制性的含义,也是社保税具有的三大特性。虽然最近十几年来世界范围内社会保障改革进程中很多国家已突破了“无偿性”,在缴税制的国家或多或少地引入了一定的补偿因素,但总体来说,在社保税体制下,纳税人的当前供款与退休后享有的待遇水平没有直接对等的精算关系。

从社保融资方式看,一般来说,缴税制与现收现付制相联系。现收现付制的最大特点是退休金水平与纳税人最后的工资水平挂钩,而与个人和单位的实际供款总额没有直接的关联性。所以,现收现付制一般与“待遇确定型”(defined benifits,DB)联系在一起,全称就是“待遇确定型现收现付制”或简称为“DB型现收现付制”。

与社保税恰恰相反,社保费的本质属性是供款与权益关系密切,它强调的是缴款与权利的对等性。除了在固定性和强制性方面与社保税具有同样的法律约束之外,社保费的“补偿性”与社保税的“无偿性”是相对立的。社保费的“补偿性”一般有两种形式：一种形式是在现收现付制下,它与未来待遇水平存在较高的“联系因素”。另一种形式是引入账户的缴费,它具有更加紧密的联系,所体现的是完全的“精算因素”,多缴多得的联系更为明显、更为紧密,具有完全的补偿性质,或者说具有完全的“对等性”。社保费还具有“即时性”,它是指账户持有人到法定年龄时的产权意义,是个人账户资产私有性的一个时间承诺。引入个人账户的意义在于个人账户是个人资产建设和国家以立法形式进行承诺的一个载体,具有可继承性等特点。

二、社会保障费改税存在八个弊端

多年来国内学界主张社会保障费改税的主要论述和依据可以归纳为八个方面：一是认为发达国家大多数实行的是社会保障税,不是社会保障费,费改税是国际社会保障改革的大潮流,是与国际接轨;二是费改税可以提升征缴的权威性,增强征缴的强制性,加大征收力度,提高征缴率;三是可以降低成本,尤其是税务系统遍布全国,业务熟练,利用现有的税务机构可以大幅降低征缴成本;四是可以解决当前社保经办机构与地税系统双重征缴的矛盾,如核准的统计口径、票据的传递时滞、复审存在的差错等,避免出现一些相互推诿的现象;五是费改税可以建立税务机关征收、财政部门管理、社保部门支出的“三位一体”管理体制,相互制约,相互监督,提高社保资金的安全性,有效防止挪用、挤占和腐败;六是由税务部门征缴可以提高征缴力度,将增强参保的强制力,有利于扩大社保覆盖面;七是有利于提高统筹层次,有利于资金投资管理;八是符合全国范围内费改税的大趋势,有利于建立公共财政制度和促进政府职能的转变,等等。[1](P419-431)

上述主张社会保障费改税的观点不无一定道理。但是,从中国社会保障制度的发展进程来看,尤其是从中国社会保障制度发展的战略取向来看,费改税既不适应中国社会保障制度特征、社会保障发展阶段和客观经济社会环境,也不符合国际社会保障改革潮流。中国建立统账结合制度的初衷是为了将公平与效率结合起来、将社会再分配与个人激励机制结合起来,这是一个部分积累制的混合型制度模式,与之相适应的应是社保费而不是社保税。费改税违背中国社保制度发展战略的目标和要求,并可能导致诸多弊端,如加剧征缴的复杂性,降低社保制度的灵活性,阻碍社保制度的改革与完善。不仅如此,费改税也不适应中国目前的二元经济结构,超越了中国经济发展阶段,没有可持续性。具体来说,主要体现在以下八个方面：

(一)世界性的改革潮流不是费改税,而是税改费

从国际潮流看,第二次世界大战之后,全球社会保障制度的税费改革过程分为两个阶段：第一阶段是20世纪40年代末和50年代初,欧洲国家纷纷建立福利制度,实行缴费制的国家相继弃费改税,出现一股费改税的潮流;第二阶段是在20世纪80年代,社会保障制度改革开始出现逆转,税改费成为一个新的潮流,并且这个潮流正方兴未艾。税改费主要出现在三个地区：一是在拉丁美洲地区。1981年以智利为代表的私有化改革带动了12个其他拉美国家进行了智利模式改革,这些国家或全部或部分地引入了个人账户。改革后的养老金制度实行市场化的投资制度,改革前的社保税性质荡然无存。二是在亚洲地区,一些新兴市场国家和地区开始进行以个人账户为特征的社会保障制度改革。例如,1997年中国正式确立统账结合制度,2000年中国香港地区强积金正式实施,还有蒙古、吉尔吉斯斯坦等国引入了名义账户。这些亚洲国家引入个人账户的目的在于加强个人供款和未来待遇之间的联系和进行市场化投资,以提高收益率。三是在欧洲,俄罗斯、波兰、拉脱维亚、瑞典和意大利名义账户制的改革、爱尔兰半积累制的改革、德国积分制的改革等。这些欧洲国家引入个人账户或账户因素的目的在于减轻多年来国家的财政负担,加强个人在养老金制度中的作用。在过去30年里,上述三个地区大约有40个国家不同程度地引入了个人账户,实现了从税向费的转变。这些国家的改革取向无一不是加强缴费与待遇之间的联系,通过引入账户因素(包括名义账户)对慷慨的待遇水平进行约束,以减少国家的财政负担。

(二)费改税不符合旨在加强缴费与待遇之间联系的社会保障制度发展战略的要求

加强缴费与待遇之间的联系是中国社会保障制度改革的基本原则和既定方针。坚持社保供款的性质为费,是坚持这个基本原则和既定方针的一个制度基石;相反,费改税意味着将个人供款与未来待遇的联系割裂开来,国家财政将要承担起无限责任,这显然不符合中国国情和中央多次强调的加强缴费和待遇之间联系的基本精神。欧洲福利国家面临的财政困难使我们看到,以缴税制为主要特征的福利制度缺乏可持续性,最终还是不得不进行改革。中国作为人均 GDP不到4000美元的发展中大国,在较长时期内不应以福利国家为社保改革的追求目标。世界社会保障制度改革的实践告诉我们,社会保障制度的财务可持续性是社会保障制度得以长治久安的基础,坚持缴费制是维持财务可持续性的一个基石。

(三)费改税在技术上不符合统账结合的混合型制度的设计要求

从理论上讲,在统账结合制度中,社会统筹部分的缴款可以实行费改税,而个人账户部分的缴费则不可能改为税,否则就会与个人账户的存在产生冲突。如果将供款一分为二,统筹部分改为税,个人账户部分仍保留为费,则会人为地使社会保障制度复杂起来,加大社会公众对社会保障的认知困难,在供款征缴过程中将会引发一些额外的制度运行成本,人为地制造一些制度矛盾,不符合制度的本质要求和发展战略取向。我们当前面临很多紧迫的改革任务,费改税既不是最紧迫的任务之一,也不是解决其他困境的关键所在。如果实行费改税,反而会使人们的思想混乱起来,发出一个错误信号,误导参保人走向大锅饭的传统体制。

(四)费改税不符合社会保障制度深化改革对“制度弹性”的要求

税制的刚性要大于费制,这既是税制的优点,也是它的缺点。费改税将会加大社会保障制度的刚性,导致社会保障制度缺乏灵活性。中国社会保障制度目前还远没有定性,更没有定型,从源头供款到末端支付,从基金管理到投资运营,从机关事业单位到农民社保问题等等,均处于改革探索过程中。例如,做实个人账户试点目前只在13个省份中进行,当期社会统筹出现的缺口与做实个人账户所需转型成本之间的矛盾始终没有得到根本解决,账户基金的投资体制和运营机制问题始终没有明朗,庞大的养老资产的保值增值问题始终没有得到解决,社会保障制度的预期远没有明确给出,《社会保险法》还未出台,等等。所有这些,都需要为制度改革留出一定余地,保留缴费制就等于为未来改革面临的不确定性保留了弹性空间。反之,费改税之后将极大地缩小未来制度调整的空间。

(五)明显的二元社会经济结构是制约费改税的重要因素

费改税涉及的因素很复杂,首先需要以制度结构的自身改革为前提,以适应外部的二元结构。在目前的社会保障制度设计下,一旦实行费改税,城镇和农村的纳税人概念和范围的界定以及税率设定就可能面临严重困难。要增加一个税种或是一个税目,首先要确定其纳税对象,需要人大会议讨论通过。如果实行费改税,按照目前城乡经济发展水平的巨大差距,农民能否成为法定义务纳税人还是一个很大的问题。如果将农民和农村排除在外,将会加剧原有的社会矛盾,与和谐社会建设的目标背道而驰。尤其是在中央政府已经免除农业税的大背景下,建立农民社保税的环境已然不存在,为全国农民新增一个税种很不现实。农业生产特性、农民收入水平及城镇化过程中大量失地农民的产生等,都决定了向农民征收社保税不具有现实性。在差异性如此之大的二元社会经济结构下,费改税的社会经济环境还远未具备。[2]

(六)费改税不是加强征缴力度的关键所在

社保资金征收力度的大小不在于缴款的性质是费还是税。例如,包括法国、德国和意大利等国在内的许多欧洲大国的社保供款实行的都是费制,它们几乎不存在逃费现象,征缴力度不差于实行税制的美国和英国。我国目前社保费征缴力度较薄弱,问题主要在于制度设计上存在诸多缺陷,如参保门槛较高,便携性较差,制度设计复杂,透明性较差,政策缺乏连续性等。这些制度缺陷弱化了制度的激励机制,费改税之后不能增强制度的激励机制,且原有的这些制度设计缺陷将依然存在。只有解决了这些制度设计缺陷,变“逼我参保”为“我要参保”,征缴力度问题才能迎刃而解。换言之,征缴力度来源于制度的激励机制,而较少来自供款属性的改变。

(七)费改税不是加强基金安全的必要条件

中国社保资金的安全性不在于是“费”还是“税”。例如,在实行费制的西欧国家,社保基金的安全性并不差于实行税制的英国和美国。我们不能假设,美国税改费就会产生安全性风险;意大利1995年和瑞典2000年实行税改费以后,其基金安全性依然很好,没有出现任何不如以前的违规现象。中国社保基金安全性潜在风险来自两个内生原因：一是由于缺乏投资渠道,基金仅限于协议存款和购买国债,收益率低下,导致市场化投资具有天然的内在冲动;二是统筹层次十分低下,基金管理相当分散,为这些潜在风险带来了客观条件。[3](P3-5)这两个制度内生缺陷是导致基金投资风险、保值风险、管理风险的主要原因,由此对基金安全性形成的主要威胁是法人违规。社保基金完全由地方财政专户管理,自然人违规和腐败的现象较为罕见,尤其是上海社保案发生之后。

(八)费改税不利于提高统筹层次

目前,中国社保基金统筹管理水平实行真正意义上省级大收大支的地区寥寥无几,大概只有北京、上海、天津、陕西等少数几个省份,甚至辽宁省在经过10年试点之后也没有实现真正意义上的省级水平的大收大支。决定社保基金能否提高统筹管理水平的因素显然不在于实行社保费还是社保税。在区域之间、城乡之间发展水平极不平衡的二元结构下,一旦提高基金收支管理层次,地方政府的道德风险必将导致基金收入减少和基金支出大规模增加,其逆向选择有可能致使社保基金面临较高的财务风险,这是当前社保基金收支统筹管理水平难以提高的真正原因。如果实行费改税,纳税人供款与权益之间的联系将被割裂开来,统筹层次越高,对基金收入的不利影响就越大。因此,社保税对统筹水平提高影响的程度要远远大于费制,财政风险也必将大于费制。

三、八个新问题使得费改税更不可行

四年前讨论的社会保障费改税尚且不可行,四年后的今天情况更加复杂化,全球金融危机的爆发及其对中国社会保障制度的挑战和新社会保障政策的出台,使得费改税导致的不确定性陡然增加。从动态上讲,全球金融危机爆发后,为刺激经济增长、促进就业,人力资源和社会保障部及时出台了旨在减轻企业负担的社保新政,这正是得益于社保费制度的灵活性。如果实行费改税,无论是“纵向设计”还是“横向设计”,都会面临重重矛盾和困难。新农保政策的出台和事业单位养老金制度改革使得费改税面临更大的复杂性;社保基金投资管理模式改革使得费改税面临更多悬而未决的新问题;费改税涉及社保制度的通盘考虑与统筹安排,而且基本养老保险费改税将影响其他保险制度特别是医疗保险制度的改革,将有可能引发建立福利普惠制的巨大压力。

(一)金融危机中实施的社保新政显示,费改税不是改革的大方向

在此次全球金融危机期间,我国政府及时采取了一揽子反危机措施。金融危机对中国的冲击导致就业形势急剧恶化,而两千多万失业群体中绝大部分是农民工。为配合中央提出的保增长、促就业、保民生、保稳定的战略,人力资源和社会保障部及时推出了“社保新政”,其具体措施包括“五缓四减”：允许困难企业在一定期限内缓缴养老、失业、医疗、工伤、生育保险五项社会保险费;阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等四项社会保险费率。社保新政为减轻企业负担和稳定就业作出了巨大贡献,对促进经济复苏和稳定就业局势起到了重要作用。[4](P16-28)中央政府之所以能够及时调整社保制度相关参数,推出一揽子“社保新政”,其中一个重要原因是中国社会保障制度采取的是社保费,运用比较灵活,这是社保税所不具备的一个优势,也是国际社会应对此次国际金融危机的一个宝贵经验。

(二)在拉动内需和转变经济增长方式过程中,社保费更具优势

此次国际金融危机还显示,增强居民消费信心、拉动消费需求、转变经济增长方式的任务迫在眉睫,并关乎国民经济可持续发展的经济安全问题。在这个大背景下,社会保障制度的任务首先是扩大覆盖面,为增强消费者信心作出长期的制度保障,而设立新的税种或税目将与中央经济工作会议和全国财政工作会议上多次提及的实行“结构性减税”的精神有南辕北辙之嫌,将对扩大内需造成阻碍。改革开放30年来,在国民收入分配结构中,国民财富过度向政府而不是居民倾斜。在金融危机期间,面对财政收入远超居民收入、居民收入增长乏力和消费疲软的严重失衡状况,有学者提出直接大幅让利于民的减税计划,有报刊撰文提出扩大减税的范围和规模的建议,甚至有地方“两会”代表提出用退税方式向全体居民发放红包的提案。在如此收入分配体制改革的取向和氛围下,设立社保税不仅是一个社会保障制度改革问题,也不仅是一个财税体制改革问题,而是一个政治和社会问题,是一个转变经济增长方式的战略问题。

(三)费改税有可能会降低征缴效率,潜伏着财政风险

1994年开始实行的分税制改革的本质是在各级政府之间明确划分事权与财权,按税种划分中央和地方的收入来源,按照税种实现“三分”：分权、分税、分管,即将税收按照税种分为中央税、地方税、共享税。如果实行社会保障费改税,将产生实行中央税、地方税还是共享税,如何科学划分中央与地方的责任和义务等问题,而这些问题又涉及地方政府积极性的激励机制设计。在社会保障五险统筹层次如此低下的情况下,这个激励机制的“纵向设计”显然是一个难题。“横向设计”也同样存在矛盾：费改税之后,征缴主体是税务部门还是社保部门,这个久拖不决的矛盾将会重新提起,部门博弈将会立即重现,届时,2007年曾经出现过的征缴主体的部门利益之争将会再次白热化。如果将养老保险的社会统筹部分改为税,账户部分保留为费,就将面临是实行“分征体制”还是“代征体制”的抉择,即是实行税务部门征收属于税的统筹部分、社保部门负责征缴属于费的账户部分,还是统一由一个部门负责征缴所有的税和费。如果实行“分征体制”,不仅征缴体制会更加复杂化,而且涉及征缴效率问题;如果实行“代征体制”,则会潜伏新的风险,因为如果税务部门负责征缴而社保部门只负责待遇支付,收支之间的联系必将失去内生的精算机制,收不抵支的财务风险有可能会成为一种常态。

(四)新农保政策出台之后,个人供款性质更加远离税性

2009年国务院出台了新农保政策,其融资方式是由个人缴费、集体补助、政府补贴三方面构成的,农村居民缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次,三方缴费和补贴几乎全部计入终身记录的个人账户。这是一个典型的多缴多得的账户模式,三方供款只能定性为缴费,难以强制地定性为缴税。而且,新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”,如果实行费改税,该制度的“弹性”原则将大打折扣。截至2010年3月,全国11%的农村地区开展了新农保试点,养老保险首次覆盖了1.3亿名农村居民。如果实行费改税,全国社保制度税费分割必将十分严重,成为全世界独一无二的税费并存的三元结构：在全国范围内存在城乡税费分割现象,即农村实行的是费,城镇实行的是税;在城镇出现统账税费分割现象,即社会统筹部分实行的是税,个人账户部门实行的费。很显然,如此税费混杂的三元设计是不可取的,是社会保障制度的次优选择,不符合中国社会保障制度发展战略的取向。[5](P50-58)

(五)事业单位养老金制度改革止步不前,费改税将使之更加复杂化

2008年2月中央提出五省市事业单位养老金制度改革方案,但两年半来,这项改革始终处于酝酿阶段,其复杂性远超过当初的预测,恐本届政府难以真正启动。面对更为复杂的事业单位养老金制度改革前景,如果实行费改税,事业单位改革将会遇到支付转型成本的理论困境。事业单位养老金制度改革的核心是向城镇基本养老保险制度并轨。其中个人账户完全由个人缴费形成,统筹基金的单位配比缴费毫无疑问地要来自财政转移支付。在费改税的条件下,统筹基金的供款改为税,其管理主体势必为财政部门,这样,不管社保税是设立联合账户还是分立账户,单位配比供款的实质等于是间接地利用社保税收入支付了事业单位养老金的单位配比供款,这就在理论上出现一些问题,相当于或接近于“用社保税来支付社保税”的一个自我循环,统账结合的部分积累制性质(做实账户的资金性质及其来源)将流于形式,与目前做实个人账户试点的既定方针大相径庭。这涉及制度模式重新选择改革方向和发展战略的问题。这个潜在难题及其性质如同2009年中央政府允许辽宁省将账户基金余额用来支付当期出现的统筹基金缺口一样,等于是对部分积累制的制度属性的一个挑战。

(六)费改税将对改革投资体制产生连锁制约,不利于社保基金投资体制改革

近年来,社保基金的投资策略与投资体制改革问题多次被摆在决策层“案头”。2008年11月审计署公布权威消息[6],五项社保基金平均收益率不到2%,贬值风险逐年加大。因此,中国社保基金实行投资管理是大势所趋,但如果实行费改税,将牵涉到很多更为复杂的问题。例如,在财政部门及其预算中,是采用联合账户还是分立账户的模式;社保供款用于产业投资或证券投资,短期内收支平衡与否将对其是否列入中央预算的联合账户具有较大的会计意义。如果采取分立账户管理模式,就不会对财政预算的平衡产生影响。对此,有的国家采用的是联合账户模式,有的国家则采取分立账户模式,在美国曾发生过变化,还产生过争议。①关于分立账户模式和联合账户模式的利弊与美国在这两个模式之间的选择变化,参见郑秉文：《社保基金投资股市对经济增长的影响》,载《财贸经济》,2004(9)。对中国来说,社保基金的投资模式还没有最终确定,一旦实行费改税,势必对投资模式、投资策略、投资主体等方面的选择都有较大影响。

(七)费改税涉及社保制度的通盘考虑与统筹安排,应协调推进

四年前发生有关社保费改税的讨论正值中共十七大召开前后。中共十七大报告提出了促进企业、机关和事业单位基本养老保险制度改革、探索建立农村养老保险制度、提高统筹层次、制定全国统一的社会保险关系转续办法、加强基金监管和实现保值增值等项工作安排。四年来,社会保障制度建设按照中共十七大的战略部署,正在逐步完成各项预定任务。例如,2009年底出台了养老保险关系转续办法和医保转移结算办法,社会保障制度便携性终于迈出了一大步,农民工养老关系转续问题得以阶段性解决,异地医保报销问题也得到解决。但实行费改税将面临如何与这些改革日程相互衔接、实现省级或全国统筹的目标如何与费改税相结合,以及费改税是否有利于促进这些既定改革目标的实现等问题。例如,截至2010年3月底,全国新农保试点参保人数已达4685万人,基金累计结余243亿元[7],毫无疑问,费改税将为提高新农保的统筹层次和新农保基金的投资运营体制带来新的问题和新的挑战。中央政府各部门之间只有加强沟通协调,才能统一步调,统筹安排,通盘考虑,以尽量避免重复工作、相互矛盾或相互掣肘等问题。

(八)基本养老保险费改税影响其他保险制度改革进程,尤其是医疗体制改革的进程

2009年4月新医改方案公布,医疗体制改革的序幕正式拉开,医改的指导思想、基本原则、改革思路也进一步明确。就医保制度而言,同样为统账结合的医保基金累计结余达到4276亿元(统筹基金2882亿元,账户基金1394亿元)[8],遇到的投资困境和改革目标几乎与养老保险完全一样,如提高报销比例、提高统筹层次、增强保值增值能力等。如果养老保险供款改成“税”,那么,医保供款将立即面临是否也要费改税的问题。中国五项保险基金都已积累了巨额盈余,截至2009年年底,失业保险累计结余达1515亿元,工伤保险结余为404亿元,生育保险结余为212亿元,如包括养老保险结余1.32万亿元,五险基金累计结余合计已高达1.96万亿元。[9]一旦养老保险实行费改税,规模如此巨大的五险基金储备余额也面临着是否全部改为税的问题,尤其是对医保制度来说。这是因为,养老保险统筹部分改为税之后,政府变相承担起无限责任,示范效应意味着政府同样应该对医疗保险承担起无限责任,不仅如此,医保费改税还面临着如何与医药卫生体制改革衔接的问题。失业保险基金扩大支付范围的试点正在东部七省进行,费改税的连锁反应必将波及失业保险供款费的性质,进而,失业基金扩大支付范围的功能能否继续也将面临挑战。在绝大部分国家,诸多保险项目供款性质是一致的,因此,养老保险供款费改税将会产生一定的示范效应,医疗和失业保险将首当其冲。这意味着,中国社会保障制度将有可能从此转向,成为走向福利国家的一个起点,而这是中国现阶段发展水平所无力承担的。

四、结论

经过上述分析,我们可以对有关中国社会保障制度费改税问题多年来的争论给出一些结论。

第一,费改税基本不符合目前我国社会保障制度结构设计的本质要求,与外部社会经济二元结构存在较大冲突,必将派生出一些新的问题,使社会保障制度更加复杂化,超越了目前中国社会保障制度发展阶段,超越了中国社会经济发展阶段,与中国社会保障制度发展战略相悖。

第二,中国现阶段社会保障制度改革的重点应放在各项制度建设上,扩大覆盖面和完善基金投资管理体制等各项改革应放在优先考虑之列,它们才是阻碍提高生活品质、扩大内需、转变增长方式的关键所在,费改税不能推动解决迫在眉睫的问题,反而会对当前改革带来一些负面影响。

第三,费改税的潜在问题是弱化供款与待遇之间的联系,有可能损害社会保障制度的财务可持续性,使各级财政陷入财政风险之中。中国社会保障制度在较长时期内应坚持缴费制,以坚持社保基金自我平衡为首要原则之一,逐年增长的社保基金规模不应成为费改税的理由之一。

第四,基本养老保险费改税的长期效应有可能导致其他险种费改税也面临同样的改革压力,尤其是医疗保险和失业保险。在其他国家,各项险种的供款性质基本是一致的,于是,基本养老保险费改税有可能引发连锁反应,成为其他社保险种费改税的起点。

第五,费改税可能成为迈向福利国家的一个起点,因为社保税是构建福利国家的重要基石,国家财政兜底的福利制度就是建立在这个基础之上的一个必然结果,这就是30年来其他国家通过税改费的方式减轻国家财政负担和提高竞争力的主要原因之一。

第六,中国在较长时期内不具备建立福利国家的经济基础,福利国家的税收模式不应成为中国的唯一改革取向,而应建立一个与国家经济发展水平相适应、有较大发展潜力和空间、财务可持续的社会保障制度。在人均 GDP10000美元以上的发达国家中,基本存在两大类模式,即福利国家与福利社会,较长时期内,适合中国国情的将是福利社会,而不是福利国家。

第七,改革开放前完全财政化的社会福利模式是不可取的,当然,完全市场化的模式也不可取。既不能完全市场化,也不能完全财政化,而应建立一个混合式的社会保障制度,同时发挥财政、社会、企业、个人四个方面的作用,任何一个方面都不可偏废,不能走极端。

第八,改革开放30多年的历史经验和教训显示,缺乏部门之间的协调是制约中国社会保障制度发展和导致走弯路的原因之一。为此,包括社保供款的性质在内,社会保障制度改革应通盘考虑,统筹规划,加强部门之间的协调沟通,最大限度地控制部门利益至上和部门博弈带来的负面影响。

[1] 郑秉文《：社会保障费改税不利于深化社保制度改革》,载《建立覆盖城乡的社会保障体系：第二届中国社会保障论坛文集(2007)》(上册),北京,中国劳动和社会保障出版社,2007。

[2] 郑秉文、房连泉《：社会保障供款征缴体制国际比较与中国的选择》,载《公共管理学报》,2007(4)。

[3] 郑秉文《：社保基金违规的制度分析与改革思路》,载《中国人口科学》,2007(4)。

[4] 郑秉文《：2009金融危机“：社保新政”与扩大内需》,载《中国社会科学院研究生院学报》,2010(1)。

[5] 郑秉文《：中国社保“碎片化制度”危害与社保“碎片化冲动”探源》,载《甘肃社会科学》,2009(3)。

[6] 王光平《：全国各类社保基金积累额近2.5万亿元五项基金年均收益不到2%》,载《中国证券报》,20081107(1)。

[7] 《人力资源和社会保障部2010年第一季度新闻发布会》,http：//www.china.com.cn/zhibo/2010-04/23/content_ 19865510.htm?show=t。

[8][9] 人力资源和社会保障部《：2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报》,http：//www.gov.cn/gzdt/ 2010-05/21/content_1611039.htm。

(责任编辑 武京闽)

Levying Social Security Tax Would Endanger Reform

ZHENGBing-wen

(Senior Research Fellow,CISS at CASS,Beijing 100007)

Social security tax is inherently different from social security contribution,the former is noncompensatory,while the latter is closely related with benefit.Certain administration and scholars have recently reclaimed that social security collection should be replaced by taxation.Though this claim is not without reason,turning contribution into taxation runs against the international trend of social security reform.It does not fit the mixed system of pay-as-you go and funded individual accounts,nor does it suit the dual economy and the stage of social security development.Replacing contribution with taxation can not enhance collection,pension fund management and pooling level.Recently the outbreak of global financial crisis and the resulting need for stimulating economic growth requires a more flexible social security system.Moreover,the establishment of pension system for rural residents as well as public sector employees and the reform of health insurance has ever reduced the feasibility of levying social security tax.

social security tax;social security contribution;changing from contribution to taxation

郑秉文：中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、中国社会科学院世界社会保障研究中心主任,研究员(北京100007)