尼克松政府对“中国代表权”问题的评估和政策*

温 强

新中国建立后，美国长期阻挠恢复其在联合国的代表权，“中国代表权”问题由此产生。最初十余年间，美国采取延期讨论策略，但因众多亚非拉新独立国家的反对而愈发不可行。美国1961年联合日本等国提出，中国代表权的任何改变都应被视为“重要问题”，须得到联大2/3多数票通过。自此，联合国内存在着三种声音:即以美国为首的“重要问题”方案;以阿尔巴尼亚为首的驱逐台湾当局，接纳中国政策;其他一些国家的“两个中国”或“一中一台”策略。因海峡两岸均反对分裂，所以在“中国代表权”问题上的斗争主要围绕“重要问题”案和“阿尔巴尼亚”案展开。前一方案虽在民主党主政时一直奏效，但赞成后一方案的国家却稳步增加。共和党人尼克松(Richard M.Nixon)上台后确立了联华抗苏总体战略。由于档案尚未解密，学术界以往曾在尼克松如何策划中美秘密接触及其1972年破冰之旅方面有过总体论述，但对他在“中国代表权”问题上的政策却语焉不详①Richard C.Thornton，The Nixon-Kissinger Years:Reshaping American Foreign Policy，New York:Paragon House Publishers，1989;John H.Holdridge，Crossing the Divide:An Insider's Account of the Normalization of U.S.-China Relations，Maryland:Rowman ＆ Littlefield Publishers，1997;Jeffrey Kimball，Nixon's Vietnam War，Kansas:University Press of Kansas，1998;何慧:《尼克松与中国:半个世纪的不解之缘》，郑州:河南人民出版社，2005年;张曙光:《接触外交:尼克松政府与解冻中美关系》，北京:世界知识出版社，2009年。。本文依据近年来陆续解密的尼克松政府外交文件，希望对美国当时对该问题的评估及相应政策做个初步勾画，以就教于学界同仁。

一、尼克松就任之初对“中国代表权”问题的形势分析

对美国一步步深陷越战，在野的尼克松心态复杂，也注意到民主党对华政策的某些细微变化。他表面不动声色，实际却在不断思考国际局势及自己以往的许多想法，对中国问题的认识悄然改变。他1966年夏访台时流露，蒋介石决不可能实现反攻大陆梦想，美中关系必将得到改善①Nancy B.Tucker，Taiwan，Hong Kong and the United States，1945—1992:Uncertain Friendship.New York:Twayne Publishers，1994，p.272.。共和党许多要员也注意到中美苏关系变化的可能性。1968年共和党总统候选人提名者之一的洛克菲勒(Nelson A.Rockefeller)指出，美国必须富有想像力地与彼此不和的共产党大国打交道，要开始美中对话②Gordon H.Chang，Friends and Enemies:The United States，China and Soviet Union，1948—1972，California:Stanford University Press，1990，p.282.。其外交顾问基辛格(Henry A.Kissinger)成为后来尼克松政府重要的外交决策人和执行者。尼克松虽强烈意识到改善美中关系的迫切性，但上任后相当长一段时间，他在“中国代表权”问题上始终在做政策调整的试探，希望确定国内外，特别是海峡两岸可能的政治反应，并在此基础上制订自认为两全的对策。

尼克松入主白宫时，美国民意已分崩离析③Richard C.Thornton，The Nixon-Kissinger Years:Reshaping American Foreign Policy.p.15.。他上台前后，美国公众反对武装介入越南的人数有所上升。1968年10月有37%的受调查者认为美国派兵参战是个错误，而到尼克松就职1个月后的1969年2月则上升了两个百分点④William L.Lunch and Peter W.Sperlich，“American Public Opinion and the War in Vietnam.”Western Political Quarterly.Vol.32.March，1979，pp.21，44.。然而美国公众的反战情绪主要聚焦于如何结束越战，调整对华政策并非他们关注的重点，且反对美中接近的保守势力仍相当强大。尼克松公开回答“中国代表权”问题时继续强调反对中国进入联合国，称“现政府当前没有改变政策想法，让中国入会将是一个错误”⑤Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1969.Washington，D.C.:United States Government Printing Office，1971，pp.16;3，728.。他做上述表态是因为多数美国官员和公众并未意识到，只要中国仍被排斥于联合国之外，亚洲乃至世界和平就不可能取得进步。

尼克松深知“中国代表权”是改善美中关系绕不过的问题。他1969年除让罗杰斯(William P.Rogers)、基辛格出面试探公众反应，他本人也在特定场合发表某些原则讲话。他1月20日的就职演说称:“美国寻求一个对思想、物质和人员开放的世界。在这个世界里，无论大小，将不再有哪个民族生活在愤怒的孤立之中。”9月18日，他在联大发言说:“当中国领导人选择放弃自我强加的孤立之时，我们就准备以认真坦诚态度和他们谈。”尼克松的试探虽说一开始就小心翼翼，可的确鼓励提出新方案。他刚上任即指示就对华政策进行预备性研究，特别强调研究应涵盖美国目前与两岸关系的情况，中共在亚洲意图的本质，美国与其他重要国家对华政策之间的关联，可选择的美国对华策略及其代价和风险⑦National Security Study Memorandum 14.February 5，1969，Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 365，Subject Files，NSSMs 1—42.National Archives II，College Park，Maryland.。后来摆到他面前的这份报告被命名为“国家安全研究第14号备忘录”。

美国政府内部对该文件有两类观点:强化以前做法，继续对华遏制和贸易限制;削减导致美中冲突的因素和对华孤立。前一种观点认为:毛泽东之后的中共领导层在遭受一系列政策挫折和对中国孤立处境日益沮丧时，很可能倾向于调整对美外交。对华强硬措施包括:加大对亚洲国家军事支持及战略和战术核武器部署;积极支持台湾的国际地位，使中共确信目前条件下不会被国际社会接纳。后一种观点则认为:逐渐缓解的外部压力很可能促使中共重新评估美国对华态度、意图及中国在国际上所扮演的角色。缓和美中敌对措施包括:逐步淡化对华军事遏制，但为防止中共对亚洲的威胁，继续保持在中太平洋的原有军事态势;以中共统治大陆事实考虑代表权问题，削减或消除对华政治孤立，扩大双方外交、贸易联系⑧Summary of the CIA Response to NSSM 14.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(HFiles)，Box H-037，SRG Meeting，China NPG［Part 2］，5/15/69.National Archives II.。多数人虽不赞同沿袭原有对华强硬选择，但尼克松并未得到绝大多数人支持对华新观念的结果，有人建议将美国对代表权问题的立场同中国是否改变政策挂钩。围绕美中应更多双边沟通还是美国单方面减少对华孤立，各部门存在意见分歧①Minutes of the Senior Review Group Meeting，May 15，1969.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H-111，SRG Minutes，Originals，1969.National Archives II.。基辛格指示东亚事务助理国务卿格林(Marshall Green)领导成立附属于国安会的“东亚联席小组”，重点研究70年代的对华政策。

中苏矛盾1969年夏天的加剧促使尼克松决定加快美中关系缓和步伐。他于夏秋之交释放出一系列政治试探“气球”:如放宽对华旅游、贸易限制;减少在台湾海峡军事巡逻;鼓励国会议员访华等。“东亚联席小组”称上述举动“除部分议员有所保留外，得到舆论和国会的普遍欢迎与肯定”，“媒体至今没有出现大范围批评”②Marshall Green to Under Secretary of the Department of State，Oct 6，1969.Foreign Relations Policy Central Files，1967—1969.Box 1973，RG 59，SN 67—69.pp.1—2.National Archives II.。这一方面得益于尼克松冷战初期有名的“冷战斗士”形象，他在改善美中关系时起初并未受到美国社会的诘问;另一方面，多年官场磨炼使其在政治上学会了灵活、妥协③Steven E.Ambrose，Nixon:Ruin and Recovery，1973—1990，New York:Simon ＆ Schuster，1991，preface.。加之其对华决策相对封闭，许多人并不知晓其真实想法。当然这决不意味着他在代表权问题上面临的压力不大。他8月2日告诉巴基斯坦总统叶海亚汗(Agha Muhammad Yahya Khan):“中国必须参与国际事务，但美国社会对此尚未做好充分准备，我也不会接受中国立即加入联合国，但承诺将为此努力。”④Report attached to memorandum from Harold Saunders to Kissinger，September 2.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 641，Country Files，Middle East，South Asia，Vol.I.National Archives II.他指示美国驻波兰大使斯托赛尔(Walter J.Stoessel)设法告诉中国驻波大使，白宫打算把对中苏的问题放在同等位置，有些是短期政治问题，如中国的联合国席位问题，最终必将解决⑥Marshall Green to Under Secretary of the Department of State，Oct 6，1969.Foreign Relations Policy Central Files，1967—1969.Box 1973，RG 59，SN 67—69.pp.1—2.National Archives II.。

尼克松上任后密切关注国际舆论在“中国代表权”问题上的立场变化，他十分担心英国、加拿大、意大利、荷兰等盟国对美国方案的动摇。1969年8月18日，美国国务院给其驻荷兰大使馆的电报称:“我们目前相信东西方在该问题上仍会分别按照‘阿尔巴尼亚案’和‘重要问题案’行事，然而不排除某些国家可能提出新策略。荷兰前年曾提议组建‘中国代表权’问题研究委员会，去年以来，加拿大、意大利已朝承认北京方向发展。我们希望它们今年继续支持美国，至少不要赞成阿尔巴尼亚方案。”强调比利时在1969年联大投票后表示不会在下届联大上提出有关中国的任何议案，而最倾向于采取“一国两府”办法，但眼下不会答应与台北断交前提下与北京建交⑤U.S.Department of State，ed.，Foreign Relations of the United States(FRUS)，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.Washington，D.C.:United States Government Printing Office，2004.pp.486，515—517，523;485.。罗杰斯分析美国1970年仍可在“重要问题”案上获胜，但“阿尔巴尼亚”案与之差距将进一步缩小，西方多年来的对华协调立场即将走到尽头。

美国国务院早在1969年初就发现:源于中苏冲突，苏联正明显从支持北京入会立场退却;如出现阻止中共的机会，苏联肯定会配合，它相信西方眼下足以将其拒于联合国之外，自己没有必要抛头露面⑦U.S.Department of State，ed.，Foreign Relations of the United States(FRUS)，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.Washington，D.C.:United States Government Printing Office，2004.pp.486，515—517，523;485.。基辛格认为苏联在暗示美国:通过间接行动阻止中国入会，美苏在中国问题上有合作前景。“苏联最近的联大发言首次没有提及北京入会，我相信美国应明确表示不会参与苏联的行动，以避免造成在中苏冲突当中站在苏联一边的印象。我们此举将与对华政策立场一致，给美国带来长远而非短期利益，而且这也是现实的。中共最近表态希望将中美关系置于更理性而非意识形态基础上，这比过去20年都更务实。”⑧Memorandum from Kissinger to Nixon，September 29，1969.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 337，Subject Files，HAK/Richardson Meetings，May 1969—December 1969.National Archives II.他的分析与尼克松构筑“战略三角”政策取向一致，即不寻求美苏在“中国代表权”问题上合作。

中国的反应当然也是尼克松对华政策考虑的重要因素。获得总统候选人提名不久，他多次重申要促成美中关系变化，中国对其当选做出了积极姿态。1968年11月26日，中国外交部宣布已向美国建议于次年2月20日恢复华沙会谈，“到那个时候，美国的新总统已经上任一个月了，美国方面大概可以拿定主意了”;中国一贯主张“中美两国签订关于和平共处五项原则的协定”①《人民日报》，1968年11月27日。。尼克松据此判断中国寻求改善中美关系，摆脱国际孤立的兴趣在加强。美国驻联合国代表团1969年3月7日报告:“中共最近向加拿大透露，任何希望与其建交的国家须支持自己在联合国的合法席位，并不再支持蒋介石在各种国际组织里所谓的‘代表权’。最引人注目的是，中共仅仅要求加方终止对台支持，而并未要求它积极支持驱逐台湾。我们从印度获悉，北京对中苏敌对和自己孤立的国际处境忧心忡忡，这也是其对入会更富进取精神的原因之一。”②Telegram from the Mission to the United Nations to the Department of State，Mar 7，1969.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 295，Agency Files，USUN，Vol.I.National Archives II.尼克松注意到中国此次在代表权问题上的立场选择了避免妨碍中加交往的表述，这对他调整与两岸的关系无疑利弊参半。中国更积极的入会态度有助于构筑“战略三角”，但也使美国过去的反对原则面临更严峻，且不能回避的两难困境和挑战。

美国认为中法建交正是按照中国上述原则操作的，中国也试图说服其他西方国家采取法国模式。中共日前对加立场表述决不意味着它接受蒋介石在联合国的代表权，“驱蒋是其入会的最低条件，它之所以还在公开指责联合国，可以认为是‘酸葡萄’效应使然”③FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.p.483.。尼克松深知，“中国代表权”问题与海峡两岸都声称代表中国密不可分。虽然联合国多数成员都觉得，拥有世界将近1/4人口的国家在联合国没有自己直接的代表，实为该组织的严重缺陷，但不愿否定台湾的情绪也很广泛。然而毛泽东和蒋介石都抵制、诅咒任何形式的“两个中国”安排，联大目前支持此类建议的国家也未达到足够多数。同时支持美国的票数在减少，而承认北京的国家则越来越多④Response to National Security Study Memorandum 14，August 8，1969.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H—023，NSC Meeting(San Clemente)，8/14/69，Briefings:Korea;China.National Archives II.。1969年联大召开在即，美国必须尽快决定采行何种方案。

尼克松1969年8月明确告诉叶海亚汗，希望他将自己调整美中关系的意愿传至北京。很多美国官员对此感到担心。他们觉得美国愿意改善美中关系的任何报道都将引发各种谣言，说美国会削弱对台支持，从而极有可能损害美国在联合国的投票地位。“从长远看，在表明美国政策连贯性的同时，我们应处于能够转向接受中共席位的立场，这比继续反对中共入会实际上更容易被多数国家采纳。如果中共继续转向务实，支持其入会的国家还将增长。从策略上讲，我们努力维护台湾的席位要比尽力反对中共入会更有效。”⑤Memorandum from Lindsey Grant and Hal Saunders to Kissinger，August 21，1969.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 1320，NSC Unfiled Material，1969，9 of 19.National Archives II.其实他们何尝不知美国最终很难确保台湾继续留在联合国，但反复权衡后仍主张，不反对中国入会的同时力保蒋介石的席位是美国在外交上损失相对较小的选择。

尼克松虽有各种对华政策的灵活想法，但迫于国内外，特别是国内亲台势力反对，他不得不一次次重复保台言论。1970年1月30日他在记者会上依旧指出，中国日益增强的核能力所带来的潜在危险;而2月18日他在国会做国情咨文时也表示，本届政府与共产主义国家打交道时不会低估双方意识形态及利益的深刻分歧⑥Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1970，Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1971，pp.44，181—182.。“尼克松主义”并非从亚洲抽身，而是将继续在当地发挥作用。台湾是亚洲的成功典范，美国将坚定站在盟友一边，任何时候都不会抛弃对台承诺。他还煞有介事地表白自己仅把华沙会谈看成试探之举，即便接触取得进展，美国任何时候都不会背弃对台忠诚⑦Memorandum of Conversation，April 21，1970.National Archives，Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 520，Country Files，Far East，China，Vol.IV.National Archives II.。可见，他直到1970年仍在重申反对中国入会。

二、1969和1970年继续推行中国入会的“重要问题”案

上任头两年，尼克松虽意识到最终将不可避免地在“中国代表权”问题上改变政策，但具体到联大的投票究竟哪一种方案绝对占优或处于绝对劣势仍很难判定，加之有些国家对此态度模糊，特别是国内亲台势力仍时时挚肘，出于政治上稳妥保险考虑，他决定在1969和1970年仍维持原有政策，哪怕美国在联合国的处境日益不利。

1969年10月，罗杰斯与台湾“外长”魏道明会晤时指出，“重要问题”案在拉美的共同提案国正在下降。这虽不会影响当年投票结果，但美台将面临更大困难。哥伦比亚暗示将不再参与提案，玻利维亚的立场尚不清楚，而巴西不愿在拉美只有自己和尼加拉瓜参与。如果巴西退出，尼加拉瓜也会动摇。罗杰斯同意须巩固在拉美的阵地，特别要做好哥伦比亚的工作，因为其外长前不久访问了北京。美台还讨论了假如意大利不参与共同提案，而让西班牙代替的可行性。西班牙正寻求本国人当选国际法院法官，在直布罗陀问题上也有求于美国，因此很可能站在美国一边。至于“阿尔巴尼亚”案，它将增加三个共同提案国①FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.488;490—493;496.。魏道明会晤时要求罗杰斯对《纽约时报》9日的一篇评论美国希望缓和与北京的关系，在代表权问题上改变立场的文章做出解释②Peter Grose，“U.S.Aides Discern Signs That Peking Is Easing Enmity.”The New York Times，October 9，1969，pp.A—1.，后者则坚称不会改变对台支持和承诺。

美国对第24届联大投票的初步估计是:“重要问题”案:70票同意，48票反对，7票弃权，1票缺席;“阿尔巴尼亚”案:45票同意，56票反对，24票弃权，1票缺席，很难断定博茨瓦纳等国对该案的立场;虽然两者赞成票差距在缩小，但前者仍相对占优。10月底，美国主持了“重要问题”案联合提案国会议，澳大利亚、日本等国与会，巴西等国则未出席。与会方认为当年围绕“重要问题”案和“阿尔巴尼亚”案的辩论将与去年相似，而提出成立“中国代表权”问题研究委员会等方案的可能性则不大。11月3日，新西兰在联大发言称:“联合国应接纳中共，但‘阿尔巴尼亚’案驱逐台湾有失公允。‘中国代表权’从各方面讲都影响深远，所以仍应采行‘重要问题’案。”台湾当局发言时，联大出现了强烈支持中国的声音，但苏联代表却一言不发，这是中苏冲突在联合国首次公开暴露。美国代表发言的语调比以往更缓和，但支持台湾仍是主调。第24届联大11日的投票结果是:“重要问题”案:71票赞成，48票反对，4票弃权，3国未出席投票，而1968年则是73票赞成，47票反对，5票弃权;“阿尔巴尼亚”案:48票赞成，56票反对，21票弃权，1国缺席，而1968年是44票赞成，58票反对，23票弃权③FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.488;490—493;496.。可见，赞成驱逐台湾当局，恢复中国合法席位的国家正逐步增加。

上述投票结果让蒋介石忧心忡忡，1970年初他派蒋经国赴美寻求美国继续支持其在安理会和联大席位的承诺。当时台湾当局高层普遍存在一种隐忧:70年代，台湾是否还能依靠美国像往年一样全力支持自己在联合国的席位?后来发生的种种事实证明，这些顾虑不是没有道理的④沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，北京:世界知识出版社，1983年，第45页。。1月6日，台湾表示有意接受哥伦比亚修改联合国宪章以寻找出路的策略，将该建议与“阿尔巴尼亚”案捆绑在一起讨论，假使修改宪章对台不利，就动用安理会的否决权。尼克松对此并不看好，因为修改宪章涉及许多国家的利益，远非想像那么简单。他转告蒋介石，自己乐于与其交换意见，可台湾采取任何新的策略和行动前必须与美国协商⑤FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.488;490—493;496.。尼克松既希望改善美中关系，又不想放弃对台承诺，所以对代表权的心态十分矛盾。

在“重要问题”案基础上，尼克松政府1970年又衍生出“一个国家，两个投票权”想法。1月26日，美国驻香港总领事主张以苏联在联合国拥有三个投票权为例解决中国问题。这在联合国宪章中可解释为“中国在联合国拥有北京和台北两个投票权，联合国既不接受北京，也不接受台北的主权声明”。联大相关决议应体现如下几点:两个投票权决不意味着认可“两个中国”，只有一个中国，可尚未统一;联合国最终希望中国统一;出于世界和平利益，联合国呼吁中国通过和平手段统一。但上述方案并未解决中国的安理会席位问题，中共入会而不给予其安理会席位是靠不住的①FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972，pp.498;504，508，512.。海峡两岸虽反对这种提议，但眼下它最切实可行。美国驻联合国使团分析，当年“重要问题”案仍能以微弱多数获胜，但考虑到不少国家，包括加拿大、意大利等盟国正与北京谈判外交承认，美国必须采取新的措施，“一个中国，两个成员”不失为一种选择②Telegram from the Mission to the United Nations to the Department of State，Mar.12，1970，Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 297，Agency Files，USUN，Vol.II.National Archives II.。美国需在中国入会大趋势下择一方案而行。

3月21日，美国参议院外交委员会主席富布赖特(William J.Fulbright)呼吁承认中华人民共和国是中国惟一合法政府，“两个中国”、“一国两府”行不通，台湾问题应由两岸去解决。这表明国会对华政策立场更趋务实，多数中国问题专家也督促缓和美中关系。当然国会的台湾情结仍很强烈，这依然是阻碍尼克松在代表权问题上采取果敢行动的关键。府会在对华政策领域的分歧主要集中在台湾问题上。亲蒋议员往往能充分表达自己的意愿，忽视中国的存在;相反支持中国入会、美中建交的议员却总是谨慎有加。这一时期，赞成美中接触而非对立，支持美中关系正常化的美国公众增加。1966至1969年间，赞成中国入会的舆论持续上升，公众日益倾向于接受大陆而非台湾代表中国人民的大多数③Leonard A.Kusnitz，Public Opinion and Foreign Policy:America's China Policy，1949—1979，Conn.，Westport:Greenwood Press，1984，pp.117—118.。然而他们不希望中国入会基于牺牲美台关系。北京、台北都客观存在，不应为较大的客观存在而出卖较小的客观存在④Jaw-ling Joanne Chang，US-China Normalization:An Evaluation of Foreign Policy Decision Making，University of Denver Press，1986，p.126.。这预示着不管尼克松采取什么政策，他肯定会背负“出卖台湾”的骂名。

6月11日，台湾“常驻联合国代表”刘锴告诉美日官员，当年联大投票结果会类似于去年。美国表示拉美如继续去年立场，台湾获胜难度将增大。日本称愿意作为“重要问题”案的共同提案国，但不参与议案起草。三方7月底再度会晤时，刘锴说蒋介石对美国近期缓和与北京的关系感到不安，认为这将在未来代表权问题上向联合国成员传递错误信息。他也反对比利时拟议的“一国两府”案，称此举会误导友邦，是更具危险性的“两个中国”政策变种，当务之急是阻止它的提出。如果办不到，美台则应联合击败它。另外，台湾对即将在卢萨卡召开的不结盟国家会议有可能提出比“阿尔巴尼亚”案、“一国两府”案对自己更不利的策略也非常担心⑤FRUS，1969—1976.Vol.V.Unite。蒋介石认为各种新方案都有害于己，延续以往做法仍是首选。

罗杰斯指出即使最终失败，美国在“中国代表权”问题上应以不变应万变。如估算“重要问题”案能过关，基辛格也认为当年不宜做重大政策转变。他主张在过去基础上突出强调保台，而非拒绝中共。总统此前已表示要与中共加强接触，所以其最终入会并不意味着美国失败⑥Memorandum from Kissinger to Nixon.July 11，1970.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 520，Country Files，Far East，China，Vol.IV.National Archives II.。1970年联大前夕，美国预测原有方案仍能获胜，但北京很可能在明后两年取代台北。中情局9月初的一份报告谈到:“台湾政局和国际地位今后几年将显著变化，且变化前奏已开始。台湾经济快速增长已潜在改变了岛内政治平衡，改善美中关系的政治优先性，也使美国有必要接受一种台湾新的国际角色。从国际层面讲，台湾将日益面临局势不稳。随着美国调整太平洋地区力量分布，蒋介石的选择越来越小。他最终须正视一个令其不快的前景，即承认‘两个中国’现实，台湾作为一个小国生活在美国安全庇护下。台湾此外还面临继承人问题，蒋经国上台时地位是否稳固尚难确定。”⑦Assessment Prepared by the Central Intelligence Agency，September 2，1970.RG 59，EA/ROC Files:Lot 73 D 38，Pol.Assessment-US/GRC.National Archives II.在涉及“中华民国”主权问题上，蒋介石会变得愈发武断、敏感，美国未来同他打交道会日益困难。出于政治保险考虑，尼克松决定1970年仍沿用“重要问题”案，并尽力不让外界得出美国影响正在削弱的印象。

为确保“重要问题”案的通过，美台10月15日进行了紧急磋商。就在这个月，加拿大与中国正式建交。蒋介石对此惶恐不安，急忙派“外交部”次长杨西昆赴美求援。台湾最后一任驻美“大使”沈剑虹回忆:“在加拿大于1970年10月承认北平政权后，情势即转为危急。”“我在华府担任大使的第一个任务，是敦促美国政府在为确保我国联合国席位政策上，继续采取坚定立场。”①沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第10页。尼克松10月25日对杨西昆说:加拿大承认北京不会成为美国仿行的先兆，美国对北京入会仍将沿用过去的投票行动;美国虽与中共保持沟通，但仅限于大使级会谈，对会谈结果也不抱任何幻想。基辛格认为可能是小麦交易在加拿大决策时扮演了突出作用。杨西昆表示，台湾如今希望美国做柬埔寨的工作，在联大也投票反对中共入会②Memorandum of Conversation，October 25，1970.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 520，Country Files，Far East，China，Vol.V.National Archives II.。据美方观察，蒋介石语气强硬的背后其实已预感到自己呆在联合国的时日已经不多。

10月27日，刘锴一反常态地表示:当年是“重要问题”案获胜的最后一年，为阻止“阿尔巴尼亚”案来年胜利，有必要改弦易辙，比如双重代表做法。但蒋介石对此坚决反对，美国应派特使前往游说。这种表态不管出自台湾何级官员之口以及基于哪种心态提出，这在台湾都是破天荒的事件。国安会的洛德(Winston Lord)认为，美国对中国代表权的政策虽日益走向困境，但当年改变政策已为时太紧。他主张当年联大投票后立即在国安会成立一个研究小组，迅速就此提出相应策略③Memorandum from Winston Lord to Kissinger，October 27，1970.RG 59，S/P Files:Lot 77 D 112，Policy Planning Staff，Director's Files，Winston Lord Chron，October 11—31，1970.National Archives II.。11月17日，基辛格对尼克松说:投票程序则很可能与去年一样，据情报判断，台湾此前紧张的外交努力已见成效，“重要问题”案今年肯定获胜，即便“阿尔巴尼亚”案也以简单多数通过，台湾也不会被驱逐;但加拿大、意大利等国最近承认了北京，这意味着国际社会对台支持在降低，支持和反对北京入会的票数已十分接近④Memorandum from Kissinger to Nixon.Nov 17，1970.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 299，Agency Files，USUN，Vol.V.National Archives II.。在基辛格眼中，“重要问题”案在1970年确属收官之战了。

在1970年第25届联大上，“阿尔巴尼亚”案以简单多数获得通过，虽未达到2/3多数，但“中国代表权”问题已取得标志性进展。很多国家在这次投票后改变了立场，日本、英国、比利时等都表示中国入会已指日可待。可直到年底，尼克松还在坚称无意转变在该问题上的立场⑤Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1970，pp.1110;181.。殊不知，他正紧锣密鼓地酝酿着对华政策的重大转变。

三、1971年的“双重代表权”案及美台交涉

尼克松准确察知了国内外在“中国代表权”问题上的舆论发展潮流，特别是当他认为调整对华政策的政治铺垫已比较充分后，尽管蒋介石强烈反对，可他出于美国国家利益考虑，最终于1971年彻底放弃了死守10年之久的中国入会“重要问题”案，以“双重代表权”案取而代之。围绕这一重大政策转变，美台进行了复杂交涉，矛盾日趋尖锐。

早在1970年，尼克松就已开始为政策调整进行舆论造势了。他2月18日向国会发表国情咨文时说:“中国是一个伟大和重要的民族，它有着世界上历史最悠久，从未中断的政府治理。”他1971年2月25日的第二篇国情咨文清楚地表示要与中国对话，“我们不接受其意识形态或观点，但也不希望它在国际上处于正当国家利益被剥夺的状态”，美国与7.5亿“有能力和能量的人民”建立联系是值得严肃考虑的问题。他强调像中国这样的大国处于国际秩序之外并与之为敌，世界将无安全稳定可言;在这个10年里，没有什么比让中国与世界各国发展建设性关系更富挑战性的了;中国是世界五极之一，10年内将发展成核大国，继续孤立中国是危险的。他7月6日在堪萨斯城称中国将同美国、苏联、西欧、日本一道，在许多方面决定世界前途①Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1971，Washington，D.C.:United States Government Printing Office，1972，pp.276—278，543.。上述言论都是要国内外为其对华政策转变做好思想准备。

国安会紧随1970年联大投票的一份报告指出:“为在联合国框架内最大限度追求国家利益，美国应认真思考在代表权问题上采取普遍性原则的好处;不应孤立思考中国代表权，而应注意到它对朝鲜、越南、德国等相关问题的影响，及其与美中关系的关联。”②National Security Study Memorandum 107.November 19，1970.RG 59，S/P Files:Lot 77 D 112，Policy Planning Staff，Director's Files，Winston Lord Chron，November 1970.National Archives II.美国如延续过去政策必将失败，眼下有几种选择:接受联合国的普遍性原则;接受普遍性原则的同时提出“双重代表权”案;死守“重要问题”案。它们各有利弊，国安会倾向于第二种策略，因为中共可能不会接受此类入会条件，这可确保台湾不被驱逐，但需做通蒋介石的工作③Response to National Security Study Memorandum 107.RG 59，S/S Files:Lot 80 D 212，National Security Files，NSSM 107.National Archives II.。罗杰斯12月1日对魏道明说:因越来越多的国家正与北京谈判外交承认，“重要问题”案来年能否通过并不乐观。他重申支持台湾不被驱逐，但蒋必须采取新策略④Telegram from the Department of State to the Embassy in Mexico.December 2，1970.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 14，President's Daily Briefing.National Archives II.。这标志着美国正式通告台湾要放弃多年沿用的“重要问题”案，而改行接纳大陆和力保台湾的新政策。

档案材料显示，尼克松等人确实倾向于改行“两个中国”政策。他们认为中国大陆政权和台湾国民党政府的存在是“活生生的事实”。1970年11月22日，尼克松要求国安会研究中国进入联合国问题，并且肯定地表示:“问题的答案应是既能保持对台承诺，又不会得罪那些支持中共入会的人。”⑤Bruce Oudes，ed.，From the President:Richard Nixon's Secret Files.New York:Harper ＆ Row，1989，pp.174—175.1971年初，他授权基辛格切实开始策划政策改变的具体步骤，并将其正式命名为“第106号国家安全研究备忘录”系列。“东亚联席小组”2月份完成初稿，洋洋洒洒长达20页，其中包括“我们面对的形势”、“美国的目标”、“中华人民共和国的目标”、“美国的战略”、“改善关系的难点”、“政策的选择”六方面内容。

报告再次确认改善美中关系是美国全局战略的要求。“世界上国力最强大与世界上人口最多的国家过去20年始终敌对，既不可取也隐患甚大。”“国际社会20年来拒绝承认北京在联合国的席位，中国根本不愿参加任何全球问题协商，也不承认未曾参与讨论的任何协定。”“中共正试图结束国际孤立处境，尽管国际社会不愿牺牲台湾，但假定‘两个中国’结构性难题被提交到联合国，越来越多国家将选择中共而放弃台湾，这使美国不久后将成为台湾国际地位孤家寡人式的支持者。然而加拿大、法国等国承认北京是一回事，美国则不同。美国对台负有道义责任，双方长期合作还产生了政治、经济、军事的利益。台湾使美国过去一直陷于两难境地，去年的一系列变化把美国对代表权问题的政策推至风口浪尖。”美国改善美中关系过程中追求的目标须做长期(4—8年)与短期(1—3年)考量，都应鼓励中国在世界上扮演建设性和负责任的角色，实现美中更正常的政治、经济关系，并将对台政策囊括其间⑥Draft Response to National Security Study Memorandum 106，February 16，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Insitutional Files(H-Files)，Box H—177，NSSM 106.National Archives II.。报告确认美台应保持各种联系，可台湾须在代表权问题上更加灵活以帮助美国摆脱困境。

美方1月25日通告台湾:预计1971年支持和反对“重要问题”案的票数将十分接近;反对票现已达54张，而且还会增加，即便支持美台的国家也认为有必要改弦易辙。刘锴表示岛内并非没有意识到形势严峻，但认为在没有更好替代方案前仍应延续现有政策，况且蒋介石很难容忍任何威胁其法统地位的举措。沈剑虹主张“重要问题”案应有所变化，比如加入不反对中共入会的内容，但不以牺牲台湾在联合国各机构中的权利为代价，如此将把入会选择权交给中共。为使新决议能获得2/3多数支持，美日须加紧游说。但他担心蒋不愿接受上述决议，最好尼克松能出面做其思想工作，这样蒋即便不愿意也可能默认①FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.572—580，584—586;603—605.。魏道明的观点同沈剑虹完全一致，如果能够保住安理会席位，他们在形势最坏的情况下准备接受大陆入会事实②Telegram from the Mission to the United Nations to the Department of State.January 13，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Agency Files，Box 300，USUN，January ～ May 1971，Vol.VI.National Archives II.。问题的关键是蒋介石始终未就此最后表态。

许多西方国家领导人都意识到以往政策已毫无出路，在1971年力保台湾的联大席位需在大陆入会前解决，否则大陆会动用否决权。但上述做法都以蒋介石接受失去安理会，承认自己只是台湾领导人为前提③FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.57。3月3日，国安会官员莱特(Marshall Wright)按照基辛格指示提交的“第107号国家安全研究备忘录”认为，美国对东德、朝鲜、北越的联合国席位政策并不适用于中国。原因是美国对华政策已不再得到国际社会支持，坚持既有做法只会失败。现在的基本问题是延续以往策略，还是采行大陆和台湾均是联合国成员的新政策?固守只有两个理由:即蒋介石希望美国这样做;来自国内对新政策的所谓“反对”。莱特并不相信后一种说辞。从1966至1970年，支持中国入会的公众舆论翻了一番，达到35%，而坚决反对的却从2/3锐减到不足一半。社会精英的支持比率大幅上升，全国33家有影响力的报纸只有3家反对，政府内部依“双重代表权”案支持中国入会的观点也得到普遍认同④Memorandum from Wright to Kissinger，“U.S.Public and Press Opinion on Chinese Representation at the UN.”Undated.Nixon Presidential Materials，Agency Files，Box 300，USUN，January-May 1971.National Archives II.。他认为改变政策在政治上与美国公众舆论不再相左，相反从国内政治角度讲对政府是有利的。

莱特相信政府如继续僵化，而中国是在美国失败情况下入会，将激起美国民众怀疑联合国声誉，使美国今后参与国际事务引发国内争论，并会被多数媒体看成因循守旧。力保台湾符合美国利益，而这只有在支持两岸都加入联合国的新政策基础上才能实现。政府不阻止中共入会将在国内外赢得赞誉，况且一旦北京成为中国在联合国的惟一代表，美台防务关系将被视为干涉中国内政。双重代表权原则将为美国在国际社会维持美台关系找到合法依据。莱特建议坚定选择这一原则，并在策略上保持最大灵活性。在此基础上，就联合国代表权问题逐步走向普遍性原则⑤Memorandum from Wright to Kissinger，March 3，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Kissinger Office Files，Box 86，Country Files，Far East，Chirep.National Archives II.。他估计蒋介石存在两种反应:第一是极不情愿地默认;第二是竭力在美国发动一场阻止“双重代表权”案提出的运动。他分析蒋不至于引起大的麻烦。

美国对华政策高级研究小组讨论“第107号国家安全研究备忘录”后提出:美国应与盟国一道弄清哪种方案最有可能确保台湾的联大席位，同时也包含双重代表原则;评估将“重要问题”案和“双重代表权”案结合的可能性，及是否将普遍性原则推广至“双重代表权”案。基辛格认为要么延续以往做法，要么就采行新政策。难就难在美国究竟做何选择，并在多大程度上推动其出台。美国越犹豫不决，那越来越多的国家将远离与美国合作。如将逐台作为重要问题并与双重代表权原则拴在一起提出，这将肯定获得通过。在此情况下，即便通过“阿尔巴尼亚”案也达不到规定的2/3多数⑥Minutes of the Senior Review Group Meeting.March 9，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H—112，SRG Minutes，Originals.National Archives II.。可美国仍面临棘手的结构性困境:首先，如将双重代表权条款与“重要问题”案绑在一起，难保不给外界美国仍阻止中国入会的印象;其次，蒋介石不愿正视“阿尔巴尼亚”案在联大已拥有多数的现实，也不理解美国的新政策。

基辛格3月初指出，美国多年来简单支持“重要问题”案，反对“阿尔巴尼亚”案的僵化战略已走到尽头。多数国家去年首次赞成“阿尔巴尼亚”案，但坚决主张北京入会的国家还未达到强烈要求驱逐台北的水平，当美国无力阻止北京加入之时，尚能防止台湾被逐。现在的问题是美国要不要改变政策?如果要，如何改变?不外乎两种选择:只提出“双重代表权”案;提出“双重代表权”案，外加普遍性原则①Memorandum from Kissinger to Nixon，Undated.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H-031，NSC Meetings.National Archives II.。他倾向于第一种选择，具体可采用“一中一台”、“一国两府”、“两个中国”等表述。但任何从法律上将大陆和台湾区分开来的方案均会遭到两岸诅咒，惟一可行的策略是同时接纳它们，而不涉及彼此领土主权要求。联大决议将只谈及它们都是长期以来事实存在的政府，根据联合国宪章均可加入。他认为这一方案可获多数支持，防止“阿尔巴尼亚”案利用世人希望中国入会的心理而通过。中共如拒绝，那就将自己承担责任。至于该方案的弊端，他分析两岸肯定会认为这与自身利益、主张相悖，蒋介石宁愿退会也不愿与中共同在联合国;即便通过该方案，在中共拒绝的情况下，国际社会对它的支持想必也不会长久。如果最终仍是台北被逐，北京作为中国的惟一代表加入，这同美国现有政策结局并无二致，都意味着失败，只是推迟了一两年而已②Memorandum from Kissinger to Nixon，Undated.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H-031，NSC Meetings.National Archives II.。

基辛格给出了三种“双重代表权”案的提出方式:放弃“重要问题”案而只提出“双重代表权”案;将它们一并提出;修改“重要问题”案，使其仅适用于逐台。如根本弃用“重要问题”案，简单多数就可决定北京加入及台北被逐，所以并不明智。如将“重要问题”案和“双重代表权”案一起提出，即便美国能在“双重代表权”案上获得多数，但却不大可能达到2/3。如坚持双重代表权为重要问题，那只会延续目前僵局，并被视为阻止中共入会的伎俩。它虽可避免在一两年内失败，但台湾被逐终将难免。如只将逐台作为重要问题，北京将获得多数支持而入会，但逐台却需2/3多数。这样，阻止中共入会的只可能是它自己，因为它一直坚持按自己的条件加入联合国。但亲台反共及感激美国的国家将使这种要求得不到通过③Memorandum from Kissinger to Nixon，Undated.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(H-Files)，Box H-031，NSC Meetings.National Archives II.。基辛格认为这是维持美台关系和保持台湾席位的最佳可行途径。

4月底，尼克松私人代表墨菲(Robert D.Murphy)赴台。他开门见山地对蒋介石说:目前困境并非美国造成，而是国际潮流改变所致，死守战略将失败，不是今年就是明年;美国虽有意维持现状，但须正视事实，否则将同台湾一样面临巨大灾难;据最新估计，“重要问题”案很可能以48票赞成，56票反对而受挫，事情如发展到这一步，美国将无能为力，但采取新政策将极有可能挫败“阿尔巴尼亚”案。蒋介石回应道:不管通过与否，“重要问题”案仍须再次提出;任何新策略需基于保持台湾联大和安理会席位来设计，不得涉及安理会席位事宜，不然中共入会后将提交台湾安理会席位非法的议案，台湾接下来保持国际身份将毫无可能;不管何种新政策，只要它同意联大接受中共都将给台湾造成极大损害，即便中共拒绝加入也是这样④Summary Record of a Conversation Between President Chiang Kai-Shek and Mr.Robert D.Murphy.April 23，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 828，Name Files，Murphy，Robert.National Archives II.。可见，蒋介石在万不得已时可以极不情愿地对死守战略做策略松动，但他又给美国出了务必要确保其安理会席位的难题。

1971年第26届联大前，尼克松一直在为双重代表权方案多方游说。他当年的国情咨文称:美国虽在台湾有“大使馆”、军队，还有《共同防御条约》，但美国与北京的关系也在改善。这透露出他既想保持美台关系，又希望实现美中关系正常化的“两个中国”意图。“美国准备看到中国在国际社会起建设性作用。但其联合国席位却并非它能否加入，而是能否被世界接纳的问题。我们过去反对剥夺台湾在联合国及其所属机构的成员资格，今后还将继续反对。”他7月15日宣布将于次年访华消息后发表讲话说:“我将尽力使美国政策保持连贯。美中建立新型关系不会以牺牲老朋友为代价，也不针对任何国家。美国寻求与所有国家建立友好关系。”⑤Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1971，pp.277—278，819—820.他还专门给蒋介石去信，保证将继续履行对台各项义务。

四、美台关于安理会席位归属的矛盾和较量

美国酝酿提出“双重代表权”案时，中国在安理会的席位归属是一个不容回避的问题。不管愿意面对与否，尼克松等人内心都非常清楚中国入会乃大势所趋，拥有安理会席位也是理所当然。他们所要做的无非是怎样劝蒋介石立足现实，舍车保帅，放弃安理会而力保联大席位。当然，他们也必须想好如何对国内亲台派解释此举的必要性。

莱特认为安理会席位是在联大顺利推行“双重代表权”案的后续问题，由于中国的权利主张，它必将获得该席位，美国对此无能为力。中共如拒绝以“双重代表权”案的条件入会，按照联合国宪章，台湾将继续呆在安理会，且这并不以歧视中共为代价。可他也清醒意识到，美台讨论安理会席位时难免再起激烈争吵。蒋介石多次表明只在美国答应确保其安理会席位前提下，才可以极不情愿地接受双重代表权方案。莱特建议明确告诉他，只有在台湾充分参与联合国事务基础上，才有保住其安理会席位的可能性。如果蒋这样做了，且中共不合作，那就有望在未来一个不确定时期内维持台湾的这一席位①Memorandum from Wright to Kissinger，March 3，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Kissinger Office Files，Box 86，Country Files，Far East，Chirep.National Archives II.。他强调美国不能对蒋承诺过深。因为中共一旦主张，台湾要想继续呆在安理会将得不到任何国际支持。

基辛格认为“双重代表权”案如获通过，中国受邀参加安理会将成为注定事实。安理会也可能在联大采取行动前就驱逐台北而接纳北京，现已有这方面的讨论。在中共提出要求前，美国或许能够助蒋保住该席位，可这并非一劳永逸解决之道。英法都明确支持中国，苏联又不会在反华问题上抛头露面，而其他非常任理事国大多支持中国，美国如今在安理会处于弱势。不管怎样，美国不可能在安理会也采取双重代表权原则，而必须在自己的提案中清楚表明立场，否则其他国家将提出在双重代表权框架下把安理会席位赋予中国。如果蒋介石得知美国公开支持或默认剥夺台湾的这一席位，他宁肯离开联合国也不会接受这种结果，这将彻底使美国力保其联大席位的努力付诸东流②Memorandum from Kissinger to Nixon，Undated.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(HFiles)，Box H-031，NSC Meetings.National Archives II.。基辛格承认美国对中国进入安理会难有作为，但这不完全等同于中国在联合国的代表权，美国对此可以等待观望。

基辛格建议向蒋介石指明形势的严峻性，在此情况下，不排除美台还存在一丝配合机会。但基于内部因素，蒋仍有可能倾向于被逐，而非在安理会席位问题上妥协。有鉴于此，不管他采取哪种做法，美国都有必要在做出最终决定前对其直言相告，以不给世人留下是美国政策导致了台湾被逐的印象③Memorandum from Kissinger to Nixon，April 9，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 1025，Nixon/HAK Memoranda，The President，Kissinger，and Ambassador Chow，April 12，1971.National Archives II.。他意识到安理会席位将成为采取双重代表权政策的根本障碍，即便许多亲台的国家也认为，任何双重代表权提案都应涵盖北京在安理会代表中国，否则根本无望成功。美国驻联合国大使布什(George H.Bush)主张，围绕中国的安理会席位归属不应动用否决权，这仅为一个更改“国书”的程序问题。中国如在“双重代表权”案下被批准加入联合国，那1972年的安理会首次会议将有9个国家明显支持北京取代台北。即使蒋强烈反对，美国与其磋商时也不应回避现实④Letter from the Representative to the United Nations to Kissinger，April 17，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 301，Agency Files，USUN，1 June-30 September 1971，Vol.VII.National Archives II.。为使“双重代表权”案在非常紧迫的时间内更可行，美国除急需更多支持票外，更准确地了解蒋介石的最终立场尤显重要。

蒋介石对来访的墨菲威胁说:假如台湾被剥夺安理会席位，他将离开联合国，这不仅是被共产主义所逼，也是迫于美方原因;只有在美国确保台湾安理会席位前提下，他才准备同美方讨论拟议中的新政策⑤Memorandum from Kissinger to Nixon，Undated.Nixon Presidential Materials，NSC Files，NSC Institutional Files(HFiles)，Box H-031，NSC Meetings.National Archives II.。美国全力以赴才能保住台湾的联合国席位，这即为代表权问题的本质。只要不失去安理会席位，他愿意默认“两个中国”策略。墨菲观察蒋介石深受宋美龄影响，她对美中接近非常愤怒，这对他们而言既涉及国家利益，也牵涉家族情感。而蒋经国等人的态度更务实，但蒋总统仍把持一切。尼克松对蒋介石的固执十分恼火，因为保持台湾安理会席位的“两个中国”策略根本不现实①Memorandum for the President's File by Alexander M.Haig Jr.，May 21，1971.Nixon Presidential Materials，White House Special Files，President's Office Files，Box 85，Memoranda for the President.National Archives II.。沈剑虹后来回忆:“时至今日，我仍然不了解尼克松为什么在1971年4月底派墨菲来台北告诉我们，无论我们在联大的代表权有何变动，我们可以确保在安理会的席位。墨菲是否知道尼克松要他向我们说的是一套谎言?”②沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第56，50页。可见美台对此访含义的理解差之千里。

1971年上半年，美国国务院一份讨论中国安理会席位归属的文件认为，联大而非安理会应是讨论该问题的讲坛，此类重大事务应由联合国所有会员决定，而非15个国家。但这很容易产生联大决定将影响到安理会的推论。一旦联大接纳中国，安理会很可能采取同样做法。从理论上讲，安理会可以独自或在联大开会前考虑中国问题。荷兰等国主张一旦中国申请以新成员身份加入联合国，或台湾退会后以新的名义加入，那么安理会将依宪章第四条的程序考虑这些申请，并将复审和讨论蒋介石以前提交的“国书”。当然此类建议几乎不可行，因为两岸都声称自己是中国的惟一合法政府。紧随联大的吸收决定，中国必定获得安理会席位。美国如维持原有政策，“阿尔巴尼亚”案的通过将使中国加入安理会的时间更早。如果联大通过“双重代表权”案，那么中国短期内进入安理会还不大可能，但不排除安理会为其加入而首先驱逐台北③FRUS，1969—1976.Vol.V.United Nations，1969—1972.pp.678—680.。不管何种政策，分析来，分析去，美国都不能决定和控制。

基辛格判断蒋介石非常清楚可能的失败，所以才默认美国在力保其安理会席位前提下采行双重代表权策略。他主张美国不能对此做出担保，也不能动用否决权，它是一个程序问题，况且美国也不能获得足够支持票数。15个安理会成员已有8个承认北京，还有两个也表示北京应取得中国在安理会的席位。面对进退两难困境，他提出两种选择:推行双重代表权战略，承认美国无力确保台湾呆在安理会;延续原有战略，坦承美国将遭受失败。如选择前者，即便有蒋的默许，美国也只可能保住其联大席位，而这有悖中共代表全中国的主张。因此它极有可能不入会，至少短期内如此，台湾则可借此保住其联大和安理会席位。美国如在提案中力保台湾安理会席位，只能让世人相信这是使联合国永久排除中国的阴谋，双重代表权战略也就失去了实际的可行性。延续原有战略必定在一两年内遭受失败，考虑到中国对此的心理感受，美中关系不排除逆转的可能④Memorandum from Kissinger to Nixon.May 26，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 521，Country Files，Far East，China，Vol.VII.National Archives II.。基辛格提醒尼克松，台湾决不放弃安理会的难题很难化解，但美国必须向蒋表明实在无力确保他的这一要求。

尼克松仍希望利用各种渠道对蒋施压，迫使其配合美国新政策。5月18日，他对呈递“国书”的沈剑虹说，台湾在联合国的代表权与他本人在美国国会遭遇的困难类似。问题可以简化为能争取多少对台支持票，他强调美国已无法再控制局面⑤沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第56，50页。。不顾蒋介石的反对，他在8月份首次明确提出了双重代表权方案下的“两个中国”政策。罗杰斯对此解释说，美国当年将支持联大给予中国席位，但反对任何逐台或剥夺其代表权的行动。“我们相信这样的决定完全符合尼克松为世界和平而希望实现美中关系正常化的愿望;也相信台湾继续留在联合国同样有助于世界和平与稳定。”⑥Stephen P.Gibert＆ William M.Carpenter，America and Island China:A Documentary History，Lanham:University Press of America，1989，pp.103—104.对蒋介石最关注的安理会问题，他们都避而不谈。

罗杰斯告诉沈剑虹，从多渠道情报分析，固守政策当年肯定失败。美国在新政策道路上不仅需要蒋默许，还需要其公开表现出热心，尼克松不希望世人得出美国弃台印象。为避免这一点，如果这也是蒋希望的话，美国将不惜为原有政策决一死战。沈剑虹转述蒋介石的话称:“如果美国感到原有政策会失败，他不会阻碍提出新政策，但须包含‘重要问题’案主旨。”要让蒋接受任何形式的“两个中国”策略确实勉为其难，台湾将投票反对任何接纳中共的议案。罗杰斯表示美国不会主动提出接纳中共议案，但将对此投支持票;而驱逐台湾则需2/3多数，但实在无力确保其安理会席位。沈剑虹重申台湾在联大和安理会席位不可分的观点，蒋估计只要自己在联合国，中共就不会加入，但如果毛泽东渴望获得安理会席位，不排除他可能做出惊世之举。他希望美国在安理会席位问题上施加最大影响①Telegram from the Department of State to the Embassy in the Republic of China.May 29，1971.Nixon Presidential Materials，NSC Files，Box 521，Country Files，Far East，China，Vol.VII.National Archives II.。会面后，罗杰斯指示美国驻台官员不能对台做任何承诺，并称这与美中“乒乓外交”无关。

基辛格1971年7月秘密访华及尼克松发表接受访华邀请声明后，罗杰斯专门召见沈剑虹说，对盟国初步探询显示，除非台北同意把安理会席位让给北京，否则拟议中的双重代表权方案绝不可能在联大通过，甚至美台连“重要问题”案都无法获得过半数支持。蒋介石必须放弃安理会，以换取美国承诺力保其联大席位，即便如此也并不保证一定会成功②沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第63，53—55，61，38，66页。。他8月2日正式宣布:“在一个国际组织中的代表权，无需影响一个政府的主张或看法。这两个政府都加入联合国。”“因此美国将在今秋的联合国大会中，支持要求中华人民共和国入会的行动。同时，美国将反对任何排除中华民国、剥夺中华民国在联合国代表权的行动。”他称美国准备根据联合国成员的决定来解决安理会席位归属问题，而不愿讨论可能涉及决定该问题的技术性或战术性事宜③沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第63，53—55，61，38，66页。。这无异于拒绝了蒋介石要美国死保其安理会席位的请求。

尼克松在联大投票日前强调:美国将支持中国进入联合国并拥有安理会席位，但反对驱逐台湾，“这仅仅是对联合国现状的反映”④Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1971，pp.950—951.。美国为此准备了两个提案:第一个是9月29日提出的“重要问题”案，要求对任何可能剥夺台湾代表权的决议都作为重要问题来处理。第二个是“双重代表权”案，确定中国的代表权及作为安理会五常之一，同时确保台湾的联大代表权。但台湾对美国的希望已不大了。“尽管国务院表面上正在就我们的联合国席位问题，研讨所谓的双重代表权方案，但他可能为我们尽最大努力吗?尼克松既已改变政策，美国与台湾之间的关系绝对不会与以前一样了。”⑤沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》 ，第63，53—55，61，38，66页。9月25日，阿尔巴尼亚也向联大提交议案，要求承认中华人民共和国是中国在联合国的惟一合法代表，并取得安理会常任理事国席位，恢复中国在联合国的一切权利，立即驱逐蒋介石集团。新中国恢复在联合国的合法席位已成为不可阻挡的历史潮流，一些曾支持台湾或对华怀有敌意的国家纷纷开始修正其政策。

有必要指出，蒋介石为阻挠大陆入会并确保自己的安理会席位，曾要求尼克松遵守前政府动用否决权的诺言。陈诚1961年访美时告诉肯尼迪(John F.Kennedy)，台湾可以不否决外蒙古入会。作为回报，肯尼迪私下书面保证:“如果一旦需要使用否决权而且能有效阻止中共加入联合国时，美国会在安理会使用否决权。”而10年后，当中国恢复联合国合法权利时，美国根本不同意将这一问题提到安理会讨论，更不用说行使否决权了。不少台湾官员对此都有一种屈辱和被骗的感觉⑥沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第63，53—55，61，38，66页。。尼克松当时满脑子想的是力保通过“双重代表权”案。罗杰斯10月4日再次发表长篇讲话重申，美国已决定支持中国取得联大席位并进入安理会，但反对逐台⑦Stephen P.Gibert＆ William M.Carpenter，America and Island China:A Documentary History，pp.106—109.。10月15日，基辛格第二次访华的前一天对沈剑虹说，美台当年仍可顺利过关。他认为即使“双重代表权”案通过，台北留在联大，北京获得联大和安理会席位，北京将不会加入联合国。他的理论是，中共对把台湾逐出联合国比对自身进入更感兴趣。他劝台湾方面届时要按兵不动，让中共先做出拒绝表示。这会改善台湾形象，显得台湾是争执中比较讲理的一方。但基辛格并未预测1972年的形势，只是表示这非常值得注意⑧沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第63，53—55，61，38，66页。。

台湾对基辛格10月份北京之行一直耿耿于怀。因为此行使许多原先支持台湾的国家认为“重要问题”案已无希望，该案主要倡议者美国对台政策已经动摇。10月25日，“重要问题”案先行表决，但未获通过;在表决阿尔巴尼亚等国的议案前，台湾退出联合国。而该案最终以76票赞成，35票反对，17票弃权获得通过，新中国在联合国一切合法权利得以恢复，台湾当局即遭驱逐。美国支持的“双重代表权”案则胎死腹中，根本就未在联大表决。“布什正在尽力维护我国在联合国中的权益时，基辛格却在北平接受他的中共朋友酒宴招待。”在联大通过“阿尔巴尼亚”案后，关于中国在安理会的席位，没有再举行什么会议或仪式，台湾就被逐出安理会①沈剑虹:《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第11，55页。。台湾认为这个结果与基辛格访华关系甚密。他在错误时间呆在了错误地点，干了一件非常错误的事情。罗杰斯次日宣布美国接受该决定时称:尼克松希望7亿多中国人的代表进入联合国将有助于缓和太平洋地区紧张局势，但他对台湾被逐表示遗憾②Stephen P.Gibert＆ William M.Carpenter，America and Island China:A Documentary History，pp.110—111.。至此，尼克松政府要蒋介石放弃安理会，力保联大席位的舍车保帅政策以失败告终。

结 语

美国对华政策调整过程相对较长，20世纪60年代就已有美中缓和的讨论，民主党对华外交日益陷入困境从反面为尼克松重新认识中国，反思美中关系提供了机会。前政府一批杰出“中国通”的研究为他探索对华政策起到了铺路作用，他们一次次的对华政策评估及开列出的中国问题“解决清单”，为其对华政策厘清了主次和轻重缓急。民主党有限放宽赴华旅行限制也可被视为调整对华政策和对华渐进路线的先声，美国公众对美中和解已有了思想准备。正是在此基础上，尼克松才能正式打开中美关系大门③James C.Thomson，Jr.，“On the Making of U.S.China Policy，1961—1969:A Study in Bureaucratic Politics.”China Quarterly.Vol.50.April-June，1972，pp.241，243.。这是他在“中国代表权”问题上改变政策的必备客观条件，当然他顺应时势善于抓住机会的个性也是不可或缺的主观前提。

尼克松在“中国代表权”问题上有时前后矛盾的表态并不奇怪。政治家通常会掩饰真实想法，而根据形势需要来应对公众。公开表述和私下声音是他出于不同动机而选择的信息传递方式。有学者认为他在中国入会问题上的作用十分含糊，看起来虽在为台湾说话，但实际并未尽力争取。当联合国投票之际，他正巧或早就设计好了派基辛格访华，让一些本来打算支持台湾的国家改变了主意，因为它们看到美国作为台湾的主要支持者都摇摆不定④William H.Overholt，“President Nixon's Trip to China and Its Consequences.”Asian Survey.July 1973，p.713.。但有一点可以肯定，尼克松并未因中国代表权更替而放弃对台支持。他访华前对国会重申:“我们与中国新的对话将不会以牺牲朋友为代价。不可否认，这个进程会使我们在台湾的老朋友痛苦。我们的立场是明确的，为让它呆在联合国，我们尽了最大外交努力。”“我们将保持美台友谊，美台外交联系及对台防御义务。”⑤Public Papers of the Presidents of the United States:Richard M.Nixon，1972，Washington，D.C.:United States Government Printing Office，1973，pp.218—219.正是他在台海政策上的这种双轨做法，为后来台湾问题的解决又增添了许多新的变数。