双重信贷担保的路径依赖分析

秦海林

(石河子大学经贸学院/财政与金融研究所,新疆石河子832000)

在对新疆生产建设兵团(以下简称新疆兵团或兵团)各师团的信贷担保问题进行实地调研时,笔者发现,双重信贷担保是一个普遍存在的现象。以农八师145团场为例,为解决中小企业、个体养殖户和种植户的融资难问题,专门成立了投资经营公司。对于那些有着资金需求且自认为符合贷款条件的企业或农户,可以直接向投资经营公司提出申请,经公司审核批准后,由团总场集中安排,对借款人的资产、资信和盈利潜力做出评估,然后,公司据此要求融资者提供反担保(绝大多数融资者是无力提供反担保的)或团总场承诺兜底。这里,团总场的“集中安排”看似为一个多余的环节,然而,这却是投资经营公司规避和控制信贷风险的一个重要而又巧妙的制度设计,其实质是要把团总场拉进这个信贷担保项目,要求团总场为融资者的违约行为兜底。一方面,如果没有团场的介入,一个信贷担保项目即使收益再高,投资经营公司也不愿意为之担保,而且即使它愿意提供担保,银行也不乐意提供贷款。另一方面,鉴于各农牧团场在担保兜底中所蒙受的巨大损失,新疆兵团司令部和各师部都三令五申,严禁各农牧团场介入信贷担保。但是,在现实的运行中,各团场在表面上似乎都已经淡出信贷担保,然而,一旦借款人违约,团场还是必须为之兜底的,因为这是银行、担保公司与团场之间早就达成的默契,否则,银行和担保公司都会拒不作为。

可以这样认为,双重信贷担保是指担保机构出于风险考虑,不愿意为某个融资项目提供担保,而政府却迫于政治的、经济的或社会的压力,要求或命令担保机构为之担保,并且承诺对被担保人的行为承担连带责任,即在担保机构为企业提供担保的同时,政府也为担保公司的行为担保。这种现象不仅在兵团存在,而且在其他地区也屡见不鲜,它的形成既有复杂的制度成因,又有深刻的现实根源。

一、文献回顾

信贷担保是克服信息不对称,缓解中小企业融资难的一种策略［1］,其运行模式与资金配置的效率直接相关。

目前中国信贷担保中盛行的主要模式可以分为两类,针对农村经济的有:由政府组建政策性的农村信用担保机构、“道德信贷”新模式(以道德作担保)、公职人员担保小额信贷、商标权质押贷款和“民企联保”的李庄模式［2］［3］;针对中小企业融资难的有:互助联保、集群融资、在人民银行和行业协会指导下以“俱乐部”形式聚合分散信用担保等［4］［5］［6］。但是,由于各种担保模式内含的激励机制和风险控制程序的差异,其运行效率自然也就参差不齐。具体来说浙江模式、政府担保和李庄模式的效果较为理想［7］［8］［3］;互助担保的结果则不确定,赵岩青与何广文发现联保贷款制度在实际运行当中效果不理想［9］,而郝蕾和郭曦却发现在对会内企业担保时,互助担保相比政府担保具有优势,互助担保不会引起利益的重新分配［10］。鉴于此,张卓琳构建了以互助性担保机构为主体,政策性担保机构和商业性担保机构为补充的“一主两辅”体系,并设计了三种中小企业信用担保机构的资金来源及担保损失补偿机制［11］(P99—121)。这些研究结果有的是数理推导的规范结论,有的是实地调查的一时一地之见,因此,这些结论还需要继续推敲和丰富。

基于这种理解和对新疆兵团信贷担保问题的实地调研,本文将运用路径依赖理论,对目前普遍存在的政府干预下的双重信贷担保现象,作一规范分析,指明在经济转型过程中,双重信贷担保不仅是信贷制度变迁中的一个必然现象,而且还有助于信贷制度变迁的平稳过渡,有利于平滑地转变银行和中小企业的经济意识,即从计划经济意识向市场经济意识转变。

二、双重信贷担保的描述

与一般情形下的信贷担保相比,政府介入条件下的双重信贷担保有着很多特殊性,兹结合图1作一比较说明(图1中虚线为政府介入后给信贷担保所增加的业务内容):

在一般情况下,信贷担保涉及的是银行、融资者和担保机构间的三角关系,即融资者因为实力不足,难以获取银行的信任,便以缴纳一定保费的方式,申请担保机构为其贷款担保,并以特定的产权(固定资产、股票或债券等)作为抵押,担保机构就在融资者无力按期还本付息的情况下代为履行还本付息的义务。一般来说,担保机构在为融资者提供担保服务前,要设置一整套的程序和规定一系列的标准,全方位考察一个担保项目的风险,据此来确定是否为其贷款担保。如果该融资者不符合担保机构的要求,从程序上来说是绝对不能为之提供担保的。

然而,许多地方由于经济体制改革滞后,市场化水平偏低,政企不分的问题还没有根本解决,仅仅凭借信贷市场的竞争机制,是无法实现信贷市场出清的,因此,行政力量常常介入信贷市场,这就直接造成了双重信贷担保现象的出现。对新疆兵团的调研发现,有些融资者不符合银行的贷款条件和担保机构的担保要求,然而,其项目却可能是兵团和各师团所偏好和急需的,所以他们会向自己的主管部门求助。此时,行政力量就会利用其特殊的地位和影响,直接介入信贷和担保业务,跟银行和担保机构打招呼,要求适当放宽贷款的审批条件和降低担保的要求。行政力量通常会承诺,如果企业不能按时还本付息且担保机构不愿履行代偿义务,则由相关的主管部门负责兜底。在这种情况下,由于官本位思想和各种复杂的利益纠葛,银行和担保机构是很难顶住行政干预的压力的,因此,只好降格以求,给不符合条件的融资者开绿灯。于是,一项信贷担保实际上就包含了两重担保:一是担保机构给银行做出的承诺,二是行政力量给担保公司做出的承诺,所以这种现象可以被称为双重信贷担保。这是一种比一般情况下的担保更为复杂的担保模式,是政企不分的症状,是市场化水平不高的产物。

三、双重信贷担保的激励约束机制

对新疆兵团信贷担保问题的实地调研发现,双重信贷担保的结果并不美妙,虽然它在短期内可以缓解中小企业的融资难,但是,由于行政主管部门的承诺在最后很难如约兑现,担保机构总是不可避免地成为终极受害者。这意味着,双重信贷担保的激励约束机制存在重大的缺陷。

对一个信贷担保项目而言,在双重信贷担保的运行模式中,银行处于一种超然的地位,以独立的市场行为主体自居,没有担保机构的承诺它是不会给融资者贷款的,而当融资者违约时,它就会运用法律武器要求担保机构履行承诺。对于行政干预的信贷指令,银行虽然会在表面上屈从,但是,它的商业化运作模式使其敢于敷衍了事,并利用双重信贷担保的机制将全部信贷风险推卸给担保机构。对于融资者的贷款需求,银行也完全可以通过其操作规范来予以审核,并最终予以婉拒。所以说,在双重信贷担保的情形下,银行的收益和风险并未受到影响,它只需盯住担保机构即可。

作为融资者的某个特定中小企业,是行政力量大力扶持的对象,不会重视资金的使用效率,凡事都有行政力量为之善后。当该融资者经营亏损,无力按期还本付息时,行政力量就会出面善后,不仅要求担保机构代为履行还本付息的义务,而且由于新疆兵团的特殊体制还不能追究被担保人的责任。这就意味着担保协议对被担保人是没有任何约束力的,从而也就决定了被担保人严重缺乏信贷资金使用的成本意识,只要搞好跟主管部门的关系就万事大吉。

在双重信贷担保模式中,担保机构要承受多重压力,很多时候都血本无归,是个费力不讨好的角色。在与银行的协议关系中,担保机构是个要独立承担民事责任的法人实体,是一个真正意义上的市场行为主体,对其担保的信贷要承担完全的连带责任。而它与行政力量间的关系是下级与上级的关系①,本身就是一种服从与命令的关系,具有强制性和不平等性,因此,对于一些高风险的信贷担保项目,即使担保机构非常不情愿为之提供担保,然而,碍于主管部门的指令,它也不得不勉为其难,但是,最终损失却只能由它自己承担,不能把损失转嫁给上级主管部门。担保机构与被担保人之间的协议已经变质,形式上是市场交易,实质上是双方共同的主管部门进行行政干预和协调的结果,因此,一旦出现被担保人违约的情形,担保机构是不可能诉诸法律解决的,只能争取主管部门的理解和支持,将市场问题转化为一个组织内部问题。最后的结果是,主管部门的指示决定着一个信贷担保项目的最终命运,其一贯的偏好决定了类似担保项目整体的风险水平。总的来说,担保机构在双重信贷担保模式中的身份和处境异常尴尬,既是市场行为主体,又是行政职能部门。这决定了它在市场中的左右为难,一方面要以市场主体的身份从事担保业务,另一方面又要服从主管部门的指示,解决其实际困难。为此,担保机构为了控制担保项目的风险,就会做出一个理性选择,即如果没有行政干预,就只为兵直企业和国有大中型企业提供担保服务,而对私营中小企业则不予考虑。

总之,行政力量的强势地位及其注资者身份,不仅决定了国内担保业具有官办政策性特征,而且也决定了它在双重信贷担保中的承诺并不可信,因此,担保机构往往会不由自主地成为最终受害者。

四、双重信贷担保与路径依赖——一个制度变迁的分析框架

双重信贷担保的出现与长期存在,是金融制度变迁过程中的一种路径依赖现象,这是计划经济体制向市场经济体制转型过程中的常见现象,是政企不分在制度创新过程中的历史延续。因此,在短期内杜绝双重信贷担保现象是不可能的,也是不现实的。诺斯认为,有两种力量对制度变迁的路径起规范作用:一种是报酬递增,另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场［12］(P422—424)。在一个不存在报酬递增和不完全市场的世界里,制度是无关紧要的,因为报酬递减和市场竞争会使制度选择上的初始错误得到纠正。据此,也可以从这两方面对双重信贷担保现象做出合理的解释。

(一)制度的报酬递增与双重信贷担保

作为政企不分在金融市场体制改革进程中的新的表现形式,双重信贷担保在制度运转中存在报酬递增的特点,因此,它必然会在制度变迁中表现出路径依赖的特征。对此,可以运用阿瑟的自我增强机制来予以说明。

首先,旧制度运行的边际成本递减性质,决定了双重信贷担保在金融市场体制改革中必然会应运而生。事实上,双重信贷担保模式会造成很大的经济效率损失,所以在充分竞争的信贷市场上,应由银行、担保机构和企业在市场竞争中自由选择交易对象,但是,为何双重信贷担保却又屡禁不止呢?原来,新制度的初始运行成本比较高昂,企业和行政主管部门在体制改革之初一时很难接受,所以在短期内他们仍旧会利用传统的计划经济手段来解决企业的融资问题,而不是马上就彻底地把企业推向市场。随着金融体制改革的加速推进,企业必然也要迅速加入市场竞争,利用自身优势和实力来解决融资问题。这就导致许多不具备充分竞争力的企业要被信贷市场拒之门外,但是,由于这些企业具有国有经济的特殊背景,其主管部门就不能袖手旁观,因此,政企不分的历史传统会迫使行政力量介入企业的融资活动,利用其行政权力,直接或间接地向银行和担保机构施压,籍此解决企业的资金问题。虽然这有悖于市场经济体制改革的初衷,但是,主管部门却不得不出手拯救企业,而企业对于主管部门的帮助也是热烈欢迎的。如果完全遵守新的制度和规则,那么,一些企业很可能会破产倒闭,这个成本是主管部门不愿意支付的。对此,可以用图2予以说明:

上述处理剂分别为天然高分子包被抑制剂、降滤失剂、封堵抑制剂和润滑抑制剂。根据优选出的环保处理剂，开展配伍性实验，形成了120℃环境友好型钻井液体系，配方为(以质量分数入场，下同):3%～5%膨润土+0.3%～0.5%天然高分子包被剂HV-500+0.8%～1%LV-PAC+1%～2%聚合醇+1%～2%聚醚多元醇+1%～2%白沥青+1%～1.5%改性淀粉。

在图2中,曲线T表示传统经济体制所产生的双重信贷担保,曲线N表示金融市场体制改革后的一般意义上的信贷担保。在时刻t1,双重信贷担保运行的边际成本为C2,大于新制度运行的边际成本C1。但是,不能据此否定双重信贷担保,而马上采取一般意义上的担保模式,因为新制度N的运行不是从时刻t1开始,而是从时刻t0开始,此时的边际成本为C3,要远远大于C2。由此可见,担保制度N的初始运行成本非常高,是行政主管部门和企业都无力支付的,所以在制度变迁之初,双重信贷担保的出现有其必然性。

其次,学习效应的存在,使得担保制度一时很难被接受,而双重信贷担保则备受行政力量和企业的欢迎。虽然政企不分的弊端很多且很明显,但是,学习效应让人们对之产生了亲近和适应感。当制度变迁把企业一下子抛向信贷市场,要求他们自行解决融资问题时,的确让企业很茫然,不知从何下手。这种不适应性,自然诱发企业对传统计划经济体制的美好回忆,向主管部门寻求帮助。与此同时,主管部门既为难,又恐慌,担心企业在新形势下大量倒闭,因此,它也会不由自主地利用传统的政策手段来化解企业的融资困难,至此,双重信贷担保就呼之欲出了。

再次,制度间的协调效应,使得担保制度与既有的制度格局格格不入,必然要求双重信贷担保构造一个缓冲地带,确保制度变迁的顺利推进。

担保制度的运行,要求金融市场的竞争水平非常高,以便银行遴选优质的企业作为放款对象,以便担保机构利用市场信息对被担保人进行风险评估,以便企业在价格机制的约束下理性选择投资项目、降低预期的融资风险。这些都需要相应的制度支持,如风险评价制度、资产评估制度、会计制度、司法制度和金融制度等。但是,由于中国经济还处于转型期,这一系列的制度是不可能马上就建立和完善起来的,因此,在担保制度运行之初,必然会出现竞争不充分和行政干预的问题。

在信息不对称的条件下,担保机构为了控制风险,必然要积极防范逆向选择和道德风险问题,因此,对担保申请的审批非常谨慎。由于相应制度的缺位,担保机构不能借助各种金融服务机构来准确评估担保申请人的资产质量、项目风险和在出现违约情形下对被担保人进行诉讼的成本,因此,担保机构常常会提高担保申请的条件,把一些不该排除的对象也无情地拒之门外,而主要与风险水平较低的国有大中型企业交易。如此一来,很多企业因为没有担保机构的担保就无法获得信贷支持了。为此,在经济转型期间,信贷担保领域的行政干预也就不失时机地粉墨登场了。

最后,适应性预期,使得人们对双重信贷担保更为偏好,而对一般意义上的担保持敌视和抵制态度。金融市场化改革的结果是,把企业推向信贷市场,且获取信贷还必须有人担保。这与企业在过去获取资金的途径完全两样,而且还有很多企业无法获得信贷资金。因此,企业一时半刻很难适应这种新制度,对担保的抵制和无可奈何的心理,是不言而喻的。但是,担保作为市场经济体制改革的产物,是大势所趋、不可逆转的,所以企业必须适应。作为一种过渡的变通形式,双重信贷担保就应运而生了。这种权宜之计,既顺应了经济体制改革的潮流,又照顾了企业的融资需求,有利于实现制度变迁的平稳过渡。当然,担保机构的利益在很大程度上受到了损害,这就需要在制度配套方面予以充分考虑,兹不赘述。

总之,以上四种效应通过自我增强机制强化了政企不分的历史传统,为双重信贷担保的存在和发挥作用创造了条件,从而使其路径依赖的痕迹异常明显。

(二)市场不完全与双重信贷担保

诺斯认为,如果市场是不完全的,信息的反馈又是分割的,且交易费用也是十分显著的,那么,当事人根据不完全的信息建立的主观模型不仅是不完全的,而且也是多种多样的,从而会使制度变迁的轨迹呈现发散的状态,并使无效的制度保持下去,从而贫困不可避免［13］(P128)。就双重信贷担保现象而言,市场不完全则是政企不分这种特殊现象能够在转型期间长期存在的经济根源。

由于中国经济还处于转型期,市场不完全程度还非常高,因此,垄断与信息不对称并存,这在很大程度上提高了担保的交易成本。高昂的交易成本致使担保市场效率低下,逆向选择和道德风险问题比较严重,所以担保机构对担保政策的执行也会发生一些很微妙的变化,如利用信息筛选机制,提高担保申请的门槛,把体制外的企业和资质不好的企业拒之门外,主要为国有大中型企业提供担保等。如此一来,为了有效促使担保机构为中小企业提供担保,行政力量最终必然会介入,这自然会催生双重信贷担保的运行模式,从而使得备受诟病的政企不分传统得以延续。

总的来说,双重信贷担保的产生既有复杂的现实根源,又有悠久的体制传承。不可否认,行政力量的介入,对担保业务的开展施加了压力,促成了担保业务的繁荣,但是,业务规模的高速膨胀也大幅度地提高了担保机构运营的风险水平。显然,双重信贷担保的功过是非,是无法一言以概之的,需从多个角度来审视和研究,然而,这却无法否定其继续存在的必然性。

五、结论和政策建议

综上所述,双重信贷担保的出现,既是银行、融资者和担保机构三者间反复博弈的结果,又是在政企不分这个大背景下行政力量干预信贷市场的产物,因此,双重信贷担保不但在当前有存在的合理性和必然性,而且即使在未来,只要其存在的现实基础即政企不分不消除,它也仍然会存在的,而且还极有可能在信贷市场上发挥举足轻重的作用。

鉴于这种认识,为规范信贷担保市场和解决中小企业融资难,本文特提出如下政策建议:

第一,在经济体制改革过程中,政府应该坚持政企分离的基本准则,在给予企业充分的经营自主权的同时,也要让企业承担其经营决策的全部责任,让市场竞争实现企业的优胜劣汰。因此,对于企业,尤其是国有大中型企业的融资难之类的事务,政府是无需过多关注的,更不必大量介入,而应该让企业以自己的独特方式化解。从某种意义上说,政府介入的双重信贷担保只能在客观上滋生企业对政府的依赖心理,而无助于在长期内从根本上解决企业的融资难。

第二,建立一个银行与担保机构共担风险的机制,从制度上杜绝政府的过度介入。因为无论是将信贷风险全部推给银行,或者是推给担保机构都是不公平的,也是不可能的,所以在没有政府介入的情况下,只能在二者间进行风险的分配。在此,就需要在信贷担保市场上对信贷风险进行正确定价,给银行和担保机构各自所承担的风险支付一个相应的溢价;否则,信贷担保市场将可能无法正常运行,从而只能倚重双重信贷担保。显然,后一种结果是无助于信贷市场提高资金配置效率的。

第三,建立企业的信用评级制度,据此确定信贷发放对象,克服双重信贷担保的主观随意性。一般来说,双重信贷担保的对象确定在很大程度上取决于政府的主观偏好和一时一地的政策形势,因此,资质不佳而符合政策要求的融资者很可能会成为政府的青睐对象,而风险低却与当前经济政策不合拍的融资者则无缘获得信贷支持。在这种情况下,信贷市场的风险无疑会被大幅度提升,为此,只有运用市场机制,建立信用评级制度,摒弃行政干预,才能最终筛选出合格的信贷发放对象,既在整体上解决企业的融资难,又从根本上降低信贷市场的风险水平。

注释:

①一方面,与地方不同,新疆兵团是一个党政军企合一的特殊团体,它下属的各类公司,如中小企业信用担保公司也具有类似属性,亦官亦商;另一方面,即使在地方,由于资金来源渠道单一,担保机构也具有浓郁的官办色彩。

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